中国“省直管县”体制改革基本观点

二、基本观点

（一）“省直管县”问题研究必须超越“区划导向”的改革思路

超越区划是本书的一个理论基点。从市场经济发展的普遍规律来看，市场化改革使行政区与经济区之间的关系由相对重合走向逐步分离，是一种必然的趋势。⁽¹⁰⁵⁾在成熟的市场经济国家里，地方政府基本上不会参与经济事务的具体管理，其主要职责往往是通过提供优质的公共服务为地方经济社会的发展创造必要的条件，正因为如此，这些国家很少出现单纯或主要由于经济因素而调整行政区划的情况。⁽¹⁰⁶⁾从国际经验来看，区域经济一体化不仅不可能是政府统一规划的结果，反而恰恰是以政府放弃这种强制干预和人为规划为前提的。那种强求行政区划与经济区域的整齐划一，主张通过调整行政区划和行政领导体制来推进区域经济一体化进程的思维方式，同当年推行“市管县”体制的改革思路在本质上并无二致。实际上，“市管县”体制和“省直管县”体制都试图通过改变纵向层级隶属关系，解决“行政区”与“经济区”的不一致问题，从而使“行政区”边界适应“经济区”的发展，本质上都是一种“区划导向”的改革思维。

作为一个影响深远、牵连众多的体制调整，“省直管县”体制改革不仅仅要改变纵向层级隶属关系，更重要的是要通过改革进一步规范和理顺省、市、县三类地方政府间关系，建构与区域经济社会发展相适应的良好区域治理体系。在这场声势浩大的改革背后，涉及诸如政府职能转变、政府间权责配置、行政区与经济区关系、城乡分治等一系列深层次问题，如果认识不到这一点，改革势必将陷入反复调整的循环怪圈。因此，在对“省直管县”问题进行研究时，要注意客观评价行政区划调整对区域经济发展的作用，既不能低估，也绝不能夸大。

在传统的计划经济条件下，各级政府是按行政区域管理国民经济的，行政区与经济区的界限是一致的。⁽¹⁰⁷⁾进入21世纪，随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，行政区与经济区界限不一致的情况开始出现并日渐增多。从某种程度上来说，在经济转型时期，出现行政区边界与经济区边界不一致的情况，恰恰说明在市场经济条件下，政治和经济分别作为两个相对独立的系统在按照各自的规律运行。可以说，相对完善的市场机制，客观上必然要求打破传统行政区对区域经济发展的地域束缚。在这种情况下，固守“行政区”与“经济区”界限一致的“行政区经济”思维，必然会阻碍区域市场经济的进一步发展。值得注意的是，现在包括“省直管县”体制改革在内的几乎所有改革都没有跳出“行政区经济”的思维，这一点是需要反思的。

反复的行政建制调整与行政层级变动，虽然在某种程度上可以暂时缓解一些区域经济发展过程中面临的矛盾，但同时也需要付出巨大的经济、政治与社会成本。从这个意义上来说，“区划导向”的改革思路恰恰反映出中国区域治理方式和地方政府管理过程中的不足和缺陷。因此，必须超越“区划导向”的改革思维，逐步弱化行政区的经济功能，打破“行政区”与“经济区”之间的地域重合，转而从政府职能转变、政府间关系、城乡关系、区域治理结构创新等方面，对“省直管县”问题作系统分析。

当然，“超越区划”并不意味着要完全否定行政区划调整在“省直管县”体制改革推进中的作用，而是说不能过分强化行政区划的地位，不能为了推进“省直管县”的改革进程，就在短时间内大面积改变纵向层级隶属关系，或者搞大规模的行政区划调整。从长远看，这是不明智的，也是不现实的。

（二）“省直管县”体制改革的终极目标是建构“以域代属”、“按需定责”的区域治理体系

“省直管县”体制改革的最终目标并不是要简单地取代“市管县”体制，在省与县之间形成新的行政隶属关系，而是要借改革之机，重构省、市、县三类地方政府间关系。因此，“省直管县”体制改革要有“大尺度眼光”：用“域”的概念替代“属”的概念，最终在省、市、县之间构建伙伴型政府间关系。

实行“省直管县”体制后，地方政府间关系将会变得更加复杂，不仅包括省与市、县之间的纵向关系，而且也包括市与县、县与县之间的横向竞合关系。如何从根本上彻底理顺上述各种政府间的关系，是“省直管县”体制改革推进过程中必须要解决的问题。市场经济的发展客观上要求打破行政壁垒的限制，使资源要素能够在区域内自由流动，从而实现资源的合理配置。换言之，在市场经济条件下，传统的以纵向行政隶属关系为纽带的强制性行政干预模式，已经不可能如同在计划经济体制下那般高效运作了，并已成为区域经济进一步发展的掣肘。

基于此，在“省直管县”体制改革中，应该用一种“大尺度眼光”看待区域经济发展问题，淡化不必要的权力归属意识，用“省域”观念替代“省属”观念，用“市域”观念替代“市属”观念，用“县域”观念替代“县属”观念，着力构建省、市、县之间的伙伴型政府间关系。

（三）“省直管县”体制改革需要研究改革基础和适用条件

“省直管县”体制有其客观适用的前提基础和必要条件，不是在任何地方、任何条件下都能够达到改革预期效果的。也就是说，“省直管县”体制只有在具备基础和条件的地方推行才能够取得预期效果，否则将收效甚微，甚至是事与愿违。因此，在改革中要加入“柔性因素”，尊重各地改革时机和模式选择上的差异性。“以时间换空间”，根据各地方的实际情况灵活推进，积极创造适合“省直管县”体制的基础和条件，在多层次、多类型的基础上实现省、市、县关系的协调发展。

“省直管县”体制改革既不是简单的区划调整问题，也不是单纯的行政隶属关系的变更问题，而是一个需要多方跟进的综合性配套改革，并且只有在基础和条件具备的地方推行才能取得预期效果。正所谓“橘生淮南为橘，生于淮北则为枳”，那种“不顾本地区的现实条件，盲目跟进改革”的做法，只会事与愿违，甚至还可能面临诸多意想不到的负面问题。这就决定了“省直管县”体制改革绝不可能一蹴而就，必然是一个长期的渐进过程。对于像中国这样地域广阔、地区差异大的国家，尤其如此。因此，推行“省直管县”体制，不能冒进，搞一刀切，更不宜搞什么“统一的时间表”。在改革推进过程中，应该“以时间换空间”，在具备基础和条件的地方先行探索，在缺乏基础和条件的地方积极创造基础和条件，并采取渐进改革的方法逐步实施增量改革。

此外，由于地域广大，在行政构架上，省级以下地方政府的治理模式可以多样化和“弹性化”，不必拘泥于统一形式。在“省直管县”体制改革中，不必刻意追求硬性指标，可以因地制宜，依据各地的经济发展水平、城市化程度、人口规模、辖区面积、社会历史传统和民族成分等因素，选择适合当地发展特点的地方政府架构形式，不仅省区之间可以存在差别，就是在一省之内也不必追求整齐划一，从而增加制度的柔性度，在多层次、多类型的基础上实现区域治理结构创新。比如，在市县错位发展、经济实力相当的匀质型地区，“市管县”的体制优势已然丧失，在这种地区适宜尽快推行“省直管县”体制；在市县关联度高、中心城市带动作用显著的区域，短期内则不太适合推行“省直管县”体制，而是应该继续保留“市管县”体制，充分发挥地级市对区域经济发展的辐射和带动作用，或者考虑将县域经济发展到一定程度、县域人口达到一定规模的县改制为“市辖区”，这样会更有利于区域经济的进一步发展；对于经济带动能力一般的地级市，或者市县经济发展差距大、关联度低的地区，则应当积极创造推行“省直管县”体制的基础和条件，为改革的顺利推进作足准备；对于少数民族地区，不仅要考虑当地经济社会发展的现实情况，还要兼顾民族因素在“省直管县”体制改革中的影响作用，以地区稳定和民族团结为前提，稳步创造基础和条件，逐步推进改革。

（四）切实转变政府职能是“省直管县”体制改革要解决的核心问题

“市管县”体制引发的负面问题是一系列综合因素共同作用的结果，并不完全是体制自身带来的。政府职能转变滞后，对区域经济发展干预过多，才是当下区域经济发展中诸多问题产生的根源。因此，理顺政府与市场、国家与社会之间的关系，切实转变政府职能，是“省直管县”体制改革中要解决的核心问题之一。

实行“省直管县”体制后，由于竞争的主体由“市”变为“县”，势必会造成新的行政分割，省级以下的竞争主体范围将会继续扩大，原来“市与市之间的行政壁垒”很有可能被“县与县之间以及市与县之间新的行政壁垒”所取代，这将进一步加剧区域经济的‘碎片化’倾向。更进一步说，在政府职能转变尚未完全到位的情况下，无论是“市管县”，还是“省管县”，都可能导致“诸侯经济”、“行政壁垒”、“上级政府侵犯下级政府权益”等现实问题。阿瑟·刘易斯在《经济增长理论》中对政府在经济发展中的作用悖论问题进行了如下阐述：“政府的失败既可能是由于它们在经济发展中做得太少，也有可能是由于它们做得太多。”⁽¹⁰⁸⁾由此看来，如果不从理顺政府与市场、国家与社会关系这一更高层次上来思考改革，不首先解决政府职能转变问题，即使全面推行“省直管县”体制，也无法根除原有“市管县”体制下的种种弊端。

因此，在当前的改革中，首先要处理好政府职能的科学定位问题，使政府的角色从所有者和经济活动的直接管理者向市场监管者和市场规则制定者的角色转变，把职能重心由招商引资等微观经济领域转到为地方经济发展服务和为地方居民提供更优质的公共服务上来，尽可能地限制行政手段的直接干预运用，尽量让市场自己去解决资源要素的自由流动和优化配置问题。唯有如此，“省直管县”体制改革才能取得预期效果。

（五）打破职责同构，是“省直管县”体制改革向纵深推进的重要保障

打破“职责同构”，合理配置纵向政府间的职责权限，是“省直管县”体制改革向纵深推进的重要保障。唯有如此，才能使地方政府主动走向合作，进而实现区域经济一体化和区域良好治理的发展目标。

“省管县”也好，“市管县”也好，归根结底都是表面问题，非治本良策。解决好区域经济发展问题的关键还是要理顺省、市、县之间的职责权限和利益分配关系。因此，新一轮的“省直管县”体制改革能否取得预期效果，关键不在于是实行“省管县”，还是“市管县”，而是要通过改革改变当前纵向政府间职权配置的“职责同构”现状，从根本上解决纵向政府间存在的“有责无权、有权无责、职责交叉、权责不对称”⁽¹⁰⁹⁾等突出问题。因此，必须将“省直管县”体制改革融入到政府间纵向关系整体性变革的进程中，通过科学配置省、市、县政府的职责权限，赋予它们各自相对独立的专门权限⁽¹¹⁰⁾，保障不同层级的地方政府在履行各自职责时，彼此间不能互相干预⁽¹¹¹⁾。

（六）淡化行政级别因素在地方政府权力配置制度中的决定性作用

突破“官本位”理念束缚，淡化行政级别色彩，转变“以级别定职权”的传统授权模式。从法律层面明确地方政府的权力设定依据，即地方政府的职责权限应该主要取决于行政建制单位的性质和管理的实际需要，而非行政级别。

在推行“省直管县”体制改革的过程中，有一种观点是通过提升县级政权的行政级别，来扩大县级政权的职责权限。从某种程度上说，“省直管县”后，干部人事制度方面通过低职高配作为激励机制，使县级领导干部安于在县里工作是有积极意义的。但是“省直管县”后，一下子把那么多的县级政权提到与地级市等同的行政级别，似乎并无必要，而且在客观上还可能增加改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀等问题。当然，上述观点与当前地方政府权力配置的现实运作规则是有关的，即现在是先谈有什么级别，然后才谈有什么权力。这种权力设定上的“官本位”思想，在实践中往往表现为地方政府为谋求更大权力和利益，而想方设法提高行政级别的“升级锦标赛”。国外，大大小小的市都直接对应省级政府或州政府，没有级别的问题，同样治理得很好，这一点是值得我们反思的。

（七）财政“省直管县”与行政“省直管县”宜同步推进

财政上的“省直管县”与行政上的“省直管县”宜同步推进，不宜区分先后次序。只有将两者协同推进，才能全面实现此轮改革的预定目标，并收到良好的改革效果。

当前，无论是理论界，还是实务界，对“省直管县”体制改革的路线图都存在一个普遍的认识，即从财政体制上的“省直管县”过渡到行政体制上的“省直管县”。有学者甚至指出：“从财政省管县到行政省管县，是我国行政体制改革的一个方向。”⁽¹¹²⁾与此同时，中央自2009年相继出台的一系列关于“省直管县”体制改革的文件也遵循同样的主张，即先推行“财政省直管县”，然后再逐步过渡到“行政省直管县”。笔者以为上述提法缺乏可行性。

首先，以财政体制改革推动行政体制改革，不仅会使体制陷入不顺的困境，也很容易造成政府职能执行过程中的诸多现实问题。⁽¹¹³⁾可以说，如果没有行政体制改革成果作基本保障，财政上的“省直管县”只能是表面文章，当前各地财政“省直管县”体制改革在实践中频频遭遇各种制度瓶颈恰恰说明了这一点。

其次，在单一制国家中，中央政府的顶层设计对地方层面的行政体制改革来说，无疑会起到巨大的推动作用。因此，改革中的既定利益固化问题，完全可以通过自上而下的顶层设计来打破，而无须渐进调整。否则，改革将始终无法走出既得利益集团设定的“困局”。在当前的改革实践中，地方政府能够探索的领域已经所剩不多了，正如一些学者指出的那样，“改革需要顶层设计和规划”⁽¹¹⁴⁾，“省直管县”体制改革已经到了必须要从行政体制层面做文章的阶段了。

由此可见，财政“省直管县”体制作为行政“省直管县”体制的一个重要组成部分，不宜单兵作战，而应该在具备基础和条件的前提下，相互配合，作整体上的推进。