二、改革运行情况
（一）河南“省直管县”体制改革的发展历程
河南省“省直管县”系列改革肇始于2004年。2004年4月14日，中共河南省委、河南省政府联合发布《关于发展壮大县域经济的若干意见》（豫发[2004]7号），首次明确提出“扩大县（市）经济社会管理权限”的政策主张，并进一步提出要“赋予巩义、永城、项城、固始、邓州五县（市）省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限；选择30个基础条件好、经济实力强、发展速度快的县（市），赋予其省辖市经济管理权限，并在建设用地等指标分配给予倾斜”。随后，河南省政府于2004年5月19日下发了《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》（豫政[2004]32号），进一步明确了享有扩权政策的县（市）名单以及具体的扩权项目。该《意见》在“综合考虑各县（市）在区域生产力布局中的地位、财政实力、经济总量、城镇化水平、工业基础、发展潜力和经济特色，以及省本级财政的承受能力，着眼于充分发挥经济强县（市）在促进全省县域经济发展中的带动示范作用，在对各县（市）主要经济社会发展指标认真比较分析的基础上，决定扩大巩义市等35个县（市）的管理权限”。其中，“对巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县（市），赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，具体包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得10个方面的权限”。对于除上述5个县（市）而外的其余30个扩权县（市），在建设项目管理、土地审批、证照发放、税权扩大等方面赋予其与省辖市完全相同的部分经济管理权限。
2006年河南省委办公厅、省政府办公厅又联合发布了《关于发展壮大县域经济的补充意见》（豫办〔2006〕19号），提出了进一步扩大县（市）管理权限的一系列要求。自上述文件实施以来，35个扩权县（市）的扩权政策落实情况总体良好，初步收到了激发县域经济发展活力，壮大县域经济实力的预期效果。但是在权力下放过程中，也有部分管理权限尚未落实到位。基于此，为了进一步有效贯彻“扩权强县”政策，巩固改革成果，2007年9月河南省人民政府办公厅又下发了《关于进一步落实扩权县(市)政策的通知》（豫政办〔2007〕108号），专门针对“省直管县”体制改革进行积极的政策引导。2009年5月5日，河南省人民政府在《关于完善省与市县财政体制的通知》（豫政〔2009〕32号）中，又进一步扩大了财政“省直管县”体制改革试点范围，新“增加兰考、宜阳、郏县、滑县、封丘、温县、范县、鄢陵、卢氏、唐河、夏邑、潢川、郸城、新蔡、正阳15个县为省直管县”，并按照《河南省人民政府关于扩大部分县(市)管理权限的意见》(豫政〔2004〕32号)相关规定，赋予上述15个县“与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到省直管县”。自此，河南省通过2004年和2009年两次财政“省直管县”体制改革试点工作的推动，相继把50个县（市）纳入财政“省直管县”体制改革范畴，扩权县（市）的数量几乎已经占到了河南全省县（市）总数的一半。
2011年5月19日，河南省“省直管县”体制改革又向前迈出了具有实质性意义的一步，经中央编委批准，中共河南省委、河南省人民政府联合下发《关于印发河南省省直管县体制改革试点工作实施意见的通知》（豫发〔2011〕7号），开始在巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县10个县（市）全面推行行政“省直管县”体制改革的试点工作。该《通知》明确提出：“自2011年6月1日起，河南省将按照18+10的模式运行，省委省政府将10个试点县（市）和18个省辖市同等看待；除了党委、人大、政协、法院、检察院任用干部管理权限暂维持现状外，试点县（市）享受其他所有省辖市级经济社会管理权限。”该《通知》还进一步规定，“除巩义、永城、邓州、汝州4个县级市外，其余6个省直管县试点单位，自2011年6月1日起撤县设市。(9)试点县（市）行政级别目前暂时维持不变，今后将对发展比较好的试点县（市）提升为副厅级级别”。
此后，2011年6月15日，河南省人民政府法制办公室下发了《关于印发省直管县体制改革试点工作意见的通知》（豫政法〔2011〕第28号），该通知从“与试点县对接的相关工作”、“对试点县进行对口业务培训”、“试点工作的组织实施”等方面对“省直管县”体制改革试点工作作出具体部署，并详细列出关于“省直单位赋予试点县的经济社会管理权限清单”和“省直单位需要试点县报请审批、核准或备案的事项清单”。
2011年6月27日，河南省司法厅根据河南省委、河南省人民政府《关于印发河南省省直管县体制改革试点工作实施意见的通知》（豫发〔2011〕7号）要求，发布了《河南省司法厅支持省直管试点县司法行政工作实施意见》，省司法厅赋予试点县司法行政机关共计19项经济社会管理权限，并明确指出：“今后省司法厅召开有关会议和举行重要活动，直接通知试点县司法行政部门参加，有关文件和信息直接发至试点县，试点县不再重复参加省辖市同一类型的会议和活动。”之后，河南省发展与改革委员会、河南省统计局等单位也相继出台了与试点县“省直管县”体制改革工作相关的配套文件，配合试点县改革工作的顺利展开。
2011年9月26日，河南省副省长赵建才在省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上向大会作了《关于县域经济发展情况的专项工作报告》。该《报告》在谈及“省直管县”体制改革试点工作时，进一步指出：“支持有条件的县城逐步发展为中等城市。”
（二）河南“省直管县”体制改革试点运行情况——以邓州市为例
邓州市地处南阳盆地中南部，1988年撤县建市，由南阳市代管，2011年6月被划为省直管，成为河南省首批行政“省直管县”体制改革试点地区之一。作为传统的农业大县，邓州市素有“粮仓”之称，是全国重要的粮食生产先进县，地区生产总值连续多年排名南阳市各区县之首。自被确定为“省直管县”体制改革试点以来，南阳市和邓州市分别从市、县两级对试点工作在邓州的实施与推进做了大量卓有成效的工作。
1.南阳市在配合邓州“省直管县”体制改革试点工作中的具体做法
为了贯彻落实河南省委、省政府关于在邓州市实施“省直管县”体制改革试点工作的部署，南阳市委、市政府高度重视改革试点工作的具体安排，精心组织，周密筹划，主要从如下四个方面配合推进邓州市的改革试点工作
（1）营造工作氛围。自邓州市作为“省直管县”体制改革试点工作启动以来，南阳市委、市政府按照河南省委、省政府的统一部署，积极营造推进改革试点工作的氛围。一是在政府系统内部，由市编办通过召集市直42个部门召开“省直管县”体制改革试点工作会议，传达省委、省政府相关文件，要求各部门吃透文件精神，统一思想认识，并研究部署市直各职能部门支持试点县工作的具体计划和工作任务；二是在政府系统外部，充分利用各种媒体，通过行之有效的宣传方式，广泛宣传改革试点工作的目的、意义和政策措施，为“省直管县”体制改革试点工作的顺利展开营造适宜的舆论气氛。
（2）主动下放权限。邓州市作为“省直管县”体制改革试点县，其改革目标能否实现，在很大程度上取决于南阳市政府及各职能部门权限下放的落实程度。为了保障改革试点工作的顺利推进，南阳市政府主动协调对接，并委托市编办积极组织42个市属职能部门，对照《赋予试点县（市）经济社会管理权限目录》，结合各部门实际，在反复研究和沟通的基础上，明确本部门详细的权限下放目录，并以南阳市人民政府办公室的名义专门下发了《赋予邓州市经济社会管理权限目录的通知》（宛政办〔2011〕127号），赋予邓州市514项经济社会管理权限。截至目前，邓州市需要报请上级审批、核准或备案的有关事项已经全部实现与省级部门的直接对接，统计数据也全部直报省级相关部门。可以说，上述权限下放工作已全部落实到位。
（3）积极为改革试点县做好服务保障工作。为了保障邓州市的“省直管县”体制改革试点工作顺利推进，南阳市以政府办公室的名义专门下发了《南阳市有关部门支持服务邓州市发展措施的通知》（宛政办〔2011〕126号），结合市直各个部门的实际情况，制定了70条支持邓州市作为“省直管县”体制改革试点县的服务措施。为了确保改革试点工作的有效落实，南阳市还要求市直机关加大对邓州市对口部门的业务培训和指导，帮助邓州市尽快提升应对改革试点工作新变化的各种能力，缩短试点县因扩权改革带来的不适应期。比如，为确保邓州市质监局“省直管县”试点工作的有序运行，确保无缝对接，2011年8月16日，南阳市质监局就邓州市质监局“省直管县”体制改革试点工作召开了专门的工作部署会。在会上，南阳市质监局成立了专门的改革试点工作领导小组，制定了《南阳市质量技术监督局省直管县体制改革试点工作实施方案》，对业务移交等工作进行了具体安排和部署，并承诺在8月25日之前，完成省局豫质监字〔2011〕83号文件规定权限清单的全部移交工作。
（4）继续支持邓州市的经济社会发展。南阳市政府承诺在邓州市实行省直管后，继续支持邓州市的经济社会发展，既有支持标准不降低，应由南阳市财政配套的项目资金一律按时足额到位，对南阳市其他区县新出台的普惠性政策仍然适用于邓州市。这一点，对于作为“省直管县”体制改革利益流失方的南阳市而言，是非常难能可贵的。
2.邓州市在“省直管县”体制改革中的实践历程
邓州市在“省直管县”体制改革方面的实践探索始于2004年。2004年3月，河南省委、省政府召开关于发展壮大县域经济的工作会议。随后，中共河南省委、省政府于2004年4月14日联合发布了《关于发展壮大县域经济的若干意见》（豫发〔2004〕7号）。根据该《意见》，邓州市成为河南省首批“扩权强县”改革的试点县级市，并初步获得了部分省辖市享有的经济社会管理权限。2006年3月，中共河南省委、省政府召开第二次全省县域经济工作会议，进一步加大了对扩权试点县（市）的放权力度。2011年5月19日，中共河南省委、省政府联合发布《关于印发河南省省直管县体制改革试点工作实施意见的通知》（豫发〔2011〕7号）。该《通知》明确将邓州等10个县（市）纳入行政“省直管县”体制改革试点范围，并规定新制度自2011年6月1日起开始实行。自此，邓州市除地方党委、人大、政协、两院等几大领导班子主要负责人的人事任免权限暂时维持不变而外，开始享有与地级市完全相同的经济社会管理权限。为了将邓州市“省直管县”体制改革试点工作落到实处，邓州市由市编办牵头，通过建立健全一系列配套保障机制，助推邓州市“省直管县”体制改革试点工作的顺利开展。具体来说，包括如下四个方面的内容：(10)
（1）建立向省编办和省直改办的请示报告制度。由邓州市编办作为沟通联系省编办和省直改办的信息传输机构，承担下情上达、上情下达的信息传递作用。一方面，邓州市编办就邓州市在“省直管县”体制改革实践创新中的工作进展情况，以及省里有关重要会议和文件精神在邓州市的落实情况等，向省编办和省直改办及时请示汇报；另一方面，省编办和省直管办在及时了解邓州市改革试点工作进展情况的基础上，通过邓州市编办对改革试点情况作以必要指导，并将改革的最新精神和动向通过市编办及时传递给邓州市政府。
（2）建立邓州市“省直管县”体制改革试点工作领导小组。为了进一步统筹安排落实改革试点的各项具体工作，邓州市编办牵头组建了市“省直管县”体制改革试点工作领导小组，并在相关成员单位间建立了联席会议制度。每月下旬，市编办都会定期召集市委办、政府办、财政局、发改委、统计局、商务局、产业聚集区等改革领导小组成员单位的主要负责领导召开座谈会，传达省编办和省直改办有关“省直管县”体制改革试点工作的最新工作安排和有关会议精神，研究并探讨改革试点工作中各个相关部门间如何相互配合，统筹推进试点工作顺利开展等课题。
（3）建立向市委、市政府主要领导的定期汇报制度。自2011年6月1日正式作为“省直管县”体制改革试点县级市以来，邓州市编办每周一都要向邓州市委、市政府主要领导汇报上一周全市改革试点工作具体进展情况以及省编办、省直改办关于改革试点工作的最新部署和要求。每月下旬，邓州市编办还要及时总结当月的改革试点进展情况，并以简报形式报送邓州市“省直管县”体制改革试点领导小组各成员。此外，对于邓州市在改革试点工作推进过程中出现的新情况和新问题，实行“重大事项特报制度”，并以手机短信形式直接报送市委、市政府主要负责领导。
（4）在市编办和相关部门间建立信息互通机制。一方面，邓州市编办通过信息平台，将改革试点工作的最新动态，特别是涉及财政转移支付、招商引资等情况，及时发送给邓州市“省直管县”体制改革试点工作领导小组的有关单位及其主要领导；另一方面，相关单位每月中下旬要将各自部门当月在改革试点工作中的进展情况以文字材料和表格的形式报送市编办备案。
除此而外，邓州市的各个职能部门以及设置在该市的省级垂直管理部门等也都结合本部门实际情况，就改革试点工作中涉及本部门的相关工作情况制定了具体的实施意见。比如，邓州市交通运输管理局就形成了一个专门的《关于省直管县试点体制改革情况的报告》，明确了邓州市交管局在省直管试点中应该享有的管理权限和政策依据，为改革试点工作的深入推进提供了具体的操作建议。
2012年1月7日，河南省委、省政府派出考核组对邓州市2012年度“省直管县”体制改革试点工作推进情况进行具体考察。经过实地调研和查阅资料，考核组对邓州市在落实改革试点政策措施和承接移交经济社会管理权限方面的工作给予了充分肯定。尽管当前对邓州市“省直管县”体制改革试点工作的成效进行总结还显得有些为时过早，但作为河南省首批“省直管县”体制试点县级市，邓州市在省直管后的一年多时间里，确实也初步显示出了良好的发展势头。2012年，邓州市全年完成生产总值286亿元，同比增长10%；公共财政预算收入7.44亿元，同比增长20%。中心城区基础设施投资5.78亿元，超过过去8年总和。(11)
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