河南“省直管县”体制改革试点工作的经验表现

三、经验与问题观察

河南省作为中编办在全国选取的8个“省直管县”体制改革试点省份之一，有10个县（市）纳入到首批30个试点县（市）范围，成为开启行政“省直管县”体制改革序幕的先行者。可以说，河南省首批10个试点县（市）在省直管试点工作运行一年多的时间里，既有可资借鉴和推广的做法，也有需要反思的问题。

（一）河南“省直管县”体制改革试点工作的经验

初步归纳一下，河南省在“省直管县”体制改革试点工作中的经验主要有如下三个方面：

第一，省委、省政府有关“省直管县”体制改革的周密部署和具体规划是改革试点工作得以顺利开局的关键因素。河南省委、省政府高度重视“省直管县”体制改革试点工作。自2004年以来，相继发布了“省直管县”相关改革的一系列文件，不仅为改革试点工作指明了前行的方向，而且为改革试点工作的具体推进提供了政策依据。2011年5月，河南省委、省政府做出启动邓州等10个县（市）“省直管县”体制改革试点工作的决定后，各个省直部门纷纷结合部门实际，相继制定并出台了与10个试点县（市）进行业务对接的具体工作计划，为试点县尽快实现与省直部门的业务对接提供了具体的实施方案，大大缩短了改革试点工作的过渡期。

第二，主动邀请地级市参与到“省直管县”体制改革试点工作中来，充分发挥地级市在改革试点工作中的主观能动性。比如，南阳市为了配合邓州市省直管试点工作的顺利开展，在市直部门成立专门领导小组，对业务移交等工作进行了具体安排和部署；为了保障权限下放工作落实到位，南阳市编办主动牵头与市直各部门协调对接；为了帮助试点县尽快与省直业务部门实现顺利对接，南阳市各个市直部门纷纷针对省县业务对接工作制定专门的业务培训计划；为了继续支持试点县的经济社会发展，南阳市还专门出台文件为改革试点县做好服务保障工作。

第三，试点县在省直管试点工作中周全准备，建立健全了配套的改革机制。以邓州市为例，为了顺利推进“省直管县”体制改革试点工作，邓州市不仅专门组建了省直管工作领导小组，还建立了一系列配套保障机制，比如省县沟通机制、定期汇报制度、信息沟通机制等。不仅如此，邓州市的各个市直部门还按照省委、省政府有关“省直管县”体制改革试点工作的具体要求，结合本部门实际，制定具体的改革试点工作计划。这些措施的实行在很大程度上都可以保障改革试点工作的顺利推进。

（二）河南“省直管县”体制改革试点工作的问题

如前所述，在省、市、县（市）政府的共同推动下，河南省的“省直管县”体制改革试点工作总体进展比较顺利。但在试点推进过程中，也有需要进一步改善的空间。具体包括如下四个方面：

第一，从目前10个县（市）试点工作的实际情况来看，河南省委和省政府对改革后地级市政府如何自我发展的问题关注不够。尽管当前10个试点县（市）所在的地级市都在积极配合改革试点工作，但是如果不能够在试点县实行省直管的同时，对地级市的利益补偿问题有一个明确的说法，那么地级市在改革试点工作中的主观能动性将会大大降低，在触及市本级核心利益的改革到来时，地级市甚至会想方设法为改革试点的深入推进制造各种障碍。基于此，笔者以为完全依靠省级政府的强制行政命令要求地级市对改革试点工作作出配合和牺牲，从长远来看是不现实的，也是不可取的。今后，随着“省直管县”体制改革试点工作的逐步深入，在解放县域经济的同时，也要充分考虑地级市的未来发展规划问题。一方面，中央和省级政府可以出台专门针对地级市政府的补偿性政策和扶植性政策，对地级市的未来发展问题做出周全规划，切实保障地级市在“省直管县”体制改革中的发展利益，尽量降低改革对地级市发展利益的负面影响；另一方面，“省直管县”体制改革试点过程中的经济成本宜由省级政府埋单，要尽可能减轻地级市对试点县的财政支出责任，必要时可以考虑对地级市的职能范围进行相应的调整。

第二，从目前河南“省直管县”体制改革试点工作的进展情况来看，改革试点的着力点放在了如何将下放的各项经济社会管理权限真正落实到位，以及如何有效实现省直部门与试点县（市）职能部门之间的直接业务对接等方面的工作上，但是却在相当大的程度上忽视了试点县（市）省直管后与地级市之间的关系协调问题。试点县（市）省直管后，与原来隶属的地级市之间的行政管理关系随之解除，市县之间由上下级之间向平行伙伴关系转变，在客观上要求重新认识和理顺市县关系。实际上，“省直管县”体制改革试点工作能否取得预期成效，不仅取决于试点政策在试点县（市）的贯彻落实情况，而且也会受到市县关系的影响。在某种程度上可以说，“省直管县”后，市县关系是否协调在很大程度上将会影响到区域经济一体化的发展进程和区域公共治理的绩效。为此在“省直管县”体制改革试点工作推进过程中，还要处理好试点县与原隶属的地级市之间的关系问题，在明确市、县各自职责权限的基础上，建立健全市县协调机制，主动沟通合作，化解市县矛盾，为区域经济社会的良好治理创造和谐的环境。

第三，从河南省“省直管县”体制改革试点工作运行情况来看，改革不够彻底，仍然是各方妥协的产物。比如，在向试点县下放经济社会管理权限的同时，人事管理方面的配套改革没有及时跟进。虽然试点县的书记和县长高配为副厅级，但是试点县党委、人大、政协、“两院”干部的管理权限仍然保留在地级市。再比如，在统计数据上，顾及地级市的“面子”问题，试点县的经济数据在上报省里的同时，还要计入所属地级市的经济总量。当然从减少阻力的方面来考虑，上述措施确实在一定程度上能够减少来自地级市的改革阻力，但从长远来看，人事管理和统计管理方面的权限如果不能够绕过地级市与省直接对接，完全意义上的“省直管县”体制将难以真正实现，这将会在很大程度上影响到改革试点工作的成效。因此，今后可以考虑从人事管理权限方面加大放权力度，逐步实现试点县主要领导干部的人事任免权完全收归省委组织部统一管理。同时，在统计经济总量时，要逐步向市、县分开统计过渡，最终实现试点县与原属地级市在经济总量统计方面的彻底脱钩。唯有如此，“省直管县”体制改革试点工作的预期目标才能有效达成。

第四，随着河南“省直管县”体制改革试点工作的稳步推进，有关加强对试点县的权力监督问题需要提上日程。在河南省此轮“省直管县”体制改革试点工作推进过程中，10个县（市）获得了除人事管理权限而外的与省辖市完全相同的经济社会管理权限。在试点县权限迅速放大的过程中，如果疏于对试点县权力行使和运行方面的监督，将会给区域经济社会发展带来严重的负面影响。为此在权力下放的过程中，应当从体制内外两个方面，尽快建立健全对试点县的权力监督机制：一方面，省级政府应该适时制定并出台专门针对试点县的权力监督措施，如加强巡视制度、健全试点县定期汇报制度等；另一方面，要尽快推进试点县的政务公开工作，让权力在阳光下运行，充分发挥体制外系统的监督作用。

此外，尽管河南省符合推行“省直管县”体制的绝大多数条件，但由于河南省是中国人口第一大省，加之省域各地区发展不均衡的情况客观存在，因此暂时不宜在全省范围内大面积推进“省直管县”体制改革。今后，应当在继续稳步推进改革试点工作的基础上，根据河南全省经济社会发展实际情况，统筹规划，因地制宜，科学分类，渐进改革。