“省直管县”体制改革的改革共识与政策支持

十、改革共识与政策支持

当前，无论是理论界，还是实务界，普遍对“省直管县”体制改革的目标与前景表示认可，“各级官员也多数对改革持欢迎态度”⁽²⁶⁾。2005年6月,时任总理温家宝同志在全国农村税费改革会议上明确提出,具备条件的地方可以推进“省直管县”体制改革的试点工作。在随后的“十一五”规划、党的十七届三中全会上通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年和2010年的中央一号文件中,中央也多次强调要推进“省直管县”体制改革。由此表明,中央对推进“省直管县”体制改革的态度是十分明确的。然而在“省直管县”体制改革的推进过程中，仍然会遭遇不小的阻力。作为一项重要的行政体制改革，“省直管县”牵涉多方利益，作为制度创新主体的各级政府和制度创新直接参与者的各级官员，彼此之间在“省直管县”体制改革中存在着巨大的成本与收益差异，进而会对改革表现出不同的态度和行为。正如国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授在接受《半月谈》记者采访时所说：“中国的‘市管县’体制已经有20多年的历史了，由此形成的利益格局，将成为‘省直管县’体制改革的一大阻碍。”⁽²⁷⁾

从纵向各级政府的角度来看，“省直管县”体制改革是对纵向各层级政府间利益的重新分配，在这个过程中，相对受益方和相对受损方对改革的态度必然呈现出显著差异。就省、市、县三者而言，在对“省直管县”体制改革的态度上，“两头比较支持，中间比较纠结”。也就是说，省一级和县一级政府对改革普遍持支持态度，中间的地级市则需要具体问题具体分析。

对于省级政府而言，积极推进“省直管县”体制，不仅响应了中央的号召，而且有助于壮大省域经济，提升省一级的统筹能力和政府权威性，可以说，省级政府是实实在在的受益方。

对于县一级政府而言，“省直管县”体制不仅缩小了省级政区与县之间的距离，使县可以直接跟省级政区对接，争取到更多的发展资源，而且能够有效避免“市管县”体制下地级市对县域资源的提取和截留，因此总体而言，县级政府也是改革的直接受益方。同时，对于县里的官员来说，从政治发展前途的角度来看，也是倾向于积极支持改革的。当然，经济发展水平处于不同阶段的县对改革的态度也存在一些差异。比如，最发达和最贫困的县都希望通过改革直接与省对接，以获得更大的发展机遇，而经济发展水平处于中等的县，则相对比较纠结。这些中等发展水平的县是否支持改革主要取决于对来自省级政府和市政府两方面支持力度的权衡。如果省级政府对自身发展支持力度更大，则希望改革；如果市有能力、也愿意为县的发展投入更多的人财物，则更愿意留在市里。

对于地级市而言，实行“省直管县”体制后，虽然从理论上说可以集中精力搞好城市的专业化管理工作，但由于地级市政府一直把中心城区作为工作重点，因此这项收益几乎可以忽略。更为重要的是，地级市在此轮改革中会有大量的利益流失，不仅可能丧失对县的财政支配权、人事管理权和行政审批权，而且行政地位上的政治优越感也将不复存在，同时还要面临人员分流、机构精简等多重压力。因此，多数地级市政府对改革的态度并不积极。然而在既有考评体制下，地方官员一般不太可能对改革进行明目张胆的“抵抗”。鉴于上级政府压力，地级市也只能采取配合态度，被动参与改革。实际上，对于地级市而言，最希望看到的结果是通过改革把贫困辖县“甩掉”，保留经济强县。

由此看来，在“省直管县”体制改革推进过程中，需要在纵向各层级政府间建构合理的改革成本分担和利益分享机制，以此换取各级政府对改革的积极支持。⁽²⁸⁾

此外，“省直管县”体制改革还会牵涉到政府职能转变和机构改革问题，在这个过程中，不仅要考验各级政府对改革的承受能力，而且还将直接影响到数以万计官员的切身利益。从这个层面来看，担心改革风险的犹豫心态和部分官员害怕因为改革失去既得利益的抵触心理，都可能成为这一体制改革顺利推进的阻力。

基于此，在推进“省直管县”体制改革的过程中，需要充分考虑到不同层级政府对改革的承受能力，充分照顾到分流人员的切身利益和实际感受，尽最大可能有效平衡部分地方政府官员担心改革风险的摇摆心态，并力求在最大程度上消解既得利益群体和改革利益流失方对改革的抵触情绪。唯有如此，才能在政府系统内部，乃至政府与社会之间达成广泛的改革共识，进而为“省直管县”体制改革的继续前行扫清障碍。