二、终极目标
任何改革，都要清楚制度变迁最终要达到什么效果，改革的最终目的是什么。唯有如此，才能有的放矢、对症下药，进而实现制度变迁的正向收益，否则改革难免会出现“偏差”，甚至出现对改革初衷的“背离”。改革目标本身与改革目标的实现路径是两种截然不同的事物。从这个意义上说，实行“省直管县”体制只是实现此轮改革终极目标的路径和手段，而非改革的最终目标。那么当前“省直管县”体制改革最终应该达到什么样的终极目标呢？归根结底，在市场经济条件下，地方政府间关系必须符合市场经济发展的客观规律和区域治理的实际需要。因此，“省直管县”体制改革并不是要简单地取代“市管县”体制，在省与县之间形成新的行政隶属关系，而是要借改革之机，淡化不必要的权力归属意识，着力构建地方政府间的协作伙伴关系，最终建构一套“以域代属、按需定责”的区域治理体系。具体来说，此轮“省直管县”体制改革要实现的终极目标主要包括如下四个方面的内容：
（一）多元共存的复合型地方层级模式
在“省直管县”体制改革研究中，有一个问题始终是绕不过去的，那就是“省直管县”与“市管县”之间到底是不是此消彼长的替代关系？换句话说，“省直管县”体制究竟是地方行政体制未来发展的唯一趋势，还是对地方行政体制进行局部修正和完善的一种适应性变革？这一问题直接关系到地方政府层级模式的未来走向，因此值得深入探讨。实际上，无论“省直管县”还是，“市管县”，在实践中都能够找到运行良好的例子：浙江省的县域经济发展在很大程度上得益于其实行多年的财政“省直管县”体制，江苏省的苏南地区，中心城市对周边辖县的带动作用也是非常明显的。
在地方政府层面，“省直管县”体制和“市管县”体制之间究竟应该如何抉择？笔者以为，在城镇化的大背景下，“省直管县”体制和“市管县”体制空间上可以并存，二者之间不存在非此即彼的替代关系，不宜相互否定，而是应该在体制上形成优势互补。中国幅员辽阔，地区之间在自然条件经济、社会等方面差异显著，地区之间发展不平衡是一个基本国情。因此在确定地方政府层级模式时，需要因地制宜，根据当地实际情况自主选择，构建复合型地方政府层级模式，不仅不同省份之间可以实行不同的地方政府层级模式，而且在同一省域范围内的不同地区之间也可以采取灵活多样的地方政府层级模式。也就是说，任何一个地方，都可以根据当地的实际情况，选择最适合本地区经济社会发展特点的地方政府层级模式，而不必强求“整齐划一”。具体来说，构建复合型地方政府层级模式需要从如下三个方面做具体考虑：
1.省际之间允许存在差异
目前，中国共有23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区，除去北京、上海、天津、重庆4个直辖市和香港、澳门2个特别行政区之外的省级行政区都普遍面临着选择“省—市—县”层级模式，还是“省—市、县”层级模式的问题。由于各个省级行政区之间在地域、人口、交通、信息、经济发展水平等方面都存在较大差异性，因此，如果不顾及省际之间的差异，不充分考虑各省区的实际条件，而是在一个统一的时间节点上，强行推进“整齐划一”的“省直管县”体制，其结果必然是违背改革初衷，甚至可能给区域经济发展带来更大的负面影响。基于此，本书主张在推进“省直管县”体制改革过程中，不必强求各省区在改革时机和改革模式方面的一致性，应该允许各个省区根据本省区的实际情况，具体问题具体分析，选择最适合本省区经济社会发展实际情况的地方政府层级模式。
对于那些比较符合“省直管县”体制改革条件的省份，比如浙江省和辽宁省，可以考虑全面推进行政“省直管县”改革。这是因为这两个省份都具备推行行政“省直管县”体制的较好条件。其一，这两个省都只有十多万平方公里，四千多万人口，属于中等规模的省区，面积不大，人口不多。其二，两省均没有地区和自治州建制，既没有撤销自治州的法律问题，也没有撤销地区后的人员安置问题，改革阻力较小，比较好操作。其三，两省各有两个经济比较发达的副省级城市(50)，在实行行政“省直管县”体制的初期，这4个副省级城市可以适当分担一部分辖县的管理工作，减轻省级政府压力，为改革提供一个缓冲期，然后再根据实际情况，逐步把副省级城市的辖县改为市辖区或划归省直管。其四，两省辖县数量不多，除去现有副省级城市管辖的县之外，省直接领导的县、市大约在50个左右，数量比较适中。其五，两省经济都比较发达，经济市场化程度较高，自然条件较好，交通发达，易于管理，比较容易实现行政上的“省直管县”领导体制。
同样的，对于那些暂时不具备“省直管县”体制改革条件的省份，比如中西部的一些经济欠发达、地域广大、辖县数量众多的省份，短时间内就不宜跟风似地推进行政“省直管县”改革。对于上述地区而言，当前的主要工作应该是充分尊重当地经济社会发展的实际情况，注重培育中心城市，在做大城市经济的同时，有效发挥中心城区对周边辖县的辐射带动作用，以此促进区域经济社会的可持续发展。当然这并不等于说，现在不具备改革条件的省份将来也不能搞“省直管县”体制，而是要特别强调，选择什么样的地方政府层级模式，应该尊重不同地区的发展特点和实际情况，而不应该依靠强制性的行政命令不顾地区发展实际强行推进。如果未来在上述地区，出现了适合的改革时机，具备了改革的基础和条件，也是可以考虑推行“省直管县”体制的。换句话说，某一地区的层级结构不是恒久不变的，而是可以随着形势的发展而不断作出调整的。因此，我们必须清楚地认识到，“省直管县”和“市管县”都不是改革的最终目的，而仅仅是实现区域良好治理的不同路径。当前，如果我们仍然不能把改革本身与改革目标很好地区分开来，必将陷入地方政府层级反复改革的循环怪圈。
2.省内也要实行分类改革
当前在改革的认识层面上存在一个误区，即认为推行“省直管县”体制改革，就是要把所有的县（县级市）都直接交给省级政府管理。(51)中国地域广大，不仅各个省（自治区）之间在自然地理条件、经济社会发展水平等方面存在较大差异，一个省（自治区）内部也存在较强的地区差异。当前，人们对省际差别关注较多，而对省域内地区差别的关注度远远不够。实际上，在现有的28个省（自治区）中，除少数辖区范围较小、人口相对较少的省（自治区）外，绝大多数省（自治区）内部都面临着相对复杂的地区间差别。特别是对于那些辖区面积广大的省（自治区）而言，省（自治区）内部的地区差异问题尤为突出。
在中国，辖区面积大于30万平方公里的省（自治区）共有8个，依次是新疆维吾尔自治区（166万平方公里）、西藏自治区（123万平方公里）、内蒙古自治区（118万平方公里）、青海省（72万平方公里）、四川省（49万平方公里）、黑龙江省（46万平方公里）、甘肃省（43万平方公里）和云南省（39万平方公里）。(52)这些省（自治区）的地域面积普遍超过了许多中等国家的国土面积，而且多数分布在中西部地区，山区丘陵地貌特征显著，地理条件多样化，民族成分复杂，这些都会进一步加剧省（自治区）内部各地区之间的差异性。此外，通过对比同一省（自治区）内不同地区间的人均国内生产总值情况，也可以发现省（自治区）内部差异的普遍存在。以甘肃省为例，2010年，各市（州）人均国内生产总值排名第一的是嘉峪关市（66667元），排名倒数第一是陇南市（4341元）(53)，二者对比值高达15.36誜1，可见同一省（自治区）内不同地区间经济发展差距还是很显著的。有学者通过对衡量地区差距的泰尔指数(54)进行空间分解后，得出“我国省（自治区）内部各个行政区之间的地区差异程度甚至要大于省际之间的差异”(55)的研究结论。此外，我国宪法第三十条明确规定：“全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”据此，即使“省直管县”体制改革已经上升到地方行政体制改革的高度，但依据宪法，我国“较大的市”(56)和“自治州”也是可以辖县和管县的。基于此，在是否实行“省直管县”体制的问题上，不仅不同省份之间应该允许存在差异，在同一省（自治区）范围内，也要具体情况具体分析。
具体来说，在一省内部可以选取一部分改革基础和条件相对成熟的县作为由省直接管理的试点县，有计划、有步骤地推进行政“省直管县”改革；对于那些改革条件不成熟，或者中心城市不能够有效带动辖县发展的地区，则暂时不要急于把所有的县都强行纳入“省直管县”的范畴；而对于“较大的市”而言，从《宪法》和《立法法》的相关规定来看，仍然可以继续实行“市管县”体制，这样才能充分发挥“较大的市”对周边辖县的辐射带动作用。也就是说，如果不实行“省直管县”体制，“市管县”体制也可以很好地促进区域经济社会发展的话，那么就完全没有必要“为了改革而改革”。
3.特殊情况特殊处理
“省直管县”体制改革除了要考虑上述地区发展差异等因素之外，在改革推进过程中，还有一些特殊情况是不能不认真加以考虑的。比如，少数民族自治州问题以及地区行政公署问题。
（1）少数民族自治州的特殊情况要予以特殊关照
少数民族自治州不同于一般意义上的地级市，是我国的一种特殊行政区划名称，地位相当于地级行政区，受所在省级行政区（省或自治区）领导，属于民族区域自治地方。显然，自治州建制的设置主要是考虑到了民族团结这一重要政治性因素，显示出了党和国家对少数民族的尊重与关怀。目前，中国大陆地区共有30个自治州。(57)30个自治州在各省（自治区）的具体分布情况如下：吉林（1），湖北（1），湖南（1），四川（3），贵州（3），云南（8），甘肃（2），青海（6），新疆（5）(58)。按照《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》的相关规定，自治州对州内事务享有其他行政区域所没有的高度自治权。其中，地方财政自主管理权是自治州各项自治权利中最为重要的权利之一。《民族区域自治法》第三十二条明确规定：“民族自治地方的自治机关享有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”此外，自治州与普通的地级市还有一点重要区别，那就是地级市一般下设市辖区，而自治州下面一般没有县级辖区建制的设置，如果对自治州的辖县实行行政省直管的话，那么自治州将失去下一级管理对象，进而失去赖以存在的基础。由此看来，如果对自治州的辖县实行“省直管县”，不论是财政“省直管县”，还是行政“省直管县”，都可能背离我国关于自治州作为少数民族自治地区的宪法精神和民族区域自治制度的基本原则。也就是说，即使实行“省直管县”体制在经济层面确实能够促进少数民族自治地区的区域繁荣与发展，但如果同时要以付出较高的政治成本和社会摩擦成本为代价，那么改革也将难以发生。(59)
作为民族自治地方行政建制的自治州，其行政体制变革不仅取决于公共管理的现实需要，而且还涉及修改《宪法》和《民族区域自治法》等重大理论和现实问题。基于政治上的考虑，对于自治州地区的行政体制变动要格外慎重，不宜轻言改革。换言之，对于绝大多数的少数民族自治州的辖县，在改革条件尚不十分成熟时，至少在相当长的一段时间内，是不宜进行“省直管县”体制改革尝试的。
当前，对于少数民族自治州地区而言，促进区域经济社会发展的一个现实考虑是，如何充分利用少数民族自治地方的自治权利，在做大做强本级自治州的基础上，更好地发挥自治州对周边辖县的辐射带动作用。与此同时，在保持既有的“州管县”体制下，也可以考虑在财政转移支付等方面搞一些类似于“直通车”的做法，把省（自治区）财政对自治州辖县的专项转移支付资金直接划拨到县，减少自治州对辖县专项转移支付资金的提取和截留。
此外，也可以考虑适当向辖县下放一些经济和社会管理权限，充分调动自治州和辖县两个方面的发展积极性，以此促进少数民族自治地方经济社会的可持续发展。待到具备推行“省直管县”体制改革的基础和条件时，也可以考虑借鉴海南建省时对海南黎族苗族自治州的处理方式(60)，稳步推进少数民族自治地区的“省直管县”体制改革。
（2）地区行政公署的未来发展问题要予以充分考虑
根据我国法律的相关规定，省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机构，负责管理所属地区的行政事务。地区行政公署作为省（自治区）派出机构的法律地位，决定了它不是一级政权机关，只能在省、自治区和县之间发挥协调、督导作用，即中介作用。然而在一系列历史和现实等重要因素的共同作用下，地区行政公署在权力运行的实践中逐渐演变为了一级事实上的政权机关，其工作范围和实际职权都已经远远超出了法律层面的相关规定。具体表现为：地区行政公署已经对本地区的经济社会发展规划及各项管理工作负有了全面的领导责任。由此，地区行政公署与县之间的领导与被领导关系在实践层面得到了事实上的确认。
在城市化水平较低的阶段，省级政区之下设立地区行政公署，曾经是一种非常普遍的地方管理模式。(61)随着城市化进程的加快，城市的数量和实力都在不断增大，客观上导致了城市与原有地区之间在经济、政治格局等方面的冲突和矛盾。于是，要求调整地区建制，推进“地改市”改革的呼声越来越高，随之而来的是地区行政公署建制数量的逐渐减少。1982年，中共中央、国务院发布《改革地区体制、实行市领导县体制的通知》，随后掀起了第一次“地改市”的改革高潮。1999年，中共中央、国务院又发布了《关于地方政府机构改革的意见》，该意见指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。”该意见同时也指出：“地级建制，要结合民族自治的特点区别对待。盟的建制原则上不动。”因此，在2000年形成了第二次“地改市”高潮，一年之内就撤销了21个地区建制。(62)截至2011年底，我国仅有18个地区行政公署建制，具体包括分布在新疆（7）、西藏（6）、黑龙江（1）、青海（1）等省、自治区的15个地区建制和内蒙古境内的3个盟。由此看来，地区建制在数量上已经不多了，而且多分布在新疆、西藏等边疆省份或自治区。从国防安全、便于对农村地区管理的实际需要来看，短时间内宜继续保留上述省（自治区）的“地区领导县”体制。随着城市化进程的加快，农村地域面积将逐步缩小，地区行政公署建制也终将随着城市化水平的提高而消失。彼时，地区行政公署建制在“省直管县”体制改革中的特殊性问题将不复存在。因此对于地区行政公署的未来发展问题，宜采取“以时间换空间”的对策思路，通过推进城市化进程，逐步消解其在“省直管县”体制改革过程中的特殊性问题。
（二）“以域代属”的地方政府组织体系
在市场经济体制下，只有根据市场规律自由配置各种资源要素，才能实现资源要素配置效率的最大化，这是市场经济的普遍规律。一般来说，在市场经济条件下，凡是能够通过市场调节机制解决的问题要优先发挥市场的作用，只有在市场机制不能有效发挥作用的领域，才需要考虑运用行政手段。基于此，在区域经济发展过程中，一方面，要尽可能依靠市场手段调节区域内不同主体间的利益关系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；另一方面，要尽量消解行政区划因素对资源要素自由配置的阻隔作用，尽量少用或者不用行政手段直接干预或介入区域经济的发展。
实际上，不仅在经济发展领域如此，在地方治理过程中同样也需要遵循这一普遍性规律。从国外地方政府治理实践来看，凡是市场经济比较成熟的国家，在设置地方政府组织体系时，往往不太强调行政色彩较浓的“属地原则”，而通常以“功能导向”为基本的目标追求。在这些国家里，“域”的观念要比“属”的观念重要得多。与此相对应的，这些国家的地方政府组织体系普遍呈现出多样化、灵活化的组织结构特点。以美国为例，美国地方政府设置的功能化目标取向非常显著。在地方政府体系设置上，不仅存在着承担综合功能的一般地域型政区包括县（Country）、市/自治市（Municipal）、镇（Township and Town）三个层级，而且广泛存在着大量跨越不同行政区域、承担某些特殊功能的单一功能区，主要指学区（School district）和特别区（Special district）。其中，学区的主要职能是负责公共教育，以中小学教育为主。特别区是指除学区之外的承担其他单一功能的地方政府组织，其功能目标指向性更为显著，比如卫生区、消防区等。设置学区和特别区这样一些单一功能区，主要是基于市场经济条件下资源最优配置等因素的考虑，因此其市场效率和福利效应无疑都是最大的。学区和特别区的管辖区域可能与县、市、镇等普通政区重合，也可能跨越多个普通政区，但它们并不隶属于任何一个县、市或镇，而是由独立的专门机构管理。2012年，美国联邦及州政府以下的地方政府组织数量为89377个，其中，县的数量为3033个，市/自治市的数量为19402个，镇的数量为16510个，学区的数量为13051个，特区的数量为37381个。(63)其中，学区和特别区的数量约占地方政府总规模的56.4%，在整个地方政府组织体系中已经占到了一半以上。美国地方政府的组织结构事实上包含了一个非常重要的理念，那就是，“作为一种基本的经济社会形态，市场经济体制要求作为上层建筑的政府组织体系和组织形式必须与之相适应”(64)。
由此看来，在市场经济体制下，传统行政区域内的社会结构、经济结构、文化结构都将受到剧烈冲击，特别是在经济相对发达的匀质型地区，以行政权力强行扭合在一起的“带”与“管”模式，已经愈发不可能通过纵向权力关系维系高效运行了。(65)如江苏省的江阴和靖江两个县级市，虽然在行政上分别隶属于无锡市和泰州市，但出于经济发展的现实需要，迫切要求跨越无锡和泰州两市的行政界限，实现两个县级市的优势互补（江阴的经济较为发达，靖江的经济相对落后，但靖江建设工业园提供的土地资源和其他投资政策相较于无锡市而言要优惠得多）。因此无论是为了保障资源要素的自由配置，还是要满足地方治理的实际需要，客观上都需要在一定程度上突破既有行政区划的地域限制，遵循市场经济的普遍规律，以功能化导向为目标，设置多样化的地方政府组织形式。
我国地方政府组织体系基本上是按照属地管辖原则建立起来的，因此地方政府组织体系呈现出了高度的“职责同构”特征。所谓“职责同构”,是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲,就是在这种政府管理模式下,中国每一级政府都管理大体相同的事情,相应地在机构设置上表现为“上下对口,左右对齐”。(66)换句话说，中国地方政府组织体系不是建立在不同政府的功能原则基础上的，(67)而是基于计划思维下的“属地化管理”原则设置的。“行政区经济”和“行政区治理”是这一原则在中国地方政府治理实践中的当然反映。然而在强化“属地化”原则的前提下，由于设置地方政府组织时很难按照规模效应和消费者受益范围组建特殊功能区，因此只能针对外部环境的变化，通过反复调整行政区划来达到“行政区”与“经济区”、“行政区”与“服务区”的地理重合，进而实现“属地化管理”的目标。从本质上来说，过分强化属地管理，仍然没有跳出计划思维下通过行政干预实现经济发展和政府管理的思路，很难实现市场有利调节和区域福利最大化的治理目标，与市场经济的普遍规律是背道而驰的。
因此，有必要借“省直管县”体制改革的契机，努力推动地方政府组织体系创新，跳出狭隘的地域主义观念，积极探索诸如跨行政区域合作组织、特殊功能服务区等多种形式的地方政府组织形式，打破行政区域限制，促进资源要素的自由流动和优化配置。(68)
（三）“按需定责”的地方政府权力资源配置机制
长期以来，受中央集权体制的影响，从中央政府到地方政府在权力结构、职能配置、机构设置等方面均呈现出典型的“职责同构”特征。与此相对应，中国政府权力结构呈现出高度的一体化特征，最高一级地方政府权力来自于中央政府授权,地方各级政府权力来源于上一级政府授权,行政级别成为地方政府权力设定的首要依据。也就是说，纵向政府间的职责范围也基本上是按照行政级别的大小来划定的。换言之，地方政府的职权大小与其行政级别的高低是高度相关的。在这种权力资源配置体制下，中央和省级政府掌握主要的决策权力和立法权力，下级政府特别是基层政府主要负责执行中央和上级政府交办的具体事项，几乎没有什么能够独立决策的事权。也就是说，行政级别越高的政府，享有的权力越大；行政级别越低的政府，享有的权力越小。据此不难发现，中国的地方政府权力资源配置显著地表现出自上而下逐级递减的规律性特征，这一特征和规律在西方市场经济较为成熟的国家中是不多见的。
“以级别定职权”的地方政府权力资源配置体制客观上助长了地方政府的“等级”观念，甚至引发了一轮又一轮的“地方政府升级锦标赛”(69)。在实践中，处于纵向层级序列中下端的地方政府，特别是县级政府，只有通过提升行政级别，缩短与中央政府和省级政府的层级距离，才有可能获取更大的决策权力空间。从这个意义上也可以说，“省直管县”体制改革之所以在县级政府层面得到了广泛地支持和配合，与此也有着很大的关系。地方政府以“升级”为筹码，竭尽所能争取权力的背后，折射出来的是既有制度安排的不足。正如有学者指出的那样，在纵向政府间关系方面，“中国政府当前面临的最大问题，既不是简单的中央过度集权和地方没有实权，也不是所谓的‘国家能力下降’和地方主义严重，而是在市场经济加速发展的背景下，如何在各个层级的政府以及基层自治体之间，通过一系列立法活动，按照区域治理的实际需要和治理上的可能条件，来系统、周全地划分彼此之间的事权关系”(70)。国外大大小小的地方政府都直接对应省级政府或州政府，没有级别的问题也能够治理得很好，这一点是值得我们反思的。
自1994年确立了中央与省级地方的分税体制之后，特别是随着市场经济体制改革日益向纵深发展，中国地方政府越来越成为一个相对独立的利益主体。在这种背景下，官僚制的逆向效率问题在实践层面开始逐渐凸显，传统的以等级制和属地管理为典型特征的权力资源配置体制已经很难继续在区域经济社会发展中集聚正向能量，甚至有可能转化为区域经济社会进一步发展的阻碍因素。如果不能够跳出“级别决定权力”的思维框框，转而按照功能化原则设定地方政府的职责权限，那么增加或是减少一个行政层级并没有什么本质上的不同，政府层级改革的循环怪圈将难以避免。因此，有必要考虑对高度集权的等级模式进行适当的调整，以此适应新形势发展的客观需要。
在这个意义上说，当前如何在坚持中央统一领导下，通过改革，重新设计和规范地方政府权力资源配置的标准和依据，赋予不同建制类型、不同层级、不同区域的地方政府以与其建制性质和实际治理需要相匹配的权力运行空间显得尤为必要。也就是说，要重新审视“行政级别”和“行政权力”之间的对应关系，在对地方政府权力资源配置时，不仅要顾及行政级别因素，而且要充分考虑行政建制的性质和区域治理的实际需要。基于中国地方政府体系比较复杂的现实考虑，在对中国地方政府权力资源配置时，不仅需要在不同级别的地方政府间设定不同的职权范围，而且即便是同一级别的地方政府，由于建制性质的不同、地域差别的存在，在职权设定方面也应该有所区别。
（四）伙伴型的地方政府间关系
“伙伴关系”（Partners hip）这一概念在政治学与行政学视域中的运用，最早是在城市治理领域，当时主要用来描述“城市政府与私营部门在公共服务提供上的合作伙伴关系”。随着“伙伴关系”相关研究的不断深入，这一概念的外延也随之不断拓展。目前在市场经济相对完善、政治建设较为成熟的国家中，“伙伴关系”的理念已经被广泛运用到处理政府间关系的具体领域。在这些国家中，地方政府不论大小，行政地位平等，一般不会刻意强调行政上的上下级隶属关系，彼此间更加着眼于在工作上的合作与利益上的共赢，更多地体现为一种类似于合作伙伴的关系。以美国为例，据官方统计，在19000多个地方自治体中，尽管面积不同、形式各异，但由于都是州下设的地方政府，因此无论大小，行政地位都是平等的。在德国，虽然上层地方政府对下层地方政府有监督权，但仅限于对下层地方政府行为的合法性进行监督，(71)并不直接干预下层政府的具体行为。
即使是在传统的单一制国家中，一般也不太强调不同层级政府间的领导与被领导关系。比如在英国，上层地方政府对下层地方政府没有普遍的、当然的监督权，各级地方政府之间也无行政隶属关系。上述国家在地方政府间关系处理方面的一个共同点是，日益淡化不同层级政府间的行政隶属关系，将各个地方政府均视为行政地位平等的权力主体。正因为如此，上述国家在处理地方政府间关系时，都非常重视政府间伙伴关系的建立。比如在法国，为适应地方治理的需要，政府制订了一系列法律法规，鼓励和支持地方各个领土单位之间进行不同形式的联合。(72)这种联合不仅可以发生在同一级别的行政法人之间（包括市镇之间、省与省之间以及大区与大区之间的联合），也可以是不同级别行政法人之间的组合。地方各个领土单位之间的联合既可以是单一职能的组合，也可以是多种职能的组合。可以说，法国各个地方领土单位的自由组合模式充分体现了伙伴型政府间关系的发展理念。
客观地说，“省直管县”后，市和县由省分别管理，一方面解放了县域经济，减少了“市刮县”、“市卡县”等负面问题；但另一方面也加大了市与市、市与县、县与县之间发生利益矛盾、引发无序竞争的潜在风险。在计划经济体制下，这样的利益矛盾通常可以依靠行政命令或通过执政党的协调加以解决。然而在市场经济条件下，资源要素要按照市场规律自由配置。因此强制性的政府间合作将随着市场经济的日趋成熟而变得越来越难。在这种背景下，需要认真思考和权衡省、市、县三类地方政府间的利益关系，加强地方政府间在纵向和横向的协商与合作，引入伙伴关系理念，以此促进经济的横向联合。由此看来，在市场经济条件下，突破既有行政体制的控制和干扰，日益淡化建立在等级原则基础上的行政隶属关系显得尤为必要。从这个意义上来说，基于平等合作基础上的“伙伴型政府间关系模式”终将取代建立在等级隶属关系基础上的“从属型政府间关系模式”，并成为未来地方政府间关系的主导。把“伙伴关系”的理念引入到政府间关系的处理过程中，加强政府系统在横向与纵向间的衔接和互动，将有助于化解政府间利益矛盾，进而实现“1+1>2”的治理最优化目标。
现在有很多人认为，从“市管县”体制到“省直管县”体制的改革过程中，省的权威和县的权力是与地级市相悖的，即在“省直管县”体制改革中，省和县与地级市之间的关系一定是零和博弈，提高了省对县的权威，扩大了县的权力，就意味着地级市权力的削弱。实际上，在“省直管县”体制改革中，省、市、县三者之间的关系并非一定是“零和博弈”，引入伙伴关系理念，可以将省、市、县三者之间的“零和博弈”转化为“非零和博弈”，实现省、市、县三方共赢的局面。
基于此，有必要借助“省直管县”体制改革的契机，对省、市、县纵向政府间关系和市与市、县与县、市与县等平行政府间关系进行必要的调适，构建地方政府间的合作伙伴关系。一方面，要在明确省、市、县各级政府职责权限的基础上，逐渐淡化上下级政府间的领导与被领导关系，逐步建立起彼此依赖、协同治理、相互制约、资源共享的伙伴关系；另一方面，也要积极探讨在区域内平行政府间构建一个相对比较固定的合作模式和制度化的合作框架。需要特别说明的是，地方政府间的伙伴关系，是建立在不同政府间共同利益基础之上的一种工作合作关系，并不是等级隶属制下的领导与被领导关系的简单改造，也不旨在完全否定横向地方政府之间以及横向部门之间的职责分工。(73)
【注释】
(1)王雪丽：“新中国成立以来市县关系的逻辑演化与重构——兼论‘省直管县（市）’改革”，《中共浙江省委党校学报》，2011年第9期。
(2)王仰文：“省直管县行政管理体制改革的制度掣肘与前景瞻望”，《理论与改革》，2011年第2期。
(3)朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社，2008年，第293～295页。
(4)周仁标：“市领导县体制的战略意涵、历史嬗变及重构理路”，《社会主义研究》，2011年第2期。
(5)周仁标：“市领导县体制的战略意涵、历史嬗变及重构理路”，《社会主义研究》，2011年第2期。
(6)朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社，2008年，第296页。
(7)汪宇明：“中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究”，《人文地理》，2004年第6期。
(8)周一星等：“市带县体制对县经济影响的问卷调查分析”，《经济地理》，1992年第1期。
(9)王雪珍：“从财政省管县到行政省管县体制改革的思考——以浙江省为例”，《经济体制改革》，2011年第1期。
(10)贾康等：“县乡财政解困与财政体制创新”，《经济研究》，2002年第2期。
(11)18个较大城市分别是：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。
(12)周仁标等：“‘省管县’与‘市管县’协调并举——破解体制迷局之方略”，《理论与改革》，2009年第6期。
(13)参见李文良等：“略论我国省直管县体制改革”，《行政与法》，2008年第4期；易顶强等：“地方政权建设法治化新探——以‘省直管县’体制改革为观察视角”，《天府新论》，2010年第2期。
(14)戴均良：《中国市制》，中国地图出版社，2000年，第149～150页。
(15)何显明：“市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析”，《中国行政管理》，2004年第3期。
(16)戴均良：“省直接领导县：地方行政体制的重大改革创新——关于逐步撤销市领导县体制的思考”，《中国改革》，2001年第9期。
(17)浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆，2006年，第92页。
(18)刘君德等：《中国政区地理》(第一版)，科学出版社，1999年，第25页。
(19)舒庆：《中国行政区经济与行政区划研究》，中国环境科学出版社，1995年，第26页。
(20)刘君德：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，2002年，第326～328页。
(21)舒庆：《从封闭走向开放——中国行政区经济透视》，华东师范大学出版社，2003年，第159页。
(22)浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆，2006年，第90页。
(23)此处需要澄清一点，部分学者错误地将1992年作为浙江“省管县”改革时间初始年，甚至将浙江的“省管县”改革视为“国家有计划试点”的判断是不客观的。事实上，浙江省自1953年开始至今（除了“文革”后期的几年外），一直实行省直接对县的财政体制和省管县（市）党政正职的组织体制。这种体制在很大程度上是一种国家正式制度之“意外”，是浙江省各级地方政府努力维护与精心培育的结果。参见卓勇良：“‘省管县’改革的浙江案例”，《21世纪经济报道》，2007年8月7日。
(24)杭州和宁波属法律规定的“较大的市”，目前仍实行“市管县”体制。
(25)王雪珍：“从财政省管县到行政省管县体制改革的思考——以浙江省为例”，《经济体制改革》，2011年第1期。
(26)张占斌：“加强省直管县改革的顶层设计和规划”，《行政管理改革》，2011年第6期。
(27)卓勇良：“关于省直接管辖县(市)的若干研究”，《经济社会体制比较》，2003年第5期。
(28)车海刚：“‘省直管县’改革向纵深推进”，《学习时报》，2009年8月3日。
(29)庞明礼：“‘市管县’的悖论与‘省管县’的可行性研究”，《北京行政学院学报》，2007年第4期。
(30)朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社，2008年，第297页。
(31)卓勇良：“关于省直接管辖县(市)的若干研究”，《经济社会体制比较》，2003年第5期。
(32)卓勇良：“‘省管县’改革的浙江案例”，《21世纪经济报道》，2007年8月7日。
(33)何显明：“省管县体制与浙江模式的生成机制及其创新”，《浙江社会科学》，2009年第11期。
(34)夏锋等：“‘省直管县’改革应置于城市化的大背景下”，《中国改革报》，2010年1月6日。
(35)朱光磊等：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第438～439页。
(36)[美]李普塞特：《政治人》，刘刚敏等译，商务印书馆，1993年，第58页。
(37)朱光磊等：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第479页。
(38)操世元等：“论中国行政体制的扁平化改革”，《湖州师范学院学报》,2007年第4期。
(39)朱光磊等：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第480页。
(40)王雪丽：“中国政府发展的契机——从《行政许可法》的出台谈起”，《行政与法》，2004年第1期。
(41)徐元明等：“省直管县体制改革相关问题研究——以江苏省为例”，《江海学刊》，2007年第6期。
(42)根据国务院扶贫办和国家民委发布的《国家扶贫开发工作重点县名单》和《民族自治地方国家扶贫工作重点县名单》，有学者通过对681个“省直管县”体制改革试点县(市)的经济发展水平进行统计分析可知，在扩权试点县(市)中属于经济强县(市)的为544个，约占总数的80%；属于经济弱县(市)的为138个，约占总数的20%，比例明显偏低。此资料转引自周湘智：“‘强县扩权’改革试点评估及拓展路径——基于681个试点县(市)的实证分析”，《领导科学》，2009年第27期。
(43)岫岩曾经是国家级贫困县，台安是省级贫困县。
(44)此数据是在辽宁省鞍山市财政局调研过程中得到的。
(45)贾小雷：“构建省以下政府间合理财政关系问题研究——兼论‘省管县’体制向常态化发展的可能性及路径”，《太平洋学报》，2011年第7期。
(46)浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆，2006年，第1页。
(47)朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社，2008年，第277页。
(48)何显明：“省管县体制与浙江模式的生成机制及其创新”，《浙江社会科学》，2009年第11期。
(49)[美]彼得·德鲁克：《管理使命、责任、实务（实务篇）》，王永贵译，机械工业出版社，2006年，第189页。
(50)这4个副省级城市分别是辽宁省的沈阳市和大连市、浙江省的杭州市和宁波市。
(51)吴金群：“省直管县改革并不是把所有的县都交给省管”，《领导之友》，2012年第3期。
(52)中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册》（2012），中国地图出版社，2012年。
(53)此数据根据2011年甘肃省各市（州）《政府工作报告》中的统计数字计算得来。
(54)泰尔指数（Theil指数）是一个衡量经济不平衡的统计量，是由计量经济学家亨利·戴尔提出的。
(55)李善同等：“促进区域协调发展需要注重省内差距的变化”，《宏观经济研究》，2009年第2期。
(56)根据《立法法》第六十三条规定：“较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”如果按照这个口径，全国（不含港、澳、台）较大的市总共有49个，即27个省、自治区的人民政府所在地的市、4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市。
(57)中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划简册（2012）》，中国地图出版社，2012年，第198页。
(58)同上，第2～8页。
(59)肖庆文：“省管县体制改革的政府行为差异与推进策略选择”，《中国行政管理》，2011年第9期。
(60)国务院于1987年11月（国函[1987]181号）撤销了海南黎族苗族自治州，所辖各县按民族情况分别建立民族自治县，继续实行民族区域自治制度。这是新中国历史上仅有的一次撤消自治州的案例，它的成功可以为今后在推进省直辖县（市）过程中妥善处理自治州问题提供经验，我们把它称为“海南州模式”。转引自贺曲夫等：“省直辖县（市）体制实现的路径及其影响”，《经济地理》，2009年第5期。
(61)朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社，2008年，第293页。
(62)浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆，2006年，第67～69页。
(63)U.S. Department of Commerce, Economics and Statistics Staff，Statistical Abstract of the United States 2012:The National Data Book，published by the U.S.Government Printing Office,2012, pp.265.
(64)高新军：《美国地方政府治理——案例调查与制度研究》（修订版），西北大学出版社，2007年，第4页。
(65)孙学玉：“强县扩权与省直管县(市)的可行性分析”，《中国行政管理》，2007年第6期。
(66)朱光磊等：“‘职责同构’批判”，《北京大学学报》，2005年第1期。
(67)王利月：“近年来省管县体制改革研究述评”，《浙江学刊》，2011年第5期。
(68)2012年，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强13日至14日在湖北考察时强调，要“注重体制机制创新，打破行政区域限制，使各类生产要素自由流动、优化配置”。来源于中国新闻网，http://www.ln.chinanews.com，2012年7月15日。
(69)“升级锦标赛”借指地方政府想方设法通过各种方式谋求行政级别的提升，最终目的在于获取更大的权力运行空间的一种社会现象。“县改市”中出现的副市级城市、计划单列的“副省级城市”、市辖区要求与县享有完全相同权限的“谋权”行动、数量不断增加的国家级改革示范区以及“省直管县”改革中提出的“市县同级”的主张等，都是旨在通过提升行政级别谋求更大权力运行空间的现实版“升级锦标赛”。引自王雪丽：“‘以级别定权力’：地方政府“升级锦标赛”原因探秘”，《云南社会科学》，2012年第3期。
(70)朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社，2008年，第266页。
(71)任进：《中欧地方制度比较研究》，国家行政学院出版社，2007年，第13页。
(72)任进：《中欧地方制度比较研究》，国家行政学院出版社，2007年，第111～112页。
(73)张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年，第354页。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
