河南省启动“省直管县”系列改革背景分析

一、背景介绍

（一）河南省发展概况

河南省地处中原核心，东与安徽、山东相邻，南接湖北，西连陕西，北与河北、山西相连，可谓“承东启西、连南望北”。河南省的铁路、公路、航空、水运等交通网络都非常发达，是连接东西、南北交通大动脉的重要枢纽。以高速公路为例，2012年，河南省新增高速公路里程1240公里，总里程达到5800公里，全省所有县城实现20分钟内上高速。⁽²⁾河南省辖区面积约17万平方公里，位居全国各省级政区第17位。河南省地形地貌特征比较复杂，其中山地丘陵面积约7.4万平方公里，占全省总面积的44.3%；平原和盆地面积约9.3万平方公里，占总面积的55.7%。作为人口第一大省，截至2011年底，河南省辖区内的人口数为10800万。⁽³⁾2012年底，河南省的城镇化率达到42.4%。⁽⁴⁾作为中原地区的经济大省，河南省2012年GDP总量位列全国第五位、中西部第一位。作为传统的农业大省，河南省是重要的农产品生产基地和食品加工工业大省。可以说，一直以来河南省的农业及其衍生产业，比如现代食品加工工业等对全省GDP的贡献率都是非常大的。目前，河南省辖17个地级市、50个市辖区、21个县级市（其中济源市于1997年成为省直辖的县级市）、88个县。2011年6月，经中编办批准，河南省在全国率先启动行政“省直管县”体制改革试点工作，赋予巩义市、兰考县等10个县（市）与地级市相同的经济社会管理权限，加上1997年就已经实行省直辖的济源县，目前河南省直接管辖的县和县级市数量已经达到11个。

（二）河南省启动“省直管县”系列改革的背景分析

作为传统的农业大省和中国人口第一大省，从这两个指标来看，河南省并不是十分符合理论上对“省直管县”体制改革条件的要求。然而河南省却在2011年6月成为全国首个正式宣布启动“行政省直管县”体制改革试点工作的省份，这与河南省特殊的省情有关。具体来说，河南省之所以能够在全国的行政“省直管县”体制改革试点工作中占得先机，与如下四个方面的因素有着密不可分的关系：

1.“小马拉大车”情况比较突出

作为传统的农业大省，随着农业及其衍生产业的不断发展壮大，河南省的县域经济增长迅速，目前已经远远超过城市经济发展的总量。2011年9月26日，河南省副省长赵建才在《关于县域经济发展情况的专项工作报告》中指出：“2010年，河南省县域生产总值占全省比重达到69.8%，对全省经济增长贡献率达到70.9%。并且36个县（市）入围中部百强县（市），是中部地区入选数量最多的省份。”由此可见，发达的县域经济已经成为河南省经济不断发展壮大的重要支撑点。目前，就河南省的整体发展情况而言，市域经济普遍比较薄弱，在全省经济中占的比重偏低，多数省辖市都不具有带动辖县发展的实力和能力。与较为发达的县域经济相比，河南省除郑州、洛阳、焦作、鹤壁等工业化程度较高的城市而外，绝大多数省辖市自身经济实力较弱，对周边辖县的经济辐射带动作用不显著，一些城市甚至需要依靠县域经济的发展来补给市本级财政收入的不足。此外，河南省的地级市辖县数量普遍较多，而且越是经济欠发达地区的地级市，辖县数量反而越多。南阳、周口、商丘、驻马店、信阳等城市，由于本身发展时间较短，工业基础相对比较薄弱，但辖县数量却非常多，根本不可能有效发挥产业聚集和辐射带动周边县区发展的功能。以南阳市为例，目前下辖南召、方城等10个县，代管1个县级市——邓州市⁽⁵⁾。2009年，南阳市全市地区生产总值为1780亿元，其中南阳市本级地区生产总值为221.13亿元，仅占到全市地区生产总值的12.4%，其余87.6%的地区生产总值都是由南阳市下辖各县贡献的。

由此看来，在现行“市管县”体制下，由于河南省的市域经济发展水平较低，地市级不仅无法带动周边辖县的经济发展，反而会利用对辖县的行政隶属关系，侵占县域发展资源，在项目安排和资金分配等方面向市本级倾斜，甚至成为阻碍县域经济持续发展的桎梏。“小马拉大车”的现实情况决定了“以城带乡”的发展战略，在河南省的绝大多数地区是不可能收到预期效果的。基于此，河南省适时启动“省直管县”体制改革试点工作对于县域经济的长久发展而言是非常必要的。

2.省级政府统筹能力显著增强

近年来，特别是在中央提出中部地区崛起这一重大发展战略以来，河南省取得了巨大的经济社会发展成就。2009年至今，河南省的地区生产总值和地区财政收入水平始终保持中原地区首位，在全国仅次于广东、江苏、山东和浙江四省，位居第五位。2011年3月5日，河南省《中原经济区建设纲要》在第十一届全国人民代表大会上正式纳入国家《十二五规划发展纲要（草案）》。2012年11月2日，《中原经济区地图》编制工作正式完成，国家发改委将河南省全部和山东、安徽、河北、山西等省部分地区纳入中原经济区的规划范围。自此，中原经济区正式成立。2012年11月17日，国务院正式批复《中原经济区规划》，为中原经济区的未来发展指明了方向。中原经济区作为国家级经济区，是继“长三角”、“珠三角”、“京津冀”三大经济区之后的第四个重点发展区域，其发展定位是：“国家重要的粮食生产和现代农业基地，全国城镇化、工业化和农业现代化协调发展综合示范区。”随着中原经济区发展逐渐步入轨道，河南省作为其中最为核心的部分，未来发展潜力巨大。

据2013年河南省《政府工作报告》中的数据显示，2012年，河南省经济社会发展继续保持良好势头，富民强省战略又取得了新的进展。2012年全省地区生产总值预计达到3万亿元，人均生产总值突破3万元，按可比价格计算，均为2007年的1.7倍，年均增速均高于全国平均水平两个百分点以上；财政总收入3282.8亿元，地方公共财政预算收入2040.6亿元，支出5006亿元，分别是2007年的2.1倍、2.4倍和2.7倍。强大的省级政府统筹能力不仅意味着省级政府可以通过更多的转移支付加大对县域经济发展的支持力度，同时也意味着省级政府有更多的财力投向基本公共服务等民生领域，在客观上有助于缩小城乡之间在基本公共服务领域的差距。由此看来，随着河南省省域经济实力的迅速增强，省级政府对直管县的扶持力度将会越来越大。

3.基本具备推行“省直管县”体制的地理空间条件

如前所述，省会城市与其他市、县的时空距离是衡量一个地区是否适合推行“省直管县”体制改革的重要条件之一。从河南省的辖区面积、省会郑州与其他市、县的地理距离，以及河南省的交通网络分布情况来看，目前河南省已经基本具备了推行“省直管县”体制的地理空间条件。

首先，河南省全域面积为16.7万平方公里，在我国的34个省级行政区里排名第17位，位居中间位置。由于省域面积不大，且平原和盆地的总面积占全省土地面积的一半以上，因此在地理空间上基本能够满足推行“省直管县”体制的客观条件。

其次，省会郑州市地处河南省中部偏北地区，从公路里程来看，郑州市到河南全域所有市、县的公路里程都不超过500公里。距离省会最远的县是商城县，距郑州市的公路里程约为464公里。荥阳市是河南省距离省会最近的县级市，位于郑州西15公里处。由此看来，省会郑州市与其他市、县之间的地理距离比较适中，适合推行“省直管县”体制。

最后，日渐成熟的现代化高速交通体系为河南省推行“省直管县”体制改革工作提供了重要的技术保障。河南省地处中原地区，承东启西，连南贯北，是中国内陆地区铁路、公路、民航、水路等交通体系的重要枢纽。2007年，河南省就已经初步实现了“省会到市、市到县、县到乡”“行政村村村通公路”的客运交通网络。截至2012年底，河南省高速公路通车总里程已经达到5800公里，⁽⁶⁾连续七年位居全国第一位。自此，河南省实现了全省所有市、县20分钟上高速的阶段性发展目标。另据河南省交通厅相关负责人介绍，预计到2015年，河南省将形成以6600公里高速公路为骨干、2.7万公里干线公路为支撑、25万公里农村公路为脉络的公路交通网络。⁽⁷⁾河南省不仅在公路网络建设方面在全国首屈一指，铁路交通也四通八达。全省共有京广、京九、侯月、陇海、新月、新荷、太焦、焦柳、宁西9条铁路干线，另外还有汤鹤、石林、洛宜、安李4条铁路支线在河南省境内交汇，这些铁路线纵横交错，成为连接河南省各市、县的重要交通动脉。由此可见，便利的陆路交通能够有效保障河南省每一个市、县与省会郑州之间均可在一天内往返。随着高速铁路建设的全面展开，河南全省“一小时交通圈”框架正在加快形成。⁽⁸⁾

4.改革共识与政策支持

自2005年以来，中央领导曾多次在不同场合表达出在有条件的地方逐步探索“省直管县”体制改革试点工作的想法，在中央的政策文件中，也多次提及“具备条件的地方可以推进‘省直管县’体制改革的试点工作”。可以说，20世纪90年代中期以来各地在“省直管县”体制改革方面的实践探索，已经得到了中央高层的充分肯定和积极支持。在这种背景下，河南省委、省政府相继发布了《关于发展壮大县域经济的若干意见》、《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》、《关于发展壮大县域经济的补充意见》、《关于进一步落实扩权县(市)政策的通知》、《关于完善省与市县财政体制的通知》、《关于印发河南省省直管县体制改革试点工作实施意见的通知》、《关于印发省直管县体制改革试点工作意见的通知》等与“省直管县”体制改革密切相关的一系列政策文件，积极推动和促进相关改革工作的稳步推进。与此同时，在河南省省委和省政府的共同努力下，在前期“扩权强县”改革取得初步成效的前提下，中央编委将河南省正式列为全国范围内首次圈定的8个“省直管县”体制改革试点省份之一。2011年6月，河南省的巩义、兰考等10个县（市）成为全国首批实行行政“省直管县”体制改革试点的省管县,占全国试点县（市）总数的1/3。