政府发展的内在要求是“省直管县”体制改革的直接动力

三、政府发展的内在要求是“省直管县”体制改革的直接动力

政府要适应市场经济发展的步伐，以法治、高效、开放和服务为宗旨。概而言之，市场经济体制下的现代政府具有两大基本发展特征：“其一，政府的民主化治理；其二，政府的现代化管理。”⁽³⁵⁾“省直管县”体制改革恰恰契合了现代政府发展的这一普遍性趋势，而政府发展的内在要求则为这一体制改革的启动提供了直接动力。

（一）“省直管县”体制改革适应了现代政府民主化治理的发展趋势

民主化是现代政治发展研究中的一个重要课题，同时也是现代政府发展的基本目标之一。美国政治学家李普塞特通过研究提出了一个理论假设：“经济发展与民主政治具有正相关的关系。”⁽³⁶⁾随着市场经济的发展与完善，经济的增长不仅能够为推动民主化治理创造便利的客观条件，而且对民主化治理也会提出更高的要求。市场交易的基本准则是公平原则，同样的，市场经济体制下运行的现代政府也应该越来越多地重视和推进政府治理的民主化进程。可以说，在市场经济条件下，“一切以公民为中心，以顾客为导向”的价值理念是现代民主行政的基本出发点。⁽³⁷⁾

“省直管县”体制改革，从表面看是对“市管县”体制的一种替代，但从实质层面看，此轮改革既涉及政府与市场、国家与社会的外部分权，也牵涉到省、市、县纵向各层级政府间权力的重新配置，还有“条条”与“块块”之间关系的调整，可以说改革已经上升到了政治民主的高度。一方面，改革通过转变政府职能，合理划分政府与市场、国家与社会之间的界限，将市场能够自发调节的领域让渡出来，将能够由社会承担的管理职能转移给社会，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性调节作用，最终实现政府与市场、国家与社会的合作治理。另一方面，在政府系统内部，可以通过重构地方行政管理体制，按照“凡是能够由低一级政府做好的事情，高一级政府就没有必要插手”⁽³⁸⁾的原则下沉权力重心，试图打破建立在等级隶属关系基础上的行政领导关系，在纵向各层级政府间构建起一种合作共赢的伙伴关系，以此实现政府的扁平化管理和区域的良好治理。此外，在“省直管县”体制改革中，通过“扩权强县”将更多的权力下放到了县一级，使得公民有更多的机会可以通过直接参与的方式介入县域政策的制定过程中，为公民参与提供了良好的制度平台，有利于提高政府决策的民主化水平。从这个层面上说，“省直管县”体制改革确实在一定程度上顺应了现代政府民主化治理的发展趋势。

（二）“省直管县”体制改革适应了现代政府管理现代化的发展趋势

经济的运行讲究的是成本和效率问题。市场经济要求降低成本、提高效率，因此要保障市场经济的有效运行，必须要有一套现代化的政府管理理念提供支持和保障⁽³⁹⁾。由此看来，市场经济体制下的现代政府，必然是一个高效率、低成本的政府。现代化的政府管理应该包括两个方面的基本内容：其一，较低的政府运行成本；其二，较高的政府运行效率。

1.“省直管县”体制改革有助于降低政府运行成本

政府作为社会性组织，一直以来是否需要考虑其行为成本的核算问题，在不同的经济体制下有不同的看法。⁽⁴⁰⁾在传统的计划经济体制下，政府是社会的唯一管理者，社会的各类组织都不需要计算成本，政府也不例外。“政府成本”的概念是随着市场经济的发展而逐步产生的。在经济市场化的背景下，任何组织都需要充分考虑运行的成本问题，政府在运行过程中也必须要有成本观念。

20世纪90年代以来，西方世界掀起了一股政府再造运动的风潮。在这轮政府改革中，各国政府普遍把降低政府成本作为衡量政府好坏的一个重要标准。当前的“省直管县”体制改革，一方面，减少了地方行政管理的中间环节和财政资金的分配层级，使县不必再到市里汇报工作，既方便了省与市、县之间的直接沟通和往来，又大大降低了政府纵向系统运行的交易成本；另一方面，由于实行“市县分治”，取消了地级市对县的管辖权力，在大大减轻了地级市政府职能负担的同时，也精简了地级市原来与县和农村经济发展有关的职能机构和人员，最终必然会大幅度降低政府的行政支出成本。

2.“省直管县”体制改革有助于提高政府运行效率

市场经济客观上要求现代政府在管理过程中体现出效率原则。按照此原则的要求，政府的行政层级不宜过多。因为如果纵向管理层级过多，必然会拉大上下层政府间的距离，不利于领导层和执行层之间的信息沟通，进而降低政府运行效率。在“市管县”体制下，由于省与县之间存在一个地级市层级，一方面，省对县的工作和县对省的诉求都要经过地级市这个中间环节，这将造成程序上的拖沓和效率上的低下；另一方面，由于地级市对县享有管辖权，县级政府很多方面的职能都无法独立行使，而必须向地级市相关职能部门请示，经审核后才能执行，这严重影响了县级政府的运行效率。当前的“省直管县”体制改革，正是适应了减少政府层级、提高政府效能的客观需要。一方面，通过取消地级市对县的管辖权，促进地方政府管理结构的扁平化，使上情能够准确下达，下情能够顺利上传，大大提高了纵向政府间的权力运行效率；另一方面，通过改革理顺省、市、县之间的事权关系，使本级政府能够解决的问题由自己说了算，自己负责执行，有助于提高地方政府的运行效率。