“市管县”体制的松动与“省直管县”体制改革的启动

三、“市管县”体制的松动与“省直管县”体制改革的启动

20世纪80年代初期开始广泛实行的“市管县”体制，“是中国由典型的农业化国家逐步转向工业化国家的一个重要标志，是中国政府管理一体化和城乡经济一体化两个过程同步推进的重要结果”⁽⁶⁾。“市管县”体制在城乡发展的特殊时期和体制转轨初期，促进了城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高，也在一定程度上缓解了经济体制转型过程中经济区和行政区彼此之间的磨合问题。然而作为由计划经济体制向市场经济体制转轨时期的特殊产物，“市管县”体制从其产生之日起就不可避免地打上了计划经济的烙印和用行政手段处理经济发展问题的强烈色彩，⁽⁷⁾其本身就包含了与市场经济运行不相容的潜在冲突。在市场经济发展初期，这种冲突并不明显，基本处于隐性状态。随着市场经济体制的逐步成熟和完善，特别是在一些经济相对发达地区，“市管县”体制背后隐含的计划逻辑与市场经济体制下的市场逻辑之间的冲突不断升级，具体表现为区域经济一体化发展日益要求突破行政地域管辖的限制。对此，一个普遍的观点是“市管县”体制已经越来越不能适应市场经济发展的客观需要，并日益成为区域经济发展的绊脚石。

（一）“市管县”体制实施过程中存在的主要问题

进入20世纪90年代以来，随着“市管县”体制弊端的逐步暴露，在不断反思的过程中，可以发现在很多地方，“市管县”体制已经开始偏离了当初预设的改革目标。

1.地级市对辖县经济的辐射和带动作用有限

按照“市管县”体制的制度预期，“市管县”的主要目的是通过中心城市巨大的经济扩散效应，推动周边区域，特别是辖县地区的经济社会发展。如果“市管县”体制真能如当初预期的那样运行，那么市和县都将成为该体制的受益者。然而，理想与现实之间往往存在着巨大的反差。事实上，并非所有的地级市都有实力和能力可以实现拉动辖县经济增长的发展目标。在市场经济发展的初期阶段，除了直辖市、省会城市和一些较大城市之外，真正能够发挥中心城市辐射影响作用的市的数量是很有限的。对于相当一部分工业基础薄弱，尤其是对于那些由县（县级市）快速升级为地级市的城市而言，市域经济的不发达常常使它们陷入“小马拉大车”的窘境。周一星等学者曾于1991年就“市管县”体制对县域经济影响情况进行了相关调查，调查结果显示：在被调查的县级单位中，只有19%的县认为“市管县”对县的经济增长有益，25%的县认为“市管县”对县域经济发展有害无利，另有56%的县认为“市管县”对县域经济发展的作用是“利弊参半”。⁽⁸⁾特别是在县域经济发达，而中心城区经济实力较弱的地区，市县之间更容易出现“市压县”、“市卡县”和“市吃县”等问题。因此就绝大多数情况而言，辖县对于“市管县”体制普遍持抵制和不欢迎的态度。

2.“市管县”体制成为拉大城乡差距的制度推手

“市管县”体制的制度预期是通过“以城带乡”、“以工促农”，逐渐消解城乡二元经济社会结构，并最终实现城乡经济社会的一体化发展。从实际情况来看，“市管县”体制对于实现“城乡统筹”的发展目标而言作用有限，在一些地区甚至还成为了进一步扩大城乡差距的制度推手。在“市管县”体制下，由于市在城乡关系处理和区域资源配置等方面都占据主导性地位，基于市自身的发展利益，多数城市都倾向于采用偏向自身的发展战略，由农村来大量补给中心城区的发展需求。于是越来越多的资源和利益向中心城区流动和集聚，农村地区的资源和发展机会就这样在“市管县”体制外衣的庇护下被“合理合法”地剥夺了。这对于县域经济而言，显然是不公平的。在一定程度上可以说，“市管县”体制并没有完成当初预设的“城市支持农村”、“工业带动农业”的历史任务，反而在相当大的程度上加剧了“三农”问题。

3.“市管县”体制束缚了县域经济社会的发展壮大

实行“市管县”体制的初衷是通过中心城市的辐射和带动作用，促进辖县经济社会的共同发展。然而在“市管县”体制下，市县之间是一种典型的上下级行政隶属关系，县作为市的下级行政单位，发展常常会受到市的束缚。一方面，很多原属于县的职能都被以“统筹发展”和“强化监督”等名义上收到市一级，县作为一级政权机关的职能被严重“肢解”，县的自主权和独立性在很大程度上遭到了破坏，不利于县域经济社会的发展壮大。另一方面，作为“理性的经济人”，政府也有追求自身利益最大化的倾向，于是在“市管县”体制下，市政府常常利用对县的领导关系，截留上级政府转移给县的各项专项资金，牺牲县的利益来维护和保全中心城区的利益，在一些城市中甚至出现“市区像欧美，县里像非洲”的情况。

有关专家通过对《中国乡镇企业年鉴》和《中国统计年鉴》中相关数据的统计发现，实行“市管县”体制后，国家向县乡财政转移的数据与县乡上交国家财政的数据之间的差值从1980年的正160亿元已经变为1999年的负1600亿元⁽⁹⁾。由此不难看出，在“市管县”体制下，地级市非但没有带动县域经济的增长，反而加重了县的财政负担，限制了县的发展活力。

4.“市管县”体制增加了纵向政府权力系统的运行成本

与“市县分治”相比，“市管县”体制在省和县之间增加了一个新的行政管理层级——地级市。由于一级政府必然要设置有一级地方人大机构、地方政协组织、司法审判机关以及各类行政执法机构，同时还要配备相应的办公人员和办公场所等硬件设施，因此，增加一个行政层级，就意味着要增设行政机构和行政编制，就可能增加行政支出的成本。在“市管县”体制下，即使是没有实力的地级市，也要想法设法地维持与其行政级别相匹配的庞大的行政架构。据测算，一个中等规模的地级市，每年的工资性支出约2亿元左右，如果加上办公经费、后勤事务等方面的支出，平均每个地级市每年的财政支出约5亿元，按照全国现有的地级市数进行匡算，每年全国仅地级市市本级的财政支出就要在1300亿元以上。⁽¹⁰⁾如果把公务接待支出计算在内，这个数字会更加庞大。此外，受“职责同构”体制的影响，纵向政府间在机构设置方面要“上下对齐，左右对口”，即上级政府有什么部门和机构，下级政府也要设置相对应的部门和机构，否则下级政府就可能在资源的纵向配置中丧失优势。因此在“市管县”体制下，由于增设了地级市这一新的行政层级，市政府一方面要增设大量与“省”对口的职能部门，另一方面还要专门增设负责管理县和农村事务的新职能部门，同时还要为新增设的部门充实工作人员，这必然大幅度增加行政部门的运行成本。

5.“市管县”体制降低了纵向政府权力系统的运行效率

在“市管县”体制下，由于多了一个行政层级——地级市，因而增加了上下级政府之间信息沟通的环节，这不仅降低了信息传递的速度和效率，而且也在客观上增加了信息失真、失误的可能性。

首先，在“市管县”体制下，地级市的存在客观上增加了一个信息传递层级，这就有可能导致上下级政府间沟通缓慢和信息阻滞等情况的发生，进而严重影响到政府纵向系统间信息沟通和反馈的效率。一方面，中央和省的政策不能及时贯彻到基层政府；另一方面，基层政府上报的问题和提出的建议也很难迅速上达到省和中央政府。

其次，根据信息论的观点，每新增一个信息传递的层级，就会大大增加信息在传递过程中出现扭曲和变形情况的概率。信息的失真，不仅会严重影响政府的科学决策，而且还可能导致政策在执行中走样变形，甚至贻误最佳的执行时机，这对于政府系统的科学运行是非常不利的。

（二）理论界对“市管县”体制的反思

进入20世纪90年代以来，随着“市管县”体制弊端的日益显现，越来越多的学者开始重新审视自1982年以来在全国广为推行的“市管县”体制。理论界对“市管县”体制的反思，形成了诸多有代表性的观点。这些理论层面的探讨，进一步瓦解了“市管县”体制存在的基础，为“省直管县”体制逐步取代“市管县”体制提供了理论上的支撑。

1.对“市管县”体制合法性的质疑

现行《宪法》第30条明确规定：“省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。”从宪法相关规定来看，除了直辖市和较大的市以外，一般的地级市是无权辖县的。相应地，在我国绝大多数地区，地方行政层级应该是“省—县—乡”或“省—市—区”三级结构。按照《地方组织法》、《立法法》和《行政许可法》的相关规定，在我国，“较大的市”包括28个省会城市和自治区首府所在城市、4个经济特区城市以及经国务院特批的18个拥有地方性法规和规章制定权的城市⁽¹¹⁾，共计50个。很显然，一般规格的地级市是不属于“较大的市”的。因此从严格意义上说，能够实行“市管县”体制的只有4个直辖市和50个“较大的市”，而不包括一般规格的地级市。⁽¹²⁾当前几乎所有的地级城市（除三亚、嘉峪关、东莞三个市之外）都按照“较大的市”的标准，管辖数量不等的县（或县级市），从法律层面来讲，这是不符合规定的。据此，一些学者对“市管县”体制的合法性提出了质疑，认为从宪法层面来看，“市管县”体制背离了宪法关于地方行政层级的规定。⁽¹³⁾与此同时，这也成为一些人否定“市管县”体制，转而支持“省直管县”体制改革的一个重要法律依据。

2.“市管县”体制已经失去了赖以支撑的制度条件

作为一种迅速崛起、并被广泛推行的地方行政管理体制，“市管县”的发展还与特殊的制度条件有着密切关系。实际上，理论界有相当一部分学者都已注意到“市管县”体制产生的制度条件问题。比如，戴均良曾指出：“‘市管县’体制是计划经济体制下的产物，它的根本目的在于依靠行政手段推动城乡经济社会的共同发展。”⁽¹⁴⁾何显明进一步提出：“计划经济体制是‘市管县’体制形成的关键性变量，它既构成了这一体制最重要的制约因素，同时也为这一体制的良好运作提供了重要的支撑条件。”⁽¹⁵⁾在计划经济体制下，政府作为资源配置的主导性力量，掌握了大量的社会资源。在这种制度背景下，地级市政府完全可以借助于市与县之间的行政隶属关系，运用行政手段实现各种行政意图。比如政府可以通过行政手段将农村地区的资源调拨到城市，也可以以行政命令的方式向城市下达支援农村建设的任务。应该说在计划经济体制下，通过行政力量影响区域经济发展的“市管县”体制，在大多数情况下是可以保障这一体制的运行绩效的。

随着社会环境的变迁，“市管县”体制日益失去了赖以支撑的制度条件。社会主义市场经济体制的确立和逐渐完善使得“市管县”体制赖以生存的制度土壤已经基本不复存在。正如戴均良指出的那样：“‘市管县’体制的问题，其根源在于该体制本身与市场经济的矛盾，从理论上讲‘市管县’体制不符合市场经济的发展方向。”⁽¹⁶⁾作为与计划经济体制相契合的地方行政管理体制，“市管县”体制试图通过行政手段将市县捆绑在一起，进而实现城市经济对农村经济的引领和带动作用，然而这与市场经济体制下强调的公平、公正、自由、互利、共赢等理念是相背离的。⁽¹⁷⁾因此，在某种程度上，“市管县”体制赖以存在的制度基础的丧失是“市管县”体制在很多地区难以为继的根本原因。

3.“行政区经济”理论的破灭使“市管县”体制失去了存在的理论基础

“行政区经济”的概念和理论框架最早是由刘君德团队于20世纪90年代提出的。“行政区经济”是与“经济区经济”相对应的一个概念。“经济区经济”是商品交换过程中自发形成的产物，与市场经济体制相适应。在市场经济体制下，生产要素自由流动、自由配置，区域经济的发展边界完全取决于资源要素流动的地域范围，而非预先设定的行政区域。从最本质的特征来看，经济区是一种不以人的意志为转移的客观存在；⁽¹⁸⁾而“行政区经济”则是经济转轨过程中依靠行政权力对区域经济的发展边界进行人为干预的结果。具体而言，所谓“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。⁽¹⁹⁾

过去相当长的一段历史时期内，我国的行政区划属于“全能型行政区划”，某一级行政区同时担负着很重的经济职能，⁽²⁰⁾经济区与行政区的地域范围基本是重合的。20世纪80年代初期启动的“市管县”体制改革，在一定程度上冲破了城市和乡村的阻隔，扩大了区域经济发展的地域范围。但是这一体制试图通过在市和县之间建立起上下级的行政隶属关系，框定一个涵盖城乡的新发展区域，实质上追求的是在更大范围内的行政区和经济区的重合。正如舒庆指出的：“长期以来，用行政区取代经济区已经成为区域经济社会发展的一种政策思路。”⁽²¹⁾因此，从本质上来说，“市管县”体制是建立在“行政区经济”理论基础之上的。

在完全成熟的市场经济条件下，由于生产要素可以跨越行政区自由流动，因此行政区与经济区之间界限不一致的情况时常发生。随着社会主义市场经济体制的确立与逐步完善，区域经济发展日益要求突破既有行政界限的限制，使资源要素能够在更广泛的地域空间内自由流动。于是，行政区与经济区不一致的情况将会越来越多。在这种背景下，那种强求行政区划与经济区域的整齐划一，主张通过行政区划调整来推进区域经济一体化进程的做法，既不可能也不现实。从理论上讲，经济区的动态可变性与行政区的相对稳定性之间的矛盾，决定了除非依靠行政力量的干预，否则行政区永远无法与经济区保持绝对统一。这从根本上否定了“市管县”体制存在的理论基础，即“以市县之间行政隶属关系来保障行政区与经济区在地域上的高度一致”⁽²²⁾。

（三）“省直管县”体制改革的兴起与发展

“市管县”体制弊端的逐步显露，以及理论界对其体制合法性、建构基础等问题的质疑，加速了“市管县”体制的松动，并进一步动摇了这一体制在中国地方行政管理体制中的主导性地位。随着理论界和实务界要求改革“市管县”体制的呼声越来越强烈，在这种背景下，为了从根本上解决“市管县”体制与市场经济体制不相协调的问题，以“扩权强县”、“市县分治”为主要内容的“省直管县”体制改革应运而生，并日益成为各界关注的焦点。“省直管县”体制改革的直接目的就是通过实行“市县分治”，取消地级市对县的直接管理，由省对市和县分别进行管理，并通过向县级政府下放权力，进一步激发县域经济发展活力，在市县关系协调发展的基础上，加速区域一体化的发展进程。

市与县之间的行政隶属关系是从20世纪90年代开始悄然发生变化的。1992年，浙江省出台政策，“扩大鄞县、萧山、慈溪、余杭等13个县（市）部分经济管理权限”⁽²³⁾。迄今为止，浙江省已连续5次出台政策，扩大县级政府的经济社会管理权限。2008年12月,浙江省启动了第五轮“扩权强县”改革,规定除法律、法规、规章明确规定由省和设区市享有的管理权限外,其余原则上都下放给县。自此，浙江省的扩权政策已经从部分经济较发达市（县）逐步辐射到除杭州、宁波两市辖县之外的所有县级政府。⁽²⁴⁾截至2010年底，浙江省共计向县级政府下放4443项经济社会管理事项。⁽²⁵⁾海南省由于土地面积和人口较少，自1988年建省之初就建立了由省分别直接管理县、市的行政管理体制，一步到位地实现了“市县分治”。沿海大省山东、广东等于2004年开始跟进，积极推行“扩权强县”改革。2004年，中部地区开始大规模启动财政“省直管县”体制改革。2005年以来，中央政府密集出台了一系列政策文件，积极推动“省直管县”体制改革。

回顾市县管理体制的发展历程，不难看出，历次市县关系的调整几乎都是中央政府依据形势发展需要，在权衡各方利益关系后出台的政策产物。2005年6月，时任国务院总理温家宝同志在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’体制的改革试点。”党的十六届五中全会提出：“要减少行政层级、优化组织结构，条件成熟的地区可以实行财政‘省直管县’体制。”《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出：“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可以实行‘省直管县’体制。”在《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》中，也可以读到这样的文字：“继续推进财政‘省直管县’体制改革，有条件的地方可依法探索行政‘省直管县’体制。”2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调：“优先将农业大县纳入财政‘省直管县’体制改革范围，有条件的地方可依法探索‘省直管县’体制。”2009年的中央“一号文件”明确提出：“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将油料、粮食、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围，稳步推进‘扩权强县’改革试点，鼓励有条件的地区率先实行‘省直管县’体制。”再次彰显出中央鼓励地方大胆探索、稳步推进行政管理体制改革的决心。2009年7月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，该意见指出：“在2012年底前，全国除民族自治地区外，要全面推行财政‘省直管县’体制改革。”“省直管县”体制改革越来越受关注。2011年3月，“在有条件的地方探索‘省直管县’体制”被正式写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。2012年11月，党的十八大报告中进一步强调：“有条件的地方可探索‘省直管县’体制改革。”这些举措，不仅彰显了党中央和国务院在“十二五”规划期间，积极推动“省直管县”体制改革的决心，也充分体现了这一体制改革在地方政府制度创新和行政管理体制改革方面的重要地位。

截至2010年，我国有20多个省份陆续进行了财政“省直管县”体制改革和扩大县级政府经济社会管理权限的试点工作，两项合计超过1000个县。⁽²⁶⁾此外，一些省份还在积极探索人事管理方面的“省直管县”体制改革和行政体制上的“省直管县”改革试点工作。比如在最早实行财政“省直管县”体制的浙江省，除杭州和宁波两市外，其他地级市下辖的各个县(市)党政一把手均直接由省委组织部门统一负责管理。⁽²⁷⁾2005年，吉林省在全省扩大县（市）经济社会管理权限工作会议上鲜明地提出：县委书记将由省委直接任命，要把县（市）党政正职列入省委管理，县委书记的选拔任用要报经省级党委常委会议审议。为了使县级领导干部安心在基层工作，广东省于2006年2月提拔了5名副厅级县委书记，在全国首次将官员职务与行政级别进行了分离。2009年4月12日，中组部发布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》（以下简称《规定》），该《规定》对县委书记的选拔程序作出了重大调整，鼓励各地方将县委书记的任命权上收到省一级，要求“县委书记的选拔任用，应该按照相关程序报经省级党委常委会议审议决定”。2009年5月18日，时任中组部部长李源潮同志在贯彻落实上述《规定》的讲话中进一步指出：“在改革发展的关键时期，要格外重视县一级的作用和地位，不能按一般的处级干部来对待和管理县委书记”，要“提高县委书记地位”，为“省直管县”体制改革的进一步推进奠定有利的人事基础。至此，地方在人事管理制度方面的“省直管县”体制探索已经正式被中央认可。实际上，在中组部发布上述《规定》之前，就有将近半数的省份已经恢复由省委常委会研究决定选拔任用县委书记的干部管理机制。另外，除北京、天津、上海、重庆四个直辖市和海南省一步到位实行了省分别直接管理市、县的行政管理体制之外，河南省于2011年6月30日下发《中共河南省委、河南省人民政府﹙关于印发河南省省直管县体制改革试点工作实施意见﹚的通知》，将兰考县等10个县（市）确认为省政府直管的县（市），兰考等10个省直管县将和省辖市享受同等待遇。河南省成为进入21世纪以来，全国首个宣布开展行政“省直管县”体制改革试点工作的省份。

从分省改革试点的初步效果来看，“省直管县”体制确实在一定程度上降低了地级市对省内经济协作或城市间经济协作的阻碍作用，促进了县域经济的增长。以浙江省为例，据《人民日报（海外版）》引用的资料显示，“2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45∶1，同年全国城乡居民收入比值为3.31∶1；而在另一个较早实行“省直管县”财政改革的省份——湖北，2008年县域经济的多项指标增速超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60%”⁽²⁸⁾。然而不可否认的是，当前“省直管县”体制改革仍然处在一个“摸着石头过河”的试验状态。各省的改革试点，在改革模式、改革内容、改革的侧重点等方面都不尽相同，在改革推进过程中，各地也相继出现了一些新情况和新问题。作为利弊权衡之后的一个现实选择，“省直管县”体制改革在推进过程中，不仅不会一番坦途，还可能遭遇种种难题，甚至会出现一些意料之外的情况，认识不到这一点，“省直管县”体制也将如当初的“市管县”体制一样昙花一现，甚至很快会成为下一次改革的对象。