贫困县市面临省直管县财政体制改革的挑战与机遇

湖南省通道侗族自治县财政局　刘国云　杨通光

2009年《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》明确规定：“2012年底前，力争全国除民族自治区外全面推进省直接管理县财政改革”。自此，全国省直管县财政改革正式启动，全国各省纷纷进行了改革试点。2010年1月12日，湖南省下发《关于完善财政体制推行“省直管县”改革的通知》（以下简称《通知》），标志着湖南省省直管县财政体制改革正式拉开帷幕，全省有79个县市纳入了省直管县财政体制改革范围。面对新的财政体制，怀化市作为湖南省欠发达市州，其本级及其所辖的县市将带来怎样的挑战和机遇呢。

一、挑战

1.本级财政收入减少，平衡财政预算的难度受到挑战

根据《通知》规定，重新对收入进行了划分，将增值税地方部分、营业税纳入分享范围，由省与县市按比例分享；将企业所得税地方部分和个人所得税地方部分由省与县市按比例分享；调整资源税分享比例；原实行分享的土地增值税和城镇土地使用税下放县市；其他财政收入省与县市划分范围不变。由于主体税种都进行了分享，而下放的税种在贫困县市都属小税种，导致地方税收上划数额增多。以通道县为例：2010年预算本级财政收入8028万元，而按新体制转换后本级财政收入仅为7485万元，两者相差543万元，按旧体制税收收入占本级财政收入的比重为64.23%，而按新体制计算税收收入比重仅为60.06%，由于本级财政收入的减少，加上本级收入中非税收入比重过大，本级财政收入可用财力大量减少，在今后编制财政预算时，平衡财政预算的难度加大，本应列入年初预算的项目因财力减少无法摆列。

2.对上级补助收入依赖程度加大，财政预算执行到位率受挑战

怀化市所辖所有的县市区财政都依靠上级补助收入，以通道县为例，2010年本级财政收入仅为8111万元，而当年支出为62442万元，本级财政自给能力仅为12.99%。虽然上级会通过补助收入对县级进行补助，但其标准、数额县级难以测算，特别是补助增量无法预计，预算执行相当困难。由于对上级补助收入的过度依赖，致使县级的预算盘子铺得过大，年底将无法收拾摊子，如果预算过于保守，地方经济建设又受到制约。另外，因上级补助资金往往都在下半年甚至年底才能确认而且变数较大，一旦预计不准，特别是上级调减补助收入，县级财政收支平衡将受到严峻考验。

3.市县之间财权和事权不匹配，地方经济的统筹协调发展受挑战

从县级的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制如人事任免权却归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，县级的工作难度增大。面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，造成行政资源的额外浪费。从市级的角度来年，由于省级直接将县级财权下放到县，市级履行综合平衡本地区发展的职责由于没有经济杠杆来调节，各县市的发展差距将越接越大，市级认定的一些区域性发展项目，也由于没有财力保障，很难形成统一的步调，不利于区域内的协调发展。

4.县市之间利益竞争明朗化，县获市的帮扶力度受挑战

改革前省市县的关系有点类似“爷爷”、“父亲”和“儿子”的关系，改革后市级的级别有所降低，其扮演的角色由“长辈”变成了“兄长”，由于角色的转换，市县之间在项目申报、资金争取、税收分配等方面就存在激烈的竞争，新体制之前，县里既能得到“爷爷”的溺爱，又可获得“父亲”的关爱，现在县处于“孤军奋战”的境地。究其原因主要有二，一是市级不愿帮县级，现实中，市级更多地从自身利益出发，选择将财力更多地投向市级自身，发展城区经济，培植本级财源；二是市级帮不了县级，很多市州也是靠吃“救济粮”过日子，总不能自己空着肚子去接济别人吧。

二、机遇

1.存量不动，增量调整的原则，让县级扩大财政收支总量面临新机遇

新体制实施后，虽然上划了县级的部分收入，但经过省级集中再分配，对贫困县市来说，省级集中的将是“小头”，县级获得的再分配资金将是“大头”，新体制的这种“杀富济贫”做法，将是贫困县市摆脱财政困境的良好契机。

2.县与省的直接互动行为，让县级提升理财能力面临新机遇

实行省直管县财政体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，避免了资金在再分配过程中的人为调整，资金运作更加快捷及时，便于县级财政部门及时根据国库资金存量，测算安排各类支出，县级理财的主动权明显提高。

3.县级财政业务能得到省市的双重指导，让县级提高财政管理水平面临新机遇

实行省直管县财政体制后，县能直接和省对话，更加便于省了解县，省直接将各种会议、培训举办到县，更加便于县级理解政策和业务操作。同时，市级又负有对县级业务指导和监督之责，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。

三、建议

在省直管县的实施过程中，绝对决策权在省级，市县两级只能被动接受，因此，如何完善、应对改革过程中的新问题、新矛盾，作为县市两级更多的只有建议权。

1.建议市级适当给县级减压，让县级释放出更大的发展空间

省直管县财政体制改革后，省级将财力直接交给了县，但市级如果过分干预，那么县级的财权仍然无法实现自主理财。因此，建议市级要全面废除历来对县级财政管理的相关政策和规定，今后尽量少地参与各县市财政管理，让县市真正享有自由发展的空间。

2.进一步完善转移支付制度，让县级正真享受到“直管”的实惠

中央和省里实施省直管县财政改革的初衷应该是进一步缩小地区间的财力差距，因此，上级要通过进一步完善转移支付的分配办法、增加转移支付内容、加大对贫困地区财力性转移支付等途径，让省直管县财政体制改革成为欠发达地区走出财政困境的光明大道。

3.加快“金财工程”建设，让县和省市的沟通更加方便快捷

目前欠发达县财政部门的信息化水平建设滞后，大部分县区财政局都没有设立信息中心，也没有机房，各县区的部门预算编制仍然是手工利用EXCEL编制，在管理方式、管理水平、管理效率方面与省直管县财政管理体制的要求还有一定差距。因此，从硬件、软件、人员技能培训方面，加快“金财工程”建设，以便在较短的时间内提高省与县之间信息、政策、资金等沟通的效率。

4.加强市县和县县合作，提高发展地方经济的协作能力

实施省直管县财政体制后，确立了省——市、省——县之间财政管理关系，但这并不排斥县——县、市——县之间发生业务联系，由于省财政部门管理对象扩张带来的工作量大增，不可能对区域性事务管理面面俱到，允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系，有利于推进区域间的经济社会事务合作，有利于继续发挥现行“市管县”的体制优势。