安徽省“乡财县管”实验

案例4　安徽省“乡财县管”实验⁽³⁾

在2004年2月25日召开的安徽省财政工作会议上，安徽省委、省政府明确表示，将在全省全面推行“乡财县管”改革。对于这项改革，安徽省财政厅对外界一直保持相当低调的态度。安徽省财政厅官员的公开表态如出一辙:“我们是‘先做后说’，‘多做少说’”。

W县“暗中”赶班

W县是安徽省农村税费改革试点县，但在第一轮“乡财县管”大潮中，它并没有被圈中。2003年5月11日，安徽省人民政府在转发《省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知》(皖政办［2003］29号)(以下称“29号文件”)中指出，从2003年起，选择和县、五河、太和、全椒、潜山、宿松、祈门、霍山、利辛等9个县作为该省“乡财县管”试点县。

据W县财政监督局秘书介绍，尽管只有所辖的和县被选中，但地处长江岸边的巢湖市还是决定在全市先行推广这项新政策。“落榜”的W县根据“29号文件”中“其他县也可全面或选择部分乡镇进行改革试点”的表述，开始“暗暗”摸索。“29号文件”把改革主要内容概括为:以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，并实行县财政局(农税局)对乡镇财政所(农税所)的垂直管理。

W县财政局党组副书记贾明曾表示，“乡财县管”的前提就是把乡镇财政所的人权、事权、财权“上划”。他认为，若这“三权”仍留在乡镇，所谓“乡财县管”就只能是一句空话。分管乡镇财政所“上划”工作的贾明介绍，因为以前财政所所长和其他工作人员都是镇政府任命的，其工资也是镇政府发放，财政所的“三权”全部掌握在当地乡镇政府的手里。这种关系便决定了财政所在资金的支出上处于一种相当尴尬的地位，“即使一些不合理的支出，财政所也无可奈何，否则就可能被撤职”。而现在“上划”后，“三权”掌握在县财政局的手里，财政所有了这样一个“后台”，就可能对一些不合理的支出“说不”。

此后，就是开展“四项清理”:银行账户清理、债权债务清理、票据清理、人员清理。这是改革中最为关键的环节，稍有不慎，就可能导致一些资产和资金的流失，也给以后的改革带来严重的后遗症。为此，W县从纪委和财政局抽调了30人组成6个工作小组，专门从事此项改革。现在，票据清缴中共缴纳各种财政票据106239本;债权债务清理上，全县乡镇预算内、预算外加政府机关三块账面实际反映的债权为17665.5万元，债务为24472.1万元;账户清理上，清理前全县乡镇有账户420个，清理后为241个。W县财政局把“四项清理”归类成册，足有厚厚4大本。

“四项清理”摸清了乡镇的家底，变过去的一本糊涂账为现在的明白账。然后，W县在乡镇如何缴钱、用钱和县财政局如何拨钱几个环节进行了进一步的设计:在会计结算中心设5个代账员，一个人负责7个乡镇。乡镇若要用钱，必须先经过县里审批，乡镇只设结算员。这样，若从资金收支的流程看也不太难:乡镇的各项收入通过基本结算户全额上解，支出按顺序下拨，工资进入工资专户，一般性支出进入支出专户，由乡镇自行管理，村级资金进入村级资金专户。

改革驱动力

安徽实施“乡财县管”，实际上有自己的无奈。安徽省财政厅的调研报告表明，该省大部分乡镇经济规模小，财政收入平均在500万元左右，财政自求平衡的基础和自我发展的能力都比较弱。安徽省财政厅一位负责人透露，特别是2000年以来农村税费改革实施后，不少乡镇财政极其紧张。由于许多乡镇财政支出不规范，支出需求无限制膨胀，可能导致乡镇政府以支促收，想点子、变名头向农民乱收费，进而可能回到过去乱摊派、乱收费的老路上去。因此，如何规范乡镇财政支出管理，就成为乡镇财政面临的主要矛盾。

同样让人关注的是，安徽省财政厅的调研报告显示，安徽省乡镇平均负债600多万元。只有“先刹车、后消肿”，先把乡镇财政收入和支出这个口子扎住并逐步消化债务，乡镇财政走出困境才有希望。否则，再多的补助和转移支付都难以解决问题。据2004年年初调往W县G镇担任镇长的汪先生透露，清理发现，G镇光村级债务就达380多万元。他认为，造成这种现状的原因很多。为了完成上级下达的农业税收任务，乡镇只好大量举债，光这一项累积到现在，G镇就负债300多万元。形象工程也让G镇吃尽了苦头。前几年，该镇要打造一条商业街，但后来没成功。这一个项目就带来了200多万元的债务。而“乡财县管”后，W县规定，10万元以上的工程要经过县里审批，5万元以上的工程实行公开招投标，5万元以下的工程要有协议，工程结束后，还要审计和验收。

W县还有一个镇年财政收入不足200万元，而5年间仅招待费就吃掉了204万元。“乡财县管”后，这个镇的党委书记算了一笔账，仅招待费一项，镇里每个月就能节省2000多元。种种原因导致很多乡镇负债累累，有些乡镇甚至把工资也挪到“政绩工程”上，再加上举债搞达标，只能“寅吃卯粮”。现在每个乡镇都有了工资专户，乡镇所有收入必须首先用于工资发放，全镇的工资全部发下来了。贾明说，把资金“口子”扎住后，先保工资再保运转和重点支出，这样基层政府才能真正有活力，而且不会形成新的债务。

县财政当“管家”

但也不是人人都对这项改革叫好。

提起“乡财县管”，安徽省某试点县的一位镇长就大为光火。他认为，“我作为乡镇政府，有权来决定我们的收入支出情况。钱放在我的口袋里，需要用时随时就可拿出来用。镇里的财务预算支出等情况，都要向同级人大汇报，并由其监督。现在放在上级财政的口袋里，用时要经过层层审批，这明显与‘一级政府，一级财政’不相吻合。”不过，安徽省一位决策咨询专家认为，在这项制度设立初期，就已经考虑到了这个问题。在“29号文件”中明文规定，对于乡镇财务，乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变，县里其实就是充当一个管家而已。安徽省财政厅一位官员表示，这不仅使此项改革绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题，也有利于消除改革阻力。

W县2003年也遭到了一些抵触情绪，尤其是乡镇财政所“三权”的“上划”，来自基层的抱怨不少。后来，县委、县政府“两办”联合下发了《关于乡镇财政所(农税所)上划管理工作的通知》，“上划”工作有县里“撑腰”，运作过程中才没有受到太大的阻力。但是，改革的成本也随之加大。改革后，由于乡镇每调拨一笔资金，就要派人往返于县乡之间，一个星期要来回跑好几趟，票据安全、差旅费用等问题凸显。不过，W县财政局一位秘书认为，“下面”之所以有阻力，主要是因为这项政策触到了基层的利益。W县政府一位官员表示，不管怎么说，这项改革还是要在总结以往经验的基础上，坚定不移地推行下去。

实际上，W县早先的“双代管”工作已经让其尝到了甜头。2002年初，W县在全国率先实行“村财乡(镇)管村用”的管理模式，在该县部分乡镇先行试点村级财务和资金由乡镇“双代管”。具体做法是，在乡镇设立“村级财务服务中心”，具体负责村级财务核算管理工作;村里只设报账员，取消村会计岗位，村组资金和账据集中由乡镇农经服务中心统一管理，村级非生产性开支由乡镇统一核定，分类制定定额标准，规范村级资金的收支行为。这项措施有效地化解了村级债务。W县农委的官员透露，截至2003年底，该县村级债务总额20727万元，比2001年底减少6950万元，化解率达25.1%，全县无债村由2001年底的8个增加到43个。而在2004年，该县准备在全县全面推广“双代管”运行机制。

背景资料

安徽省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点的意见(摘要)

1.预算共编

县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见，报同级政府批准;乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核;调整数额较大的，需向县政府报告。

2.账户统设

取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”、“支出专户”三类。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等先缴入“结算专户”，其中应上解财政收入再通过“结算专户”上缴县级国库。乡镇所有工资性支出通过县级国库或“结算专户”拨到“工资专户”，专门用于乡镇人员工资和民政定补人员补助的发放。工资以外的其他支出通过县级国库或“结算专户”拨到“支出专户”，由乡镇按规定开支。

3.集中收付

收入管理程序:乡镇财政预算外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县乡国库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出拨付程序:以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。对工资性支出，根据年度预算每月从县乡国库或“结算专户”直接拨入“工资专户”，并委托银行统一发放。对乡镇机关事业单位的公务费支出，先由财政所提出用款计划，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据预算额度从县乡国库或“结算专户”拨付到“支出专户”，由乡镇按规定使用。为方便乡镇及时用款，各地可建立公务费支出备用金制度。对村级的财政补助资金，由县乡财政部门拨入村级资金专户。对农业税附加等属于村级收入的资金，进一步推行和完善“村财乡管村用”制度，由乡镇财政部门、经营管理部门负责加强审核监督，确保村级资金专款专用。

4.采购统办

乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。

5.票据统管

乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。

【案例思考】

1.从公共行政角度，本案例所反映的是一件什么事件?

2.安徽省W县这次改革的背景与直接原因有哪些?

3.我国现行财政体制的基本结构是怎样的?W县改革有无制度依据?

4.就我国国情而言，该次改革有无推广的价值?为什么?