中国“省直管县”体制改革近期目标

一、近期目标

改革的近期目标是指政府为解决现实发展困境或实现一定的政策目标而要通过改革达到或实现的短期成果。通常意义上来说，政府一般很少主动提出改革要求。在实践中，任何一项政府改革往往都是在问题出现之后，政府在无奈之下依客观形势变化而作出的适应性变革。“省直管县”体制改革的启动也是如此。归纳一下，当前政府希望通过推动“省直管县”体制改革实现的近期目标主要包括如下四个方面：

（一）发展壮大县域经济

县是连接城乡经济社会发展的重要地域载体，因此县域经济的发达程度直接关系到第一、二、三产业能否协调发展。从某种程度上说，作为国民经济基本单位的县域经济已经成为未来一段时期内中国经济发展的新增长点。自党的十六大以来，党中央和国务院对县域经济发展高度重视。从党的《十六大报告》中首次将“壮大县域经济”写进党的重要文献，到十七大再一次强调要“壮大县域经济”，再到《十二五规划纲要》提出的“加快县域经济发展”，无一不昭示着发展壮大县域经济对当前经济社会发展的重要战略意义。然而，在“市管县”体制下，作为地级市的辖县，县在经济社会发展的各个方面都要受到来自地级市的束缚，而且还经常出现地级市侵占县域中心城区经济的“吃、拿、卡、要”等现象。在这种背景下，县域经济不可能有长足的发展和进步，因此启动“省直管县”体制改革是发展壮大县域经济的内在要求。推行“省直管县”后，县可以摆脱地级市的行政控制，获得更大范围内的经济自主权，真正实现“放权于县、让利于县”。这不仅有助于提升县级政权的政治地位，同时也能够优化县域经济的投资环境，进一步增强县域经济发展的自主性，激发县域经济活力。

值得注意的是，“省直管县”体制虽然能够有效促进县域经济的增长，但从长远来看，如果不注意市县之间的协调发展，也会使区域经济陷入新的发展困境。浙江省长期以来只能在县域空间范围内形成一个个小的增长极，而无法在更大的区域范围内实现产业结构升级，与浙江省长期实行的财政“省直管县”体制不无关系。财政“省直管县”体制下，不仅形成了一个个分散的县域经济区，加重了区域经济的“碎片化”倾向，而且严重限制了中心城市以行政手段汲取县域资源的可能性，制约了中心城市对区域经济发展的集聚作用。在这种背景下，“中心城市与周边地区之间将无法形成分层次的产业分工合作体系”⁽⁴⁸⁾和更大范围内的经济增长级。因此，在推进“省直管县”体制改革的过程中，要格外重视处理好市与县之间的发展关系。既要保障县域经济的发展自主性，又要充分考虑到市县之间在区域发展中的分工合作和优势互补，以此促进区域经济的协调可持续性发展。

（二）加快城乡统筹发展

新中国成立初期，百业待兴，为了尽快实现工业化和现代化的发展目标，我国确立了“农业反哺工业”和“优先发展城市”的赶超式发展战略，通过大量提取农村资源支援城市工业建设，逐步建立起了相对完善的国家工业体系，并换来了国家工业化的快速推进和城市经济的高速发展。与此同时，为了优先保障城市供给，在相当长的一段时期内，我国实行了严格限制城乡自由流动的二元体制。可以说，农业和农村地区在国家工业体系构建和城市地区经济社会发展等方面作出了重大的历史性贡献。然而以牺牲农村发展利益为代价，换取城市化和工业化在短时期内的大跨越，不仅制约了农业和农村的可持续发展，而且严重扭曲了城乡关系和工农关系，加剧了城乡二元结构的对立。城乡之间在居民收入水平、业余文化生活、基础设施建设、社会保障等方面的差距不断拉大，“三农”问题日益突出。

进入20世纪80年代，为了发挥中心城市对周边辖县的辐射带动作用，在全国绝大多数地区相继推开了“市管县”体制，希望通过市领导县，扭转“城乡倒挂”的发展困局，通过“以城促乡”实现城市经济与农村经济的共同发展。然而从“市管县”体制多年运行的普遍情况来看，当初通过实行“市管县”推动城乡一体化发展的做法，现在看来是事与愿违了。在某种程度上可以说，实行“市管县”体制不仅没有缩小城乡之间的发展差距，反而使二者之间的差距变得更大了。近年来，党中央和国务院对于“三农”问题给予了高度重视。自2004年起相继出台了多个关于农业和农村发展问题的中央一号文件，把解决“三农”问题和促进城乡统筹发展摆上了国家发展的重要战略位置。当前“省直管县”体制改革的一个主要任务之一就是推动城乡统筹发展。实行“省直管县”体制后，一方面，市和县都直接由省级政府管理，市、县将在平等的地位上公平竞争，农村地区将获得与城市地区相同的发展资源和发展机遇，有助于释放县域经济增长的活力，有助于尽快解决好“三农”问题；另一方面，由省级政府直接面对市和县，有利于从更高层面统筹城乡发展，缩小城乡之间的发展差距，推动城乡基本公共服务均等化。

（三）实现政府组织结构扁平化

20世纪的最后25年，新公共管理运动席卷了世界上绝大多数国家，各国纷纷进入了政府改革的时代。在这场声势浩大的政府再造运动中，传统的官僚制政府组织结构受到了普遍质疑，人们认为官僚制无法有效解决后工业时代背景下现代政府面临的两大核心问题——效率和责任。正如著名管理学大师德鲁克所说：“不良组织最常见和最严重的症状，就是管理层次过多。”⁽⁴⁹⁾因此要使组织更有效率地运行和更好地承担起责任，就要尽可能地实行扁平化的组织结构，减少组织的纵向层级，缩短组织的最高决策层到具体执行者之间的指挥线路。

随着社会主义市场经济体制的确立与逐步完善，市场经济对政府的成本控制和管理效能都提出了更高要求。然而在“市管县”体制下，一方面，省级政府的决策部署要通过地级市来传达到县，县级政府的诉求也要依靠地级市向省反映，省和县之间的信息沟通在地级市的中转过程中，常常会走样变形，甚至出现信息截留等情况；另一方面，作为介于省级政府与县级政府之间的中间层级，地级市政府在机构设置方面不仅要与省级政府对口设置，而且还要设置诸多管理农村事务的机构和部门，大大增加了政府的运行成本。在这种背景下，通过“省直管县”体制改革，还原地级市作为城市型建制的本质特征，建立层级适度的“效能型政府”，不仅有利于节约行政成本，而且有助于拉近决策层与执行层，乃至普通民众之间的信息沟通距离，减少了多层级信息传递中的失真问题，促进了政令畅达，提高了政府的行政管理效能。从这个意义上来说，实现扁平化的政府组织结构已然成为当前“省直管县”体制改革的一个重要目标。

（四）推动公共服务均等化

公共服务均等化是缩小地区差距、城乡差距和贫富差距的重要途径之一，在一定程度上可以有效缓解由于社会财富初次分配的不平衡而引发的各种社会矛盾，有助于实现公平和效率的有机统一。因此，推动实现公共服务均等化在当前具有非常重大的战略意义。自2005年以来，中央出台了一系列旨在加快推进公共服务均等化的指导性政策文件，突出反映了党中央和国务院对公共服务均等化问题的高度重视。2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次提出要“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度”。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”作为构建和谐社会的重要内容。2007年10月，党的十七大报告明确指出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，同时进一步指出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设工作，逐步完善公共财政体系”。2008年2月，胡锦涛在政治局第四次集体学习时的重要讲话中指出:“基本公共服务均等化，既是国家公共服务体系建设的长远目标，也是公共服务型政府建设中的重要价值追求。”2009年召开的全国财政工作会议明确提出要“加快以改善民生为重点的社会领域建设，重点加大就业、教育、医疗卫生、住房、社会保障等民生领域的相关投入，并重点向中西部地区倾斜”。

改革开放以来，随着我国经济社会的全面进步，政府的公共服务水平也有了很大的提高，但与人民群众日益增长的公共服务需求相比，政府公共服务供给不足和不到位的问题仍然广泛存在，而且公共服务在城乡之间、地区之间、不同群体之间的非均等化问题也日渐突出，甚至逐渐发展成为影响社会公平、危及社会稳定的重要因素之一。上述问题产生的根源在于“市管县”体制下的纵向政府层级过多，使得中央和省级政府对县乡的财政转移支付和公共政策由于管理链条过长而难以有效落实，形成所谓的“漏斗效应”。与此同时，由于束缚县域经济发展的限制性因素较多，县级政府常常陷入“吃饭财政”的尴尬境遇。作为基本公共服务最直接提供者的县级政府，在保持自身正常运行这一最基本的要求都很难达到的情况下，根本不可能有多余的资金投入到公共服务领域的建设中。当前的“省直管县”体制改革，有助于提升公共服务的统筹层次，有助于发展和壮大县域经济实力，对于优化公共服务资源配置，改善县级公共服务供给现状，推动公共服务均等化目标的实现具有重大的现实意义。从这个层面来看，“省直管县”体制改革还肩负着推动公共服务体系均等化的重任。