省直管县推进省级以下分税制改革

三、推进省级以下分税制改革

在“省直管县”体制改革深入推进过程中，要适时启动省以下分税制改革。

一方面，“省直管县”体制改革目标的实现有赖于省以下分税制改革的有效配合。

首先，从“省直管县”体制改革的初衷来看，此轮改革寄希望于通过权力下放，调动县级政府的发展潜力，进而促进区域经济社会的全面协调发展。然而如果在改革向纵深推进过程中，不能够有效解决好纵向政府间的财权划分问题，即使向县一级下放了再多的经济社会管理权力，由于缺乏必要的财政资金保障，改革效果也会大打折扣。

其次，在当前的税收分配体制下，县级政府没有独立的税收来源，其财政收入多少不是取决于本级政府收上来多少税，而是主要取决于上级政府愿意在多大程度上与其分享税收收益。在缺乏制度约束的前提下，每一级政府都倾向于获得更大的税收收益，而承担更少的公共责任。于是，“财权向省和市集中，事权向县流动”的情况就不可避免了。在“市管县”体制下，诸如“市刮县”、“市吃县”等问题都在很大程度上与省级以下各级政府缺乏明确的财权划分机制有很大关系。也就是说，“省直管县”后，如果不能够同时保障县级政府拥有相对独立的财政权力，那么“市刮县”等问题完全会在“省直管县”体制下以“省刮县”等形式变相存在。

最后，实行“省直管县”后，省一级要同时直接面对数量众多的市、县政府，其下级政府的数量将会大幅度增加。在这种背景下，如果不同步推动省以下分税制改革，那么极易引发市和县在获取更多省级财政资源支持方面的“争夺战”。市县竞争将随之加剧，而这必将给省级政府在财政资源方面的分配工作带来更大的协调压力。

另一方面，“省直管县”体制改革也为推动省以下分税制改革提供了一个有利的契机。从世界上绝大多数国家构建地方财政管理体制的普遍规则来看，无论是联邦制国家，还是单一制国家，都非常注重保障每一级政府的独立财权，并严格恪守事权与财权相统一的基本原则，以此切实保障每一级政府职能的有效履行。就中国的具体情况而言，1994年的分税制改革，只是解决了中央和省一级政府的财权划分问题，对于省级政府与省级以下政府之间的财权划分问题没有做出明确规定。当时，之所以没有进一步推进省以下的分税制，其中一个很重要的原因就是中国纵向政府层级过多，客观上不具备在五级政府间进行税权和财权划分的条件。实行“省直管县”后，取消了地级市这一行政层级，纵向政府间的层级由“中央、省（区）、市、县、乡（镇）”五级体系变为“中央、省、市县、乡镇”四级体系，加上现在很多地方实行了“乡财县管”，从财政层级上来讲，由原来的五级变为了三级。这将大大减少在省级以下政府间划分独立税种的难度，为实行省以下分税制改革奠定了充分的制度基础。

基于以上分析，当前要在明确纵向政府间事权关系的基础上，进一步推进省以下分税制改革。唯有如此，才能够从根本上解决纵向政府间事权与财权不匹配的问题，使“省直管县”体制改革中的“强县政策”真正落到实处。