朱博能的《地方财政学》和《县财政问题》

一、朱博能的《地方财政学》和《县财政问题》

朱博能“专考经济财政，从事地方行政工作多年”^[53]，是抗战时期地方财政研究领域的知名专家，他在当时的《财政评论》等刊物发表了《县地方预算问题及其改进方针》、《县审计问题及其改进》、《县有捐税问题及其整理》、《地方自治财政的支出政策》、《补助费制与县财政》、《县财务行政及监督》和《田赋附加与县财政》^[54]等学术论文。《地方财政学》和《县财政问题》两书是在朱博能20世纪40年代初担任福建省地方行政干部训练团教员讲授地方财政学课程所撰写的讲义的基础上整理而成的。两书内容各有侧重，互为补充。《地方财政学》主要研究地方财政学的一般理论，而《县财政问题》主要研究地方财政的具体问题，特别是当时少有人研究的乡镇财政问题。

《地方财政学》按财政学著作的一般体例分“总论”、“地方支出论”、“地方收入论”、“地方税论通论”、“地方税论分论——中国地方税”、“地方公债论”、“地方预决算论”等七编。

“总论”编分《地方财政之基础观念》、《地方财政之本质》、《地方财政之范围》、《国地财政之关系》、《国地财政之划分》等五章，探讨地方财政的一般理论问题，如地方财政的概念、特点，地方财政与国家财政的关系，国家财政与地方财政的划分等。该书认为，“地方财政者，即为地方团体施行地方自治所生之一种经济行政是也”^[55]。国家在政制上有中央与地方之分，“故于国家财政之外，而有地方财政”^[56]。地方财政学原理与国家财政学原理“相同者固多，而相异者，亦复不少。存亡与共，休戚相关，此为其相同者;利害冲突，缓急相异，此其相异者也”^[57]。关于地方财政的特点，该书分别从经济、行政、内容、措施、制度等五个方面加以探讨。地方财政的范围与一国政治体制有关，“如采中央集权之制，则国家财政之范围广，而地方财政范围狭。反之，若采地方分权之制，则地方财政范围广，而国家财政范围狭”^[58]。关于国家财政与地方财政的关系，该书分别从地方财政的从属性、国家财政对地方财政的监督两个方面作了论述。国家与地方财权的划分“乃一国之内各级财政经济体间有计划之调整，乃一国整个财政权，分配于各级财政经济体，使其趋于均衡之发展”^[59]。

“地方支出论”编分《本论》、《中央支出与地方支出》、《各国地方支出》、《中国地方支出》等四章。该编主要探讨地方支出的性质、分类;中央支出与地方支出的一般理论，包括中央地方支出的差别、中央地方支出划分之理论、中央地方支出分配之方式等;西方各国，如英、德、法、日等国的地方支出状况及特征;中国地方支出的历史沿革、现状及区域分配比较等。该编的理论分析部分介绍了名重当时的西方财政学家巴斯提勃尔(Bastabe)、塞里格曼(Seligmen)和薛赉斯(Sharras)等人有关中央与地方支出划分的理论。

“地方收入论”编分《本论》、《中央收入与地方收入》、《中国地方收入》、《地方补助收入》、《地方税外收入》等五章。主要内容包括:地方收入的性质、分类;中央地方收入的差别、划分、分配方式及各种收入分配制度之检讨;中国地方收入的沿革、现状;地方补助制的优点，地方补助收入的方式，地方补助费之原则，英、德、法、日等国地方补助费制及中国的地方补助收入的沿革、现状;各种地方税外收入，如地方财产收入、地方公营企业收入及地方杂项收入。

“地方税通论”编分《本论》和《各国之地方税》两章，前者主要介绍地方税的一般理论，如地方税的意义、地方课税权、地方税的客体等;后者分别介绍美、英、德、意、日等国的地方税制，包括各国地方税收入的种类及特点。

“地方税分论——中国地方税”编分《田赋》、《营业税》、《他种营业税》、《契税》、《房铺捐》、《附加税》及《地方杂捐》等七章，分别介绍了中国各种地方税如田赋、营业税、契税、房铺捐、附加税及地方杂捐等的性质、历史沿革、现状、种类、征课标准、税率及征收方法等，内容甚为详细。

“地方公债论”编分《本论》、《地方公债之管理》、《地方公债之限制》、《各国地方公债》及《中国地方公债》等五章，主要内容包括地方公债的性质、种类;地方公债的募集、发行、偿还;地方举债权的限制、地方外债的限制及中国中央政府对地方债的监督;美、英、法、德、日等国的地方公债制度;中国地方公债的沿革、省地方公债、市县地方公债等。

“地方预决算论”编分《本论》、《地方预算》、《地方决算》及《中国地方预决算》等五章，主要内容包括地方预决算的性质、作用;地方预算的编制、地方预算的议定与施行、地方预算的会计年度;地方决算的编制、地方决算的审定;英、美、法、德、日等国的地方预决算制度;中国地方预算的沿革，中国地方预算的编制、审查，中国地方决算的编审，确立地方预决算的要点等。

作为《地方财政学》一书的姊妹篇，《县财政问题》主要分析中国县财政的实际问题。该书广泛讨论了县财政的支出、县财政的收入、县地方捐税、县税务行政、县财政机构、县财务监督、县财政预算、县财政决算、县政府会计、县财务交代、县公库、县财务审计、县财务人员及乡镇财政等问题，内容非常详细。从学术创新的角度看，该书有关乡镇财政问题的论述拓展了当时中国财政学研究的视野，具有重要的学术价值。

在由传统王朝国家向现代民族国家转型的过程中，在地方层级上，国家政权止于县的政治状况发生改变，县以下不再是传统王权与地方绅权的交接点^[60]，从清末地方自制开始，国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透，县政权开始建立深入基层社会的权力触角，如区、乡(镇)、街坊、村里、保甲等各种名目的基层组织。南京国民政府成立后试图建立一个从中央直接统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。1928年9月，国民政府第一次公布的《县组织法》，规定县以下的组织依次为区、村(里)、闾、邻四级。1929年6月，国民政府又颁布了一个新的《县组织法》，将村(里)改为乡镇。各级的具体划分是:5户为邻，25户为闾，100户以上为乡(镇)，20—50个乡镇组成一区。随着政权重心的下移，财权也应相应下移。只有这样的良性互动，才能保证政治权力结构的平稳转移。国民政府时期，省以下的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上，无法满足日渐增长的基层财政需求，面临着巨额的财政负担。尽管中国社会政治结构这一变化带来的财政困境从清朝末年即已开始，但学术界对乡镇财政问题一向很少关注，《县财政问题》一书对此问题作了比较详细的探讨。

1.中国乡镇财政的历史变迁论

该书按时序分清末、民国初年、南京革命政府前期(1927～1937年)及抗战以来四个时期对中国乡镇财政的演进作了分析。该书认为，“民国以前之乡镇财政制度，为自治性质”，“清光绪三十四年，颁布《城镇乡自治章程》，城镇设董事会，乡设乡董，为执行机关，城镇乡各设议事会，为议决机关”。^[61]民国初年“各省竞倡自治，乡镇财政，稍加扩充”，1921年内务部颁布乡自治制，“所有财政之收支及预决算之编制，统由乡长办理”，乡自治会拥有预决算之审核，自治税、使用费、规费征收和不动产之买入及处分的议决之权。南京国民政府1929年公布的《乡镇自治施行法》规定:“在乡镇长未经民选以前，乡镇公所负编造预决算及财产孳息收支，与夫公款公产管理之责，并设乡镇务会议，由乡镇长及所属闾长组织，审议预算决算及财政重要事项。至乡镇长实行民选以后，则预决算改归乡镇民大会议决，并组织监察委员会，监督财政之收支”。^[62]

2.乡镇财政之弊论

从整体上看，南京国民政府时期，在国家政权的组织触角向县以下乡村社会不断下延的过程中，乡村政治文化生态陷入整体性的危机。美国学者杜赞奇认为，国家权力在乡村社会的扩张和渗透，极大地侵蚀了传统地方精英的权力资源，使得原在国家与乡村之间充当中介并偏重保护乡村利益的乡村领袖被一种掠夺、赢利型的经纪性人物所取代;国家依靠后者来推行自己的政策，但对后者缺乏足够的控制力;后者在充当国家组织助手的同时，利用国家所给予的法理权威谋取个人利益，从而形成国家与赢利型经纪合作榨取乡村的局面。^[63]杜赞奇这一论述对20世纪上半期中国国家权力与乡村社会的关系具有相当的诠释力。

《县财政问题》一书从财政的视野揭示了当时中国乡村政治生态的危机状况:“乡镇财政，大率为一二人把持，出入既不公开，收支更无预算，征收不制税票，亦无会计可言，既收之后，并无登记账册，甚或连流水账亦不备，支出之后，更无报销。上级政府与当地民众，纵欲加以监督稽核，亦无从着手，乡镇村财政之遭人诟病，莫此为甚。乡镇村在此无监督形态之下，演为种种弊端，如下诸项即其显著者:(一)负担不平……各乡真正纳税之人，多为一般贫苦小民，而大户仕官，则往往以抗纳官粮，引为荣耀……(二)苛杂繁兴。苛捐杂税，前经财政会议决议，中央明令裁废，各省亦曾认真遵照，唯各县以下组织，每以乡镇经费无着为藉口，巧立名目，重开苛杂之门，以供支应，上级政府，亦以乡镇经费之确不易得到妥善方法解决，只好听之。(三)摊派奇重。乡镇事繁、经费低薄，桑梓俊贤之士，辄隐遁不出，以致争任乡镇长者，多为土豪劣绅地痞流氓之类，益使公正之士，远而避之。彼等以此为唯一利薮所在，一朝得任，每藉固有之恶势力，并假行政权力，多方罗掘，几有多施一政，即多一层摊款之慨。(四)贪污流行……上级每以事务交办，不管事之巨细，经费无出，即行摊捐……上级政府虽订有一定之分配标准，但推及乡镇，人民实际负担，远超出数倍十倍以上。”^[64]

3.乡镇财政应否单独设立论

对于乡镇财政应否独立于县财政之外，国民政府于1939年颁布的《县各级组织纲要》中并未有明确规定。对此问题当时学术界存在截然相反的意见。反对者认为，《县各级组织纲要》虽于县财政规定中，另有乡镇财政之规定，但未必是乡镇财政独立之意义。县与乡同为法人，然县为自治单位，而乡镇非自治单位。同样县为自治财政单位，而乡镇非为自治财政单位。《县各级组织纲要》规定的财产保管委员会是对乡镇兴办造产事业收入及乡镇共有财产而设，未必为统管乡镇收支款项之机构，与乡镇财政是否独立无关。乡镇公所编制收支概算，须呈县政府审核编入县预算，因此县概算乃为总概算性质，乡镇概算为分概算性质。前者具有独立财政单位之法定地位，后者未具有独立财政单位之法定地位。

主张乡镇财政应独立者认为，根据《县各级组织纲要》规定，县为法人，乡镇在自治上具有法人之地位，与县各级政府各自成为法律上权利义务之主体。乡镇有乡镇的财政范围，县有县的财政范围单位，且乡镇独立设立财产保管委员会，单独编制收支概算，皆有乡镇财政单独设立之意义。对此，朱博能指出:“(乡镇)因为有法人之资格，方可以用自己机关，执行自己之职务。乡镇既为法人，照例应有其独立之岁出岁入预算，但以现时乡镇之财政，尚未能有相当之收入，以完全独立，即是目前之乡镇财政，只是带半独立性，所以《县各级组织纲要》第四十四条规定:‘乡镇财政之收支，由乡镇公所编制概算，呈由县政府审核编入县概算’。此不过为一种过渡时期之办法，将来仍应由乡镇公所编制岁出岁入概算，提请乡镇民代表会审议通过后，呈请县政府核定公布，以成立乡镇之预算，方为合理。”^[65]

4.乡镇财政之出路论

为了解决乡村政权的财政经费问题，国民政府于1942年5月颁布《乡镇造产办法》，将造产收入列为乡镇自治经费来源的第一位。规定乡镇大力举办公有农场、公用水利、公养鱼塘、隙地种树、荒山造林、简易工业等事业。乡镇公共造产虽然在表面上取得了一些成绩，但由于在推行的过程中普遍存在侵犯农民产权、否定等价交换原则及实行超经济强制的现象，实质上造成了“与民争利和残民以逞的结果”。“以广西而论，其农业造产所使用的田地、人力、工具都是征集来的”，“至于制造类的造产则是对农民直接的剥夺”，“其畜牧类的造产更是被各省引为笑谈”。^[66]

朱博能非常推崇乡镇公共造产，他认为，乡镇财政适宜举办的事项包括建造店房、举办合作事业、经营畜牧事业等。而乡镇财政之出路关键是在公共造产。他说:“现代进步国家之财政，无论中央与地方，多注重于公营事业之增进，以为扩张预算之重要部分，课税收入，转居于次要之地位。现在之乡镇财政，固需依赖税捐及补助等收入以维持，应从划拨独立性之款捐及拨适当之补助费着手，使乡镇有确定之收入;但乡镇区域有限，人口不多，税捐收入，当不能希望获得若何巨大之数额，而补助费本属一时之救济办法，过于长久及增大，省县将无法应付。所以将来乡镇之支柱，并非为独立性之税捐收入，及省县拨给之补助费收入，而是公产及公营事业之收入……乡镇公款之来源，应特别注意公共造产，凡乡镇公民在自己乡镇之内，应努力共同造产，增进公家收益，以为改造乡镇政治之用。而达到自给自足，自力更生之最高原则”。^[67]在恶劣的政治生态之下，不可能有健全、高效的公营事业系统，朱博能的公共造产论与他的乡镇财政之弊论似嫌矛盾。