浅议理顺财权事权关系，解决县乡财政困境

浅议理顺财权事权关系，解决县乡财政困境

张月忠^[1]

一、县乡财政现状

县乡财政在我国五级财政层级中处于基层地位，担负着维持基层政权运转和为广大农村提供公共服务的职能；而且在调节地方国民收入分配格局，建立健全社会保障体系，促进社会经济稳定、健康、协调发展等社会职能方面发挥着重要作用。

从目前县乡财政状况看，随着经济和社会的发展，整体水平有了较大提高。但是除少数经济发达的地方外，大多数县乡财政仍比较困难。

（一）财政收入水平低，收支矛盾突出

据调查，从保定市所辖22个县（市）近年收入支出情况看，2002～2005年财政总支出（含基金和上级专款支出）分别为449352万元、515325万元、602196万元、725252万元，同比增长分别为14.68%、16.86%、20.43%。2002～2005年财政收入为（省口径）305699万元、345017万元、387371万元、497484万元，同比增长12.86%、12.28%、28.43%。地方一般预算收入分别为（省口径）157101万元、171838万元、181749万元、199611万元，同比增长9.38%、5.77%、9.83%，但占全部财政收入的比例在逐年下降，由2002年的47.55%降至2005年的36.18%。一些县财政供养人员居高不下，工资发放靠中央转移支付，国家出台的增资政策和省出台的补助标准很难落实到位。更无力保障农业、教育、科技、卫生保健、社会保障等社会公共需要。

（二）政府债务较重，财政风险不容忽视

据调查，保定市所辖22个县（市）截至2005年底债务总额达375174.3万元。主要是由于城镇基础设施建设、中小学的普及九年义务教育达标欠账、基金会贷款等形成的债务。

1.上级布置达标任务，地方政府债台高筑。现行财政收入分配体制中，县级政府的财政收入水平本来就相对较低，而在完成上级布置的各类达标任务问题上，上级却完全按照属地化原则，实行以县级财政为主体的投资体制，目标要求不能含糊。由于县乡财政运行困难，又要完成任务，造成了各种历史欠账，加重了基层财政负担。据教育部门统计，全市仅“普九达标”欠账总计达5.3亿元。还有，计划生育、小城镇建设达标欠账，等等，导致县级财政负重运行。

2.税费改革后乡级债务归属县财政，致使债务规模迅速扩大。县乡债务形成的主要原因是:基础设施投资，为迅速改变贫困落后面貌，通过举债完成基础设施建设；乡经联社办企业，利用政府的信誉，或举债创办企业，或为企业代为借款；由于财政紧张，为保证机关事务的正常运转，不得不举债或挤占专项资金来弥补经费不足；干部考核机制不合理，有的县乡领导存在短期行为，不能集中精力抓经济，而是片面追求政绩，超过自身承受能力，举债建设。税费改革后，乡没有偿还债务的资金来源，所欠债务只能由县财政负担。因此，造成债务规模迅速加大。

3.上级下达的有偿使用资金及项目配套资金，加重了债务负担。

要发展就必须搞基础设施建设，“没有梧桐树，难引凤凰来”。但搞建设，财力不足，只好举债。许多基层政府都是在没有财力保证的条件下，主动或被动地接受各项配套投资任务的。在基础设施建设方面，由于长期以来农村各类基础设施严重不足，公共投资欠账严重，在公共投资过程中，县级政府承担的项目配套投资成为非常沉重的负担。还有些项目在投资上超越了基层财政配套投资的实际承受能力，最终迫使基层政府借债搞建设，背上了沉重的债务负担。这是一种情况。当然，也不排除有的县贪大求全，搞形象工程，盲目建设的现象。上级有偿资金的使用和银行贷款，已逐步进入还款高峰，还款压力越来越大，项目单位无力偿还，将包袱甩给了地方财政，从而增加了地方政府债务的规模。

二、财权事权关系不对称，是造成县乡财政困难的体制因素

县乡财政困难的原因是多方面的，既有经济基础弱、财政收入低的因素，同时，也不排除有的县存在资金使用效益不高、铺张浪费的现象，但财政体制方面的原因较为突出。新中国成立以来，财政体制经历了数次重大改革，在每次的改革中，处于基层地位的县乡财政始终处于一种弱势地位。在目前权力主导型分税制下，财权一级级向上转移，而事权却相对下移。县乡财政困难更加明显。

（一）分税制改革绕过事权调整这一关键环节

无论是1994年的分税制财政体制改革还是2002年的所得税体制改革，基本上没有触及事权划分问题。财权与事权划分出现了背离的格局，在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。

（二）现行财政体制存在财力层层向上集中的机制

1994年实施的分税制改革和2002年对所得税做出的调整，地方财政收入范围缩小了，收入增量的绝大部分被中央财政拿走了。如:消费税中央享100%；增值税中央分享75%，省分享10%，市分享5%；企业所得税中央分享60%，省分享20%；个人所得税中央分享60%，省分享10%，市分享10%；营业税省分享10%，市分享20%。从地方税系看，增值税、企业所得税、营业税、个人所得税、城建税等几个较大的税种都不是独立的地方税，其他税种多是收入不稳、税源分散、难于征管、缺乏弹性的小税种。适当集中财力和财权，增强中央的宏观调控能力是必要的，但如果集中的程度过大，必然会对县乡财政造成负面影响。

（三）税收征管与财政体制脱节

市县地方政府缺乏对税务部门的制约权。原则上，税务部门应依法征管，但实际上，税务部门在制定和完成税收任务中，与当地财政部门讨价还价，要奖励。不但增加了税收成本，而且割裂了地方预算收支的统一性。

（四）政府职能与市场功能作用界限不清，有限政府承担无限责任

作为县级政府，在市场条件下，应具备哪些职能，虽然中央有原则规定，但具体行使起来，往往界限不清。该管的事往往“缺位”，不该管的事又常常“越位”。这就造成了县级财政的困惑。属于公共财政的事不到位，属市场调节的事又要去负担。使原本困难的财政更雪上加霜。比如，“海狸鼠”事件。企业行为造成的社会群体上访，却要县级政府买单保稳定。

（五）转移支付力度有限且不规范

1.转移支付的形式过多，缺乏统一的协调机制。我国的转移支付体系包括体制补助、结算补助、专项补助、税收返还等多种类型，各种转移支付形式各自为政，缺乏明确统一的转移支付总体目标。

2.目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，其中主要是税收返还，客观上仍延续并扩大着地区间的差距，基本上不具备均等化的效果。

3.专项拨款分配不规范，结构不合理，难以体现中央对地方财政的引导和调控，反而增加了财权和事权交叉的程度，还助长了“跑部钱进”的腐败现象。

三、对策和建议

解决县乡财政困难的基础在于发展经济，壮大财源。但是，体制问题也是困扰县乡财政的要害问题。因此，提出以下建议:

（一）明确各级支出责任，使财权事权相对称

公共财政的特征首先是满足社会公共需要。这里需要理顺两个层面的关系:一是正确处理和把握政府与市场的分工关系。政府财政要有所为，有所不为。从长期目标看，地方政府和财政应逐步退出一般竞争性的投资领域，中央政府应有限介入竞争性领域。保证国家机器在效能前提下的正常运转，满足公共需要即公共产品和服务的提供，如生态环境保护、国土整治、社会保障、义务教育的普及、公共卫生医疗与防疫体系建设、重大科技创新等。最后，根据财力情况向重点建设方面投入。二是合理划分中央、省和市、县、乡财权事权界限。也就是说，在各级政府之间确立公共政策的责任原则，即“谁出政策谁拿钱”的原则。在制定和实施涉及政府间权益再分配的公共政策时，各级政策决策者都要遵守这条最基本的责任原则。大力解决职能“缺位”、“不到位”和“越位”的问题。县乡政府不能决策的事权，不应由县乡政府提供财力保障，上级政府应通过转移支付方式提供所需财力。本着建立和谐社会和社会公平的原则，各级公务员的工资应由中央统一标准，统一支付。如果从地区间物价水平考虑，可以适当有些地区补差，但不能过大。不能说大城市公共服务水平高，就锦上添花，扩大差距。而应鼓励公共产品服务向均等化目标发展。笔者认为，现行的分灶吃饭政策，旨在调动地方干部的工作积极性。但是实际结果，不同经济状况的地方，工资差别很大，不利于干部交流和管理。而且现在许多从上级机关派到基层任职的干部，工资仍在上级机关发。从工作量来说，工资待遇低的不发达地区并不比发达地区少。另外，从控制编制、精简机构角度看，由中央统一管理，可能会走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。各级政府的公用经费由本级财政负担。社会保障、公共卫生体系、教育科技等，中央和地方可依据经济状况按比例负担。农林水利、能源交通、环境保护等项目建设，可划分等级，由中央和地方分别负担。职权范围尽可能界限分明，减少交叉，降低基层“跑部进厅”的成本。财权与事权尽量对称，也利于绩效考核。

（二）完善财税体制，建立科学、规范的转移支付制度

1.进一步调整中央对地方分税制财政体制，建议中央在“两税”的返还上对县级财政增加比例，保证县乡两级财政固定收入稳步提高。

2.规范转移支付制度，要以公共服务能力的有限均等化为目标，以标准收入、支出作为分配财力的基础，逐步合并一些具有一般转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的转移支付比重。

3.进一步完善乡镇财政体制。农村税费改革后，乡镇收支结构发生了巨大变化，县级财政要重新核定收支基数，确保乡镇的基本支出需求。

4.强化政策调控，健全分配机制。近年来，在我国经济快速发展和人民生活不断得到提高的过程中，居民收入分配的差距不断扩大，贫富分化有所加剧。这既不符合我们党的宗旨，也是引发社会矛盾的重要因素。调节收入分配作为市场经济体制下公共财政的重要职能之一应引起高度重视。如个人所得税问题，虽然2005年改进个人所得税制，降低了普通工薪阶层的税负，但是从整体上看，两极分化的势头还没有得到有效控制。一方面一些垄断性行业的工资水平仍处于高位。另一方面，现在的个人所得税征缴主体仍是广大工薪阶层。一些个体、私企老板，千方百计不体现个人所得，逃避征缴。还有的企业以掠夺社会资源、牺牲环境为代价发了横财，说明我国现行的税费政策调控力度太小。应完善征缴办法，调节全社会的收入分配，使社会和谐建立在合理的经济基础之上。

（三）大力精简财政供养人员，遏制行政经费的扩张

一是要按照市场经济的要求，本着“小政府，大社会”的精神，进一步加快政府机构改革的步伐，下决心合并职能相近的部门，科学设置部门和编制，精简机构和人员。同时，应考虑减少财政层级，突破五级政府的架构，降低行政成本。二是要大力调整事业发展布局，优化事业结构，科学配置事业资源，在区分事业“公益性”和“经营性”前提下，把“经营性”事业单位逐步推向市场。三是要大力发展社会中介机构，完善管理体系，承担起由政府转移出来的部分职能。

（四）加强债务管理，化解债务危机

要面对现实，承认政府显形负债和隐形负债，并且允许地方政府有适度的举债，但要有一套管理办法。一是采取有效措施，逐步消化政府债务。对政府债务分门别类梳理，对于形成的时间、原因等事项进行全面清理核实，在清理核实的基础上，按照“谁借款、谁还款”和“谁收益、谁负担”的原则落实偿债责任。二是对于由于政策因素形成的债务，如农村合作基金、粮食财务挂账等也需要上级政策支持，适当减免照顾，从而有利于消化基层债务负担。三是规范政府债务管理，严格控制债务规模。保定市人民政府，在市人大常委会的督导下，制定了市级政府债务管理暂行办法。要求政府债务举借实行“量力而行，注重效益，明确责任，防范风险，总量控制”的原则，明确提出政府债务由政府统一管理并受人大监督。政府要将下年度贷款和还本付息计划编入财政预算，报人代会批准。对未能列入预算，确需追加贷款，要列入预算调整，报市人大常委会审批。这样，把政府举债程序规范化的做法，不失为一种积极有益的探索。

（五）深化预算改革，加大监督力度

理顺事权财权关系，离不开预算改革。各级政府要树立公权意识，优化支出结构，细化预算编制，切实把预算编到项目，增加透明度。在项目的论证上，要增加公开度，通过听证会，专家群众参与的方式，使决策更加科学化。要严格预算管理，坚持先有预算后有支出的原则，避免支出的随意性。不经过法定程序，不能随意调整预算。要细化决算编制，决算草案应按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并做出说明。要进一步深化计划、预算编制的配套改革，把政府性投资项目与财政性项目预算相衔接，控制基建规模，降低财政风险。要把上级财政的转移支付资金纳入综合预算，接受同级人大的监督，防止监督的缺位。特别要加强专项资金的跟踪检查和问效，逐步实行绩效预算管理。要完善财政内部监督机制，强化政府审计监督功能。各级人大要认真实施《监督法》，强化预算监督。不仅按法定程序审查和批准政府的预算、决算，而且要抓住重点支出项目，跟踪问效，进行实质性监督。同时，推进预算及执行情况的透明公开，接受社会监督。推动依法理财，科学理财，把事权财权的理顺落到实处。

【注释】

[1]河北省保定市人大财经委工作人员。