经济体制转型是“省直管县”体制改革的根本动力

一、经济体制转型是“省直管县”体制改革的根本动力

从经济基础和上层建筑之间关系的角度来看，影响地方行政管理体制的最重要的因素就是社会经济的发展水平和与之相适应的经济管理体制。回顾省、市、县之间管理体制的发展历程，不难发现，从新中国成立初期的“省分别管理市、县”到20世纪80年代启动的“市管县”体制，再到正在推进中的“省直管县”体制，无一不是政府为适应区域经济发展客观需要而做出的历史性选择。正如马克思所说，经济基础决定上层建筑。省、市、县之间的关系如何调整关键还是取决于经济发展的不同阶段对行政体制的不同需求。不同的省、市、县关系，对应经济发展的不同阶段，在传统的计划经济条件下，“各级政府是按行政区域、行政层级管理国民经济的，经济区与行政区的界线相一致”⁽²⁹⁾。新中国成立初期，中国在经济方面是一个典型的农业大国，工业特别是重工业发展相对滞后，作为后发国家，中国当时选择了优先发展重工业的战略。为了优先保障工业和城市经济的发展，当时对城市和乡村实行封闭式的二元管理体制，限制资源在农村和城市之间的自由流通，并通过农业反哺工业以加快工业化进程。此时的市与县，不仅由省来分别治理，而且彼此之间也相互隔绝。进入20世纪80年代以来，随着工业化进程的加快，中国由一个典型的农业国逐步过渡为具有一定发展潜力的工业国。为了满足城乡互补、共同发展的要求，中央政府决定以经济相对发达的城市为中心，推行“市管县”体制，利用地级市对辖县的行政领导优势，发挥城市经济的辐射作用，统一组织区域生产和流通，以带动城市周边农村地区的共同发展。在这种背景下，形成以城市为依托的各种类型和各具特色的经济区和行政区⁽³⁰⁾，成为当时区域经济发展的必然要求。

经过三十多年的改革开放，特别是进入21世纪以来，随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，区域经济日益要求摆脱行政区界限的限制，经济区与行政区不一致的情况开始出现，并日益增多。特别是在一些县域经济比较发达的地区，“市管县”体制对区域经济进一步发展的束缚作用日渐显现，已经严重滞后于区域经济快速发展的步伐。实际上，由于市场经济追求的是资源要素在广阔区域内的自由流动和自由配置，而非依靠行政力量对资源要素进行强制组合，因此“计划经济与市场经济在政府管理方面的最大区别在于，前者需要逐级管理的地方政府体系，而后者则并不刻意强调经济区与行政区管理的高度统一”⁽³¹⁾。20世纪80年代初，在其他省份纷纷启动“市管县”体制改革的同时，浙江省始终坚持“省直管县”的财政管理体制，虽然曾经一度遭受到来自各方的质疑，但实践证明，浙江的“省直管县”体制在区域经济发展中所形成的“单一竞争主体局面”⁽³²⁾,可以有效地规避多层级行政干预对于自由市场竞争关系的扭曲，契合了市场经济体制对地方行政管理体制改革的内在要求。⁽³³⁾可以说相对完善的市场机制，客观上必然要求打破传统行政区对区域经济发展的地域束缚，对整个地方行政管理体制进行彻底变革，这也是“强县扩权”、“扩权强县”等“省直管县”体制改革试点工作能够在市场发育相对充分的地区顺利推进，并在实践中取得良好效果的根源所在。从这个意义上说，社会经济转型是“省直管县”体制改革得以启动的根本性原因。