行政规范的内容与构成分析

二、行政规范的内容与构成

行政规范是行政权力及其运行过程应该遵循的各种行为规范的集合。要分析行政规范的内容，说明其内在构成，首先就得选择一个适当的分类标准。其中，最能反映不同行政规范之间的差异性，也是最常见的分类标准应该是以行政规范的产生方式与运行机制相结合而形成的综合标准。根据这一标准，行政规范一般可以划分成行政法律规范与行政道德规范两种基本类型。行政规范正是由这两个基本类别所共同构成的一个规范集合。

(一)行政法律规范

行政法律规范就是由各种国家机关所制定的，由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范的总称。具体而言，根据立法主体的不同，行政法律规范的基本构成如下。

1.宪法。宪法是国家根本大法，也是一切公共权力行为的最基本依据。宪法中部分内容涉及行政权力及其运行规范，其中，一般包含以下内容:关于国家行政权力及其运行基本原则的规范；关于国家行政组织组成和职权的基本规范；关于公民在有关行政法律关系中享受的权利和应尽的义务的相关规范。例如，我国现行宪法中“国家机构”一章，尤其是其中的第三节和第五节对我国中央与地方各级行政机关的机构设置、职责权限和活动原则都作了原则性规定。

2.法律。在这里，法律特指由国家立法机关制定的有关行政管理的各种法律规范的总和。在当代中国，这包括全国人民代表大会制定的相关基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律，其中，有些法律是全部属于行政法律规范，如《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》、《中国人民共和国治安管理处罚法》等；有些则不仅包括行政法律规范，还包括其他部门法规范，如《中华人民共和国人民警察法》中有关人民警察职务犯罪和有关这种犯罪管辖的规范就分别属于刑法与刑事诉讼法范畴。当然，在主要是属于其他部门法规范的一些法律中，也有可能包含有行政法律规范，如《中华人民共和国婚姻法》中有关结婚登记的规范，就属于行政法律规范。

3.行政法规与行政规章。在我国，宪法授予国务院以制定行政法规的权力，并授予国务院各部、委、署、办以及具有行政管理职能的直属机构以制定行政规章的权力。在其他国家，行政机关或者依据宪法拥有直接立法权或者经立法机关特别授权拥有委任立法权。在这里，所谓行政法规是从狭义意义上来用的，就是指中央行政机关制定的法律规范，而行政规章则指中央政府各职能部门制定的法律规范。在当今世界各国，行政立法在行政法律规范体系中占有越来越重要的地位。在我国，由行政部门制定的行政法律规范在数量上远远超过其他部门立法。

4.地方性法规、规章、自治条例和单行条例。这包括根据宪法和相关法律，拥有立法权的地方代议机关与行政机关制定的各种关于行政管理的法律规范。在我国，根据宪法与地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定，省(自治区、直辖市)的人民代表大会及其常务委员会、省(自治区)人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规；省(自治区、直辖市)、省(自治区)人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以制定地方性规章；民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。所有这些地方性立法中，相当大的一部分涉及地方性行政权力及其运行方面的规范，属于行政法律规范的范畴。

5.法律解释与国际条约。法律解释是指对上述行政法律规范具有法定解释权的有关国家机关对有关法律作出的、有法律约束力的立法性解释和说明。法律解释通常可以分为立法解释、司法解释与行政解释等几种，其权限范围、运行方式各有不同。但是，这些解释往往具有与所解释的法律规范同样的约束力，因此也是行政法律规范不可忽视的组成部分。此外，一国政府所签定、加入或承认的国际条约，其中许多涉及国家行政权力及其运行，如各种关税管理协定、有关行政管辖权以及行政公共关系的国际公约，等等。这些在该国国境之内同样具有法律规范功能，构成一国行政规范的组成部分。

值得强调的是，除了上述明显属于法律范畴的各种规范之外，还有一些行政规范，它们不属于正式法律范畴，但却具有与行政法律规范同样的功能与运行机理，如由不具有立法权的权力机关或行政机关所制定的各种规定、纪律、办法、实施方法等。这些常被国内学术界称为“红头文件”的政策规定大部分与地方行政管理活动有关，具有与正式法律规范相类似的，甚至往往是更为直接有效的规范功能。而且，目前在我国，这些规范赖以产生的抽象行政行为或者不具备立法权的地方性国家权力机关的准立法行为事实上享有与立法行为一样的法律或事实地位。比如，迄今为止，它们同样享有不可直接上诉的法律地位，同样具有普遍约束力。因此，把这些与行政管理有关的“红头文件”纳入行政法律规范的范畴既符合我国现实，也是实现行政管理规范化的必由之路。

(二)行政道德规范

行政道德，作为一种基本行政规范，学术界对其内涵的具体定义各有不同，但在基本内涵的认识方面却是普遍一致的，都认为它是一种职业道德。其中，比较有代表性的是《中国大百科全书·政治学》认为，行政道德“又称公务员道德或公职道德。国家公务员在行政活动中应遵循的、体现行政职业特征的、调节管理主体与客体以及各管理主体之间关系的道德准则和规范”。夏书章主编的《行政管理学》更是明确指出:“行政道德是职业道德或行业道德的一种类型，是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和，是一般道德在行政活动中的体现，是统治阶级的道德对行政管理活动的特殊要求。”^[1]其中，所谓职业道德，就是从事一定职业的人们在其特定的工作或劳动过程中，应当遵循的与其职业特征相适应的道德原则与规范的集合。相应地，行政道德也就是国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力，管理国家政治事务、社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务过程中，应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政管理主客体之间以及主体之间各种关系的道德准则与道德规范的统称。

在社会发展的不同历史阶段和不同国家，行政道德的内容构成都会有所不同，甚至存在本质性的差异。不过，就现代社会而言，随着公共行政及其相关理念的产生，各国行政道德尽管同样存在着或多或少的差异，但相同的成分日益增多。总体上，行政道德体系基本内容可以分成行政道德原则与行政道德具体规范两个部分:

1.行政道德原则。行政道德原则是行政道德体系中最高层次的道德准则或者说根本准则。它是特定行政道德体系的实质与根本所在，体现了特定行政系统的基本价值追求。它既是行政道德体系的灵魂，贯穿于行政道德体系各个层面与运行过程，也是把特定行政道德体系与其他道德体系区分开来的关键与根本依据。在不同性质的行政系统，行政道德原则的构成一般不同。我国行政道德体系最基本的原则就是“为人民服务”，这是由我国行政系统的性质所决定的。我国一切国家权力属于人民，行政系统及其工作人员的权力是由人民赋予的，行政人员必须为人民服务，做人民的公仆。为人民服务原则构成我国行政道德体系的基础与灵魂，占据主导地位，其他具体的行政道德规范都是这一原则的具体体现与展开。

2.行政道德具体规范。行政道德具体规范是行政道德原则在行政管理过程中的具体体现，是用以调整各种具体行政关系与行政行为的道德规范的总称。行政道德具体规范的内容十分丰富，主要有以下几个方面:

其一是勤政。也就是要忠于职守，勤奋工作，尽职尽责。这是行政职业道德的核心规范，也是为人民服务原则的最基本要求。原因很简单，从最一般的意义来说，行政就是管理和服务，勤政就是要搞好管理与服务，保证行政系统的正常运行，确保行政效率的提高。具体地，就是要求行政机关及其工作人员做到:一要忠于国家，拥护政府；二要忠于职守，认真负责，努力工作；三是要确保行政质量，促成行政效率的持续提高。为此，就要求行政人员努力学习与钻研业务，不断提高自身素质，勇于创新，积极进取。

其二是廉政。也就是国家行政人员要廉洁奉公，清白行政。在古今中外行政史中，“廉政”始终是一条基本从政规范要求。宋代著名清官包拯曾说过:“廉者，政之本也，民之表也；贪者，政之祸也，民之贼也。”^[2]“廉者昌，贪者亡”也成为自古以来我国具有深刻伦理价值的古训。在现代中国，党与政府一直强调廉政建设的重要性，2006年1月1日正式生效的《中华人民共和国公务员法》更是把廉洁上升为公务员行为基本考核准则之一。具体来说，要实现廉洁奉公，就需要实现以下基本要求:一要严守法纪，不贪赃枉法。国家行政人员应该严格遵守国家法纪，不得利用职权，谋取个人私利，贪赃枉法。二要秉公执政，不假公济私。国家行政人员在履行管理职责过程中应当秉公尽责，在提供公共服务过程中要一视同仁，不偏不倚。三是要厉行节约，反对铺张浪费。国家行政人员要树立公仆与为纳税人服务的意识。在履行公务过程中，要本着为纳税人省钱的思想，勤俭节约，反对奢侈浪费，不得摆阔气，讲排场，铺张浪费，慷国家与人民之慨。

其三是遵纪守法，依法行政。法纪为国之纲本。国家行政机关及其工作人员肩负国家政策与法律的维护与执行、确保社会组织与民众遵纪守法的重任。为此，首先必须要求国家行政机关及其工作人员做到遵纪守法，依法行政，以身作则。具体来说，一是任何部门及其工作人员都不得“以言代法”、“以权凌法”。行政机关及其工作人员必须在法律规定与允许的范围内履行职责，执行公务，做到依法行政。二是国家行政机关及其工作人员都必须严格执法，不得玩忽职守。作为国家法律的执行者，行政机关和行政人员必须严格执法，敢于主持公正，维护法律的尊严。三是行政机关及其工作人员要严以律己，为人表率。孔子说:“其身正，不令而行；其身不正，虽令不行。”^[3]他又说:“君子之德风，小人之德草。草上之风必偃。”^[4]执政者德行高低不仅决定着政令通畅有效与否，而且决定着民风好坏。正所谓“己所不欲，勿施于人”，凡是要求人民群众做到的，法律的执行与维护者首先必须自己做到。

其四是实事求是，科学行政。实事求是，一切从事实出发，按照客观规律行使行政权力，从而实现科学行政，这是国家行政机关和行政工作人员在履行公务时应该遵循的一项基本道德规范。其基本要求包括:一要重视调查研究，尊重客观事实。无论是制定、执行法律政策，还是处理具体日常事务，国家行政工作人员都应该忠于事实。在工作中必须深入实际，进行周密细致的调查研究，在准确掌握相关信息资料的基础上，根据事物与环境的真实情况来采取相应的工作对策。二是要坚持真理，敢于修正错误。人无完人，孰能无过?国家行政机关及其工作人员作为人民的利益实现组织和公仆，其一切行政行为都应该合乎人民的公共利益。一旦发现自己的言行有差错，就必须敢于承认，勇于纠正。对于其他部门或行政人员的错误行径也要敢于采取适当的方式予以揭发，使其得到纠正。三是要正确处理意志力与科学的关系。尊重事实，实现科学行政，并不是要求行政机关和行政人员处于一种完全被动的地位，成为教条主义者。事实上，事实与真理永远是相对的，而我们的资源(包括时间、人力、财力、物力与智力等)总是有限的，这就要求我们要充分发挥我们的想像力与创造力，积极主动地行使行政权力，履行行政职能，而不能过于僵化，走形式主义。当然，我们也要反对主观臆断，更要反对完全脱离事实的主观唯心主义。

其五是热情待人，协调行政。行政系统是一个整体协作系统，行政职能的有效履行一般需要系统内外相关组织及其工作人员之间的相互配合与共同努力。行政效率的高低在很大程度上取决于行政系统内外关系能否实现协调一致。为此，热情待人，形成协调一致的行政组织关系与行政公共关系，构成行政道德规范的又一基本要求。其具体要求主要有:一要密切联系群众，尊重人民的合法权益，形成良好的政群关系。行政管理最终是要为人民服务，这就要求行政机关及其工作人员既要热爱人民，尊重人民及其合法权益，又要相信人民，密切联系人民群众。只有如此，才能真正做到急人民之所急，想人民之所想，为人民办实事，进而形成良好的政群关系。二要宽厚待人，形成良好的组织工作关系。在一个组织内部，既要尊重上级的权威，自觉服从上级的正确领导，也要尊重下级和同事。在工作过程中，要以事业为重，顾全大局，认真听取不同意见，要团结所有组织成员，形成协调一致的内部人际关系与工作关系。三要协调友邻，形成良好的部门间关系。不同行政组织、部门之间虽然分工与职掌不同，但都是从不同角度履行行政管理职能，共同实现为人民服务这一最终目标。而且，行政系统是一个协作系统，一个部门职责的有效履行往往需要其他部门的协同配合。因此，在与其他部门及其工作人员相处时，决不能各自为政，以邻为壑，而要从整体出发，从全局出发来处理问题，相互之间既要分清职责，又要协同处事，共同推动行政管理职能的有效履行。