“省直管县”体制改革研究的局限性

二、“省直管县”体制改革研究的局限性

总的来看，理论界有关“省直管县”体制改革的研究成果数量众多、角度各异，但仍有进一步提升和拓展的研究空间。具体来说，目前理论界有关“省直管县”体制改革问题的研究局限性表现为如下三个方面：

（一）区划导向

当前，理论界对“省直管县”体制改革问题的研究存在明显的“区划导向”，过于强调行政区划和层级调整在改革中的作用。浦善新在《中国行政区划改革研究》一书中对“行政区划”的含义作了广义和狭义两个层面的区分。狭义的行政区划是根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，将国家的国土划分为若干层次、不同大小的行政区域，并设置相应权力机关和行政机关；广义的行政区划包括对已有行政区域的调整，具体涉及六个方面：建制变更、区域界限变更、行政机关驻地变更、隶属关系变更、行政等级变更以及更名。⁽⁷⁷⁾

本书中的“行政区划”，是从广义层面上进行界定的，既包括狭义上的区划变动和建制调整，也包括政府纵向层级和权属关系的变化。只有从广义上理解“行政区划”概念，把层级调整和隶属关系变更都纳入“大区划”概念的范畴，才能从本质上认清“省直管县”体制改革问题研究中的症结所在。当前，“省直管县”体制改革中的“区划导向”思维包括两个层面的含义：一方面主张通过改变纵向政府间层级隶属关系，来解决区域经济发展过程中面临的现实困境；另一方面主张通过调整区划，应对“省直管县”体制实施后的省级政府管理幅度过大的问题。

1.将“省直管县”体制改革等同于行政层级改革

当前有相当一部分学者认为改变政府纵向间层级隶属关系，是走出区域经济一体化发展遭遇行政界限阻碍困境的唯一出路。比如，汪宇明曾指出，“‘省直管县’体制改革作为中国地方行政区划层级改革的关键环节，事关区域经济社会的可持续发展”⁽⁷⁸⁾。然而无论是“市管县”还是“省直管县”，都试图通过政府系统内部的层级调整，来解决区域经济发展中“行政区与经济区界限不一致”的问题，从而使“行政区”边界适应“经济区”的发展要求。从本质上来说，二者都没有从“域”的角度思考区域治理与发展问题。诚然，这种“通过改变纵向政府间隶属关系适应区域经济发展要求”的改革思路，有利于提高省级政府的统筹能力，从短时间来看，确实在一定程度上有助于某些地区冲破行政区对经济区的发展限制，对于促进区域经济增长也具有一定的现实意义。但是从长远来看，只有按照市场经济的运行规律，打破“行政区”与“经济区”相重合的发展格局，切实转变“行政区经济”的计划经济思维方式，减少“行政区”对“经济区”的行政干预，促进资源要素在区域间的自由流动，才能从根本上促进区域经济的协调可持续发展。毋庸置疑，任何一项改革都需要一定时间来检验其效果，对于“市管县”和“省直管县”这样的重大改革，更加需要一个较长的时间跨度来评价其成败得失。20世纪80年代以来的“市管县”体制从“被提出”、“被确立”到“被改革”，前后只有不到20年的时间，这与上述“区划导向”的改革思维有很大关系。如果我们不能从根本上跳出这种“通过改变层级隶属关系解决区域经济发展困境”的改革思路，抓住“市管县”体制弊端形成的根源，那么从“市管县”到“省直管县”，只能是权宜之计，结果必将陷入行政层级反复调整的恶性循环。

2.将“区划调整”作为“省直管县”体制改革的前置条件

针对“省直管县”体制改革推进过程中可能出现的省级政府管理幅度骤增、与下级政府关系协调难度增大、权力监督“真空”风险加大等问题，有学者指出，近年来，无论理论研究，还是实践探索，对推行“省直管县”体制改革必须调整行政区划这一问题达成了共识。⁽⁷⁹⁾一些学者甚至主张将行政区划调整作为推行“省直管县”体制的前置条件。⁽⁸⁰⁾在区划调整的具体策略方面有如下三类观点：

（1）“缩省论”

“缩省论”的基本考虑是：首先，“省直管县”体制的推行必然导致省级政府管理幅度骤增，增加省级政府的管理难度，这个问题在改革中必须得到解决；其次，从历史经验和现实情况来看，县级政权的稳固是中国社会稳固的重要基石，不宜贸然变动。在这种情况下，“缩省”势必成为缓解省级政府管理幅度骤增问题的一个现实选择。基于此，“缩省论”认为，改革省级行政区划体制，缩小省区面积和管辖人口，增加省级区划的数量，既是实行“省直管县”体制的先决条件⁽⁸¹⁾，同时也是“巩固省直辖成果的重要保障”⁽⁸²⁾。一些学者还提出了省级区划调整的具体目标，即根据管理学中的层级与幅度理论和典型市场经济国家的普遍经验，我国可以设置50个左右的省级行政建置。⁽⁸³⁾

对于如何“缩省”，学者们给出了多种建议。其中比较有代表性的观点有：易顶强认为：“缩省要循序渐进，逐步增设直辖市和缩小省（区）。”⁽⁸⁴⁾戴均良总结了划小省区的三种办法，分别是：“一是将一个省一分为二；二是从几个省中划出一块设一个省；三是以一个特大城市为中心增设几个类似重庆模式的直辖市。”⁽⁸⁵⁾罗德刚主张：“应该充分借鉴重庆模式，通过增设直辖市，建立‘大城市带大农村’的行政体制。”⁽⁸⁶⁾张占斌主张通过“分拆、重组和增设直辖市等方式适当增加省级政府的数量”。⁽⁸⁷⁾

（2）“扩市并县论”

“扩市并县论”的基本考虑是，省级区划变动事关国家的政治稳定，不宜轻言调整。因此，为了缓解改革后的省级政府管理压力，可以通过“扩市”和“并县”两种办法，大幅度减少市和县的数目。“扩市”是指将地级市周边的一些县域经济比较发达，且与地级市关联紧密的县改为“市辖区”，并入地级市。“并县”则是将一些地域相邻的较小的县合并成大县或组建成新的地级市。这样就可以在现有省级区划格局基本不变的情况下，实现省对市、县的分别管辖。杨德强还就“并县设市”问题提出了具体的原则，即要按照“就近、就强、就风景文化名胜，尊重历史和民意”的原则来推进“扩市并县”⁽⁸⁸⁾。

（3）“缩省+扩县”

除了“缩省”与“并县”论之外，理论界还有一些学者提出了“分省”与“扩县”相结合的区划调整思路，即在“扩市并县”的同时，进行必要的省级区划调整。比如，邓集文等学者主张：“合并一些实力较弱、规模较小的县，以此缓解省级政府的管理压力。”⁽⁸⁹⁾石亚军等学者提出：“在划小省区的同时，可以对规模较小的县进行合并。”⁽⁹⁰⁾诚然，适度的“缩省”或“并县”确实在一定程度上有助于减轻“省直管县”后省级政府的管理压力，为改革的顺利推进扫清障碍，但是无论是“缩省”，还是“并县”，实际上都是以增加其他层级政府管理幅度为代价的，并没有从根本上解决问题。以“缩省论”为例，缩小省区虽然可以降低省级政府对下级政府的管理幅度，但与此同时，也会相应增加中央政府的管理幅度，这样省级与省级以下政府的管理幅度问题，无形之中就转化成了中央政府与省级政府之间的管理幅度问题。由此，势必需要在中央政府和省级政府之间添设一级新的管理机构，管理幅度问题并没有因为缩小了省区而从根本上得到解决。同样“并县”的客观结果必然是增加县级以下政府的管理幅度。国外很多地方政府的管理幅度非常大，以美国得克萨斯州为例，其辖县数量多达254个⁽⁹¹⁾，但同样能够治理得很有效率。可见，政府管理是否有效率，除了与管理幅度大小有一定关联，在很大程度上还与每一级政府的有限责任机制相关。也就是说，如果每一级政府都负责管理特定的公共事务，而无需承担过多来自上级政府的指派任务，那么上级政府对下级政府的监管职能将会大大减少，于是，扩大政府管理幅度便有了现实可能性。

此外，行政区划调整本身就是一个关系地区发展稳定的重大政治问题，必须慎重对待。为了解决政府管理幅度问题，不顾及各地文化差异，不考虑区划调整可能引发的各种负面后果，是因小失大、本末倒置。实际上，从政治稳定的角度来说，在有些地方，行政区划的政治意义要远远大于其在管理层面上的意义。由此看来，通过调整行政区划的办法解决省级政府管理效率问题，不仅可能衍生出其他政府层级幅度扩大的新问题，无助于从根本上缓解省级政府的管理压力，而且由此增加的经济、社会与政治成本也是难以估量的。

基于以上分析，当前制约区域经济一体化进程最重要的因素是行政障碍⁽⁹²⁾，而不是行政区划本身。因此，解决问题的关键不在于反复调整区划，而在于如何打破行政体制对地方经济发展的阻碍作用。如果把研究的视角禁锢于“区划导向”，仅从层级改革和区划调整的角度看待“省直管县”体制改革，则“市管县”体制下形成的各种问题将难以得到彻底解决。因此有必要对“省直管县”体制改革问题作出超越区划层面的系统分析。

（二）问题导向

当前，理论界对“省直管县”体制改革问题的研究，以“问题—对策型”模式居多，着重于探讨改革实践层面遭遇的各种现实问题，缺乏能够一以贯之地指引改革前行的理论线索和整体上的制度设计。然而，作为一个牵涉多方的复合型问题，随着改革的深入推进，地方政府能够探索的领域已经不多了，未来的改革亟需在顶层设计方面有所突破。顶层设计是一个系统工程，关乎全局，如果缺乏科学的理论指导，势必会事倍功半。因此“省直管县”体制改革未来成功与否，在很大程度上将取决于理论界能否为改革谋划出一个经得起推敲的理论解释框架。这为本书提供了一个可以继续深入思考的理论空间。

（三）经济学导向

“省直管县”体制改革问题是一个有着多学科背景的复合型问题。然而当前国内理论界对这一问题的研究，始终没有跳出为地方经济发展服务的“行政区经济”思路，研究视角也以经济学角度居多，集中在财政学和区域经济学等学科领域，真正从行政体制改革的高度，借助政治学和行政学的基础理论来分析“省直管县”体制改革的研究成果相对较少。实际上，“省直管县”体制改革不仅关系到区域经济发展问题，同时也是整个行政体制改革的一个重要组成部分，甚至在某种程度上说，更是一个涉及政府间权力与利益重新配置的政治问题。基于此，本书将从政府间关系理论、职能配置理论、政府层级理论、城乡统筹发展理论等视角出发，对“省直管县”体制改革相关问题作理论层面的剖析和探讨，以此弥补在当前对这一问题研究中政治学、行政学研究不足的现状，进一步开阔“省直管县”体制改革理论研究的学科视角。