省直管县重构地方政权体系

三、重构地方政权体系

建构“省直管县”体制，需要在行政、司法、立法三个方面对地方政权体系进行必要的调整。对于地方行政系统而言，重点要解决好政府职能与机构设置的关系问题；对于地方司法系统而言，要积极探索区域司法体系的创新问题；对于地方立法系统而言，关键是要尽快推进市级人大代表的直选工作。

（一）“以职能定机构”

机构的增加与减少不是人们的主观好恶可以决定的，而是要依据政府承担的职能范围大小和地方治理的实际需要来确定。也就是说，政府的机构设置和人员配备从根本上来说取决于政府履行职能的客观需要。“省直管县”后，由于省、市、县三类地方政府之间的职能分工发生了改变，三类地方政府在机构设置和人员配备方面出现一些调整和变化是很正常的。然而在当前的“省直管县”体制改革中，面对机构调整问题，省、市、县三类地方政府各自的反应很不一样。对于县级政府而言，渴望向市的标准看齐，把县政府的规模做大，可以说是反应过于积极；地级市政府面对巨大的分流人员安置压力，不愿意裁撤涉县涉农部门，可以说是消极反应；省级政府虽然意识到改革后要结合管理实际需要对本级政府机构进行适当调整，但在具体应该如何调整方面还未形成明确意向，可以说是模糊反应。基于此，有必要对省、市、县三类地方政府在“省直管县”体制改革中的机构调整问题作以适当指导。

从县的层面来看，实行“省直管县”后，县级政府获得了来自省和地级市下放的大量经济社会管理权限。在“扩权”的同时，为了保障权力的有效行使，鼓励县级政府根据权力下放的具体情况增设一些新的机构，增加一些人员配备是必要的。但与此同时，也要警惕县级政府借机向地级市标准看齐，一味扩大县级政府规模的问题。从普遍规律来看，机构的设置和人员的配备既要能够保障政府职能的有效履行，满足政府正常运转的客观要求，又要奉行精简节约的基本原则。因此，要想从根本上遏制县级政府规模扩张的冲动，必须摒弃“以级别定规模”的错误观念，对传统体制下按照行政级别确定政府规模大小的机构设置标准进行适当调整。政府究竟设置哪些机构，配备多少人员，不应该仅仅取决于行政级别，而是要综合考虑其承担的职能范围大小和地方治理的实际需要。基于此，在“省直管县”体制改革中，一方面要遵循“以职能定机构”、“以机构定编制”、“以编制定人员”的三定原则，严格根据县级政府承担的职能设置机构，配备人员，从根源上抑制县级政府盲目扩张规模的冲动；另一方面，对于那些根据县域治理实际需要，确有必要增设机构和人员编制的地方，要考虑突破行政级别对政府规模的硬性限制，在增减机构设置和人员配备方面赋予县级政府以一定的灵活性。比如在火灾多发的山林地区，消防机构配备的人员数量要多于火灾较少发生的平原地区；在人口流动频繁的地区，治安警力的配备要多于人口流动较少的地区等。

从地级市的层面看，“省直管县”后，地级市政府中与涉县管理和农村事务有关的部门和人员将不可避免地面临机构裁减和人员分流问题。其中，如何安置好机构裁撤后的分流人员是地级市政府机构调整过程中最为关键的，也是最为棘手的问题。具体来说，可以从这样三个方面来考虑：首先，在政府系统内部进行人员调剂。一方面，可以根据城市管理需要，将一部分裁撤下来的公职人员充实到与城市管理密切相关的其他职能部门，进一步强化城市管理部门的力量，以此保障城市管理的效率和质量；另一方面，也可以考虑将一部分裁撤下来的公职人员分流到省级政府和县级政府中新增设的机关中，如此既能够在客观上分担地级市机构调整中的人员分流压力，又可以有效缓解“省直管县”后省和县政府由于职能扩张导致公职人员不足的现实问题。其次，在政府系统与外部系统之间进行人员分流。具体可以考虑通过提供一次性补助或者是提供创业培训和创业咨询等服务项目的办法，鼓励分流人员自谋职业。最后，通过创新公职人员退出机制，鼓励年老的公务员提前退休。比如，对于自愿提前退休的公职人员予以优厚的养老金待遇和适当的薪资补偿等。

从省级政府的层面来看，实行“省直管县”体制后，由于省级政府需要同时面对数量众多的市县政府，因此，省级政府对下级政府的监督管理和利益协调职能都亟待加强。基于此，适当增加监管机构的编制，增设利益协调机构对于省级政府而言是必要的。比如，针对市县矛盾升级等问题，可以考虑在省级政府中增设地方政府关系协调委员会等利益协调类机构；针对省直接管县的实际需要，进一步充实和加强涉县涉农机构的人员配置；针对“省直管县”后的监管难题，可以考虑增设市县监督委员会，加强省对市、县的监管力度；为了方便省与市县的沟通和联系，还可以考虑在省政府办公厅内设置专门的市县信息传输机构，等等。此外，为了尽量减少“省直管县”体制改革对既有机构改革成果的冲击，避免改革后省级政府规模出现反弹式扩张，在增设相关机构时，可以考虑在省直机关内部进行部门间的人员调剂，尽量控制人员编制总数在短时间内的急剧增加。

（二）建构独立于行政区的跨区域司法体制

当前的“省直管县”体制改革，取消了地级市对县的行政管辖权，市与县之间的上下级行政隶属关系也随之解体。相应的，在司法上必然出现司法体系与行政区域无法形成级别对应的情况，原有的四级司法体系将面临重构。从这个意义上来说，“省直管县”体制改革为地方司法体制改革提供了一个良好的契机。目前，从实践层面来看，司法体系重构问题无外乎两种处理方式：

其一，海南模式。海南自建省以来实行的就是省分别管理市和县体制，其司法体系的设置实行市、县分设。以法院系统为例，从市的层面来看，海口、三亚和三沙3个地级市分别设有3个中级法院，海口市下辖的4个区分别设置4个基层法院。从县的层面来看，海南省下辖的16个县（含4个普通县、6个县级市和6个自治县）均设有基层法院，分别划归海南省第一中级人民法院和第二中级人民法院。由此可见，海南的做法是通过设置跨行政区域的司法体制，将县划归不同的司法区域。由于海南省的做法不涉及地级市的司法体制调整问题，因此改革阻力相对较小，实施起来也比较容易。

其二，河南模式。河南省自2011年6月起，将兰考等10个县列为行政“省直管县”体制改革试点。在改革中，河南省不仅赋予10个试点县与地级市政府相同的经济社会管理权力，而且在司法体系的设置上也有所创新。河南省的做法是维持市一级司法体制设置不变，提高试点县的司法机构级别。具体来说，就是由省高级人民法院和省人民检察院分别报请最高人民法院和最高人民检察院批准，授权在10个试点县设立规模较小的中级人民法院和省人民检察院某县分院，分别作为省高院和省检察院的派出机构，行使中级人民法院和市级检察院的职权。但是河南省做法的局限性在于提高县的司法机构级别后，配套的后续改革没有及时跟进。比如，试点县下面是否要重新设置基层法院和基层检察院等问题目前还没有一个很明确的说法。

应该说，无论是海南模式，还是河南模式，都在一定程度上解决了“省直管县”体制改革推进过程中司法体系与行政区域级别不对应的问题。但是从本质上来说，二者都没有跳出“分级设置、分级管理”的传统思路，虽然暂时解决了中级司法机构的职权行使问题，但无助于从根本上解决司法权力的地方化和行政化问题。

为此，我们需要抓住“省直管县”体制改革这一难得的历史机遇，通过建构独立于行政区的跨区域司法体制，从根本上解决司法权力的地方化和行政化问题。从国际比较的视野来看，跨区域设置司法体制的做法符合国际惯例。发达国家普遍采取了行政管辖区域与司法管辖区域不重合的办法，以此避免司法权力的地方保护主义。不仅如此，建构跨区域的司法体制还符合《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的相关规定。自1954年颁布实施起，“两院”组织法虽历经1979年、1983年、2001年、2006年等多次修订，但在对司法体制设置上的相关表述始终未变。以人民法院系统为例，《人民法院组织法》第十七条明确规定：“我国的基层人民法院包括：县人民法院和市人民法院、自治县人民法院以及市辖区人民法院。”第二十二条明确规定：“我国的中级人民法院包括：在省、自治区内按地区设立的中级人民法院、在直辖市内设立的中级人民法院、省、自治区辖市的中级人民法院以及自治州中级人民法院。”由此可见，长期以来，关于地方司法体制的设置问题，在法律层面和实践层面是有所偏离的。

基于此，借“省直管县”体制改革之机，突破分级设置司法体制的格局，改变当前按照行政区划设置司法体制的方式和做法，解除行政区和司法区的依附关系，并对司法机构主要负责人的任免程序作出适当调整，有助于从根本上解决司法权力地方化和行政化等体制弊端。具体可以考虑打破行政区的地域限制，在一省范围内设置若干个区域性中级法院和检察院，作为省高级人民法院和检察院的派出机构，来行使原来由市中级法院和检察院行使的职权。区域性中级人民法院的院长、人民检察院的检察长实行省级人大常委会任免制度，“两院”领导班子成员由省委组织部统一管理。与此同时，在市、县分别设置基层人民法院和基层人民检察院，并划归各自所属的区域性中级人民法院和检察院。区域性中级人民法院和检察院既可以根据驻地名称命名，也可以像海南省那样以数字顺序命名。如此，既可以使司法体系设置与法律规定相契合，又减少了司法机构受地方行政力量干扰的机会，可谓一举两得。

（三）推进地级市人大代表直选工作

在“市管县”体制下，根据现行《人大代表选举法》的相关规定，地级市的人大代表由县和市辖区人大代表间接选举产生。“省直管县”后，随着市对县行政隶属关系的解体，市人大与县人大的关系也随之而改变，市、县人大之间由原来的指导与被指导关系转变为平行关系。与此同时，随着市、县人大之间纵向指导关系的消失，势必产生一个新的问题，那就是地级市人大代表的产生机制将面临调整。

“省直管县”后，虽然地级市不再享有对县的行政领导权，但地级市的中心城区还有市辖区建制，因此从短时期来看，地级市人大代表仍然可以由市辖区的人大代表间接选举产生。然而从市制发展的普遍规律来看，城市建制自产生之日起就带有浓厚的地方自治色彩。一方面，从国际比较的视野来看，国外的市通常是一定地域范围内的居民为满足生活需要而自发组织起来的地方自治体，一般是作为最基层的行政建制单位。城市中普遍设有市议会，市议会的议员往往是由当地居民直接选举产生，对市民负责。另一方面，从国内市制的发展历程来看，作为中国地方行政建制单位的“市”，最初同样也是作为地方自治单位而设置的。

1909年，晚清政府派员远赴欧美和日本考察外国政制。考察官员回国后，建议政府仿效西方发达国家在基层推行地方自治。这一建议得到了当时清政府统治者的重视和支持。随即，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定“府、州、厅、县之所的城厢为‘城’，城厢外人口满5万以上的市镇、村庄、屯集为‘镇’，其余人口不满5万的地方为‘乡’；城、镇、乡各自分别设立自治公所，在县监督下实行地方自治”⁽¹⁰⁾。武昌起义后不久，当时新成立的江苏省临时参议会通过了《江苏暂行市乡制》，将“城”与“镇”统一改称为“市”。随后，其他省份纷纷效仿这一做法。自此，“市”正式成为中国城镇地区自治单位的建制名称。从这个意义上可以说，实现自治不仅是市建制基本属性的必然要求，而且代表着市建制的未来发展方向。如此看来，在“省直管县”体制改革中，推进地级市人大代表直接选举工作，不仅有利于还原城市作为公民自治地方的本质属性，而且符合社会主义民主政治发展的客观趋势。

“省直管县”后，由于地级市不再负责管理辖县，只负责管理城区事务，因此市建制作为广域型建制的特点将不复存在。与此同时，市域范围随着县域的剥离而大幅度缩减，城市政府与市民之间的距离也将进一步拉近。这些都在客观上为推进地级市人大代表直选工作提供了有利的现实条件。尽管如此，当前在推进市人大代表直选工作时，还是要特别注意这样三个方面的问题：其一，要注意改革的渐进性。尽管“省直管县”后，地级市不再负责县的管理工作，但目前的地级市仍然不是最基层的行政建制。除三亚、东莞等城市外，市建制下面普遍设有市辖区。在市辖区建制不规范的前提下，一些地级市中还广泛存在着大量的“整县改设”的市辖区，这些都可能在操作层面上增加市人大代表直选工作的推进难度。其二，要适时修正《人大代表选举法》，在法律层面明确地级市人大代表直接选举的条件、程序和具体形式等选举机制问题。其三，充分借鉴县级人大代表直选工作的经验，稳步推进市人大代表的直选工作。