行政发展的目标与内容分析

二、行政发展的目标与内容

(一)行政发展的目标

政府行政活动的总目标依据它所服务的政治体系和社会公众对它的要求而定，总的来说，这两个服务对象的要求是辩证统一的，既要强调统治的长久性和稳定性，又要突出服务的回应性和责任性，因此，行政发展的目标可以概括为以下几方面的内容:

第一，建立一个高效的政府行政系统，它能够有效地制定政策、执行政策、平衡矛盾、综合利益差异，推动社会持续稳定地向前发展。行政效率是行政管理活动的出发点，也是行政发展的归宿。行政管理活动的性质决定了一个高效而廉价的政府是社会公众所期望的政府，也是统治得以长治久安的重要手段。高效的政府行政系统应当是高能量的、能够健康有序运转的行政系统。高效包括两个层面:纵向通达，横向贯连；能够令行禁止，灵活反应，把内耗减少到最小的程度。高效的政府行政系统应该能在最短的时间内，花费最小的资源，以最高的质量满足最大数量的社会需求。现代社会的政府行政系统总是呈现出扩张和膨胀的趋势，这种扩张和膨胀在一定限度内是符合社会发展需要的，是行政系统面对日益复杂的社会公共事务管理而进行的主动调整。但是，行政系统的扩展只是提高政府管理绩效、更好地满足社会服务需求的手段而不是目的，一旦扩张突破了必要的界限，行政系统就将变得冗员严重、效率低下和铺张浪费。高效的政府意味着行政人员的精简与廉洁、决策的科学化与民主化以及行政管理方式的科学化。

第二，建立一个公正的政府行政系统。公正的行政系统是指行政机关的活动以及相关的制度安排对任何人都一视同仁、不偏不倚，任何人都不应该因自身的地位、财富和学历等方面的差异而受到行政机关的区别对待。公正的行政系统至少应包括以下三方面:1.行政行为的公正性。首先是决策行为应该公正。政府决策，尤其是高层次的决策具有较强的政治性，它决定着受其影响的当事人的权利和义务。公正化要求政府在制定政策的过程中应当平等地分配各种权利和义务。其次是具体行为的公正性。行政人员为社会服务，理应对社会成员一视同仁，既不能因亲而优待，也不能因疏而冷漠；既不能因公民行贿而提供“优质”服务，也不能因公民未提供好处而拒绝服务或提供劣质服务。这就要求行政人员的行为保持高度的道德感和廉洁性。2.行政程序的公正性。行政程序是行政机关行使权力和履行职能的过程中应该遵循的环节和步骤。行政程序的设定有助于保证行政权力行使的可预见性，将行政管理活动纳入正常的法制化轨道。3.行政制度和措施的公正性。行政机关为了有效地进行行政管理，必然要确立一系列的制度和措施，而无论是作为行政主体的行政人员，还是作为行政管理对象的相对人，在这些制度和措施面前都应当具有平等性。

第三，建立一个开放的政府行政系统。现代的政府行政系统应当是一个开放的行政系统，政府行政系统只有与社会环境实现充分的能量交换，才能最有力地作用于社会。现代化的推进导致社会产生前所未有的矛盾、失衡、要求和倾向，社会的发展会加剧这种状态。政府行政系统要体现最优的、最为平衡的调控，就必须能够吸纳尽可能多的利益要求，做到最大的平衡。政府行政系统愈加开放，能够吸纳的利益要求愈多，其最后的平衡就愈具覆盖能力。一般而言，政府行政系统不可能满足所有的社会要求，理想的状态是用同样的利益资源满足最多的利益要求。要做到这一点，政府行政系统必须充分开放。

第四，建立一个法治化的政府行政系统。行政管理活动是以行政权力的行使为主要手段的，而行政权力具有的强制性和扩张性等特点使得如何约束行政权力，合理有效地分配行政权力和行政责任成为行政发展关注的主要目标之一。行政管理的高效只有建立在对行政机关自身活动的监督和约束基础之上才有实现的可能，因此，法治化的政府行政系统主要包括两个方面的内容:1.行政权力的分配和行使以及行政责任的追究和承担都必须在法律规定的范围内进行；2.行政机关对社会公共事务的管理必须遵循法律规定的程序和范围。将构建法治化的政府行政系统作为行政发展的主要目标是出于市场经济体制与现代法治之间的密切关系，处于市场经济体制下的行政管理活动也必须以相关法律为依据，按照法定程序实施行政行为。

(二)行政发展的内容

行政发展是以提升行政能力，实现高效、开放、公正化和法治化的政府行政系统为目标的。为了实现这些目标，就必须适应社会的变化，调整行政活动的范围与内容，提升行政的能力。因此，对行政主体及其活动的调整、完善和变革就成为行政发展的核心。行政主体是行政权力的行使者，是行政活动的具体完成者。行政主体包括行政组织与行政人员，并以一定的关系构成一国的行政体制。行政活动是行政主体履行其行政职能的具体行为。国家对行政主体采取的行政发展措施，无疑集中反映在对行政职能、行政体制、行政主体采取的各种完善和变革行动上。

1.行政职能发展

行政职能的内涵本身就具有职能发展的潜在含义:随着社会事务的变化、发展，行政管理机关应当承担的具体职责和应当发挥的具体作用，也必然会随之变化和发展，通常所讲的政府职能转变是对行政职能发展的具体描述。行政职能的发展需要依据社会的发展需要以及统治阶级的利益权衡来实现。

国家行政的根本目的在于通过行政来维护其政治统治。行政体制的设计、行政组织的安排、行政人员的配置和管理，都是围绕着行政职能目标的实现而进行的。国家需要推进行政发展的根本原因正是为了能更好地维护其政治统治，而这必然要通过行政职能的有效发挥来实现。因而职能发展在行政发展中居于首要地位，而且也是其他行政发展内容的依据和基础。只有在重新界定行政职能的范围、调整职能的配置和改变实现方式的基础上，才能恰当地推进行政体制与行政主体的发展。

2.行政体制发展

政府行政体制包括两个层面，一是由一个国家所有行政机构按一定秩序组合而成的制度化体系，另一个则是指某一具体的行政机关的体系。理顺体制的关键是行政职权的明确划分和行为规范的确立。通常强调的理顺关系，实质是理顺体制中各构成单位之间的关系。行政体制发展的内容极为广泛，主要包括行政结构、领导体制和运作方式等方面的内容。其中，行政结构的发展具体表现为国家行政区划制度的发展以及一级政府内在部门、职位设置及层级安排上的变化。领导体制的发展则涉及各级政府相应主管部门之间是否存在领导关系。运作体制的发展包括行政的集权或分权体制、政府间的关系等方面的内容。

3.行政主体的发展

行政主体包括行政组织与行政人员两个方面，行政组织是承载具体行政职能的实体，是行政体制的结构单元。行政组织发展通常表现为机构设置的调整与改革。推动行政组织发展要有充分的准备和设计周密的方案。行政人员是行政任务的具体承担者，是行政行为的执行者，因而行政人员的素质以及行政人员在行政活动中的表现，对行政效率与行政效益有着最直接的影响。人员发展包括两个方面，一方面要不断地提高行政人员的素质，另一方面要不断地完善对行政人员的管理。前者包括录用标准的制定、在职后的继续教育、出任新职前的考查与岗前培训等；后者表现为建立一个包含有能充分发挥行政人员工作积极性机制的人事管理制度，例如国家公务员制度。对于行政发展而言，政府公务人员的素质、技能和水平是关键要素。

4.行政行为发展

行政行为是指国家行政机关及其人员为执行公务而采取的行为，行政行为表现在一系列行政过程中，是行政机关及其人员在特定的管理制度和机制下，依据自身的职责权限而采取的行动。行政行为可分为内部行政行为和外部行政行为。外部行政行为表现为对社会进行公共管理的行为。依法行政是对外部行政行为最根本的要求。行政发展中对行政行为的改善，主要是指内部行政行为。行政行为的发展，体现在行政主体内部管理体制、机制的完善上，具体表现在行政组织内部各项组织规章、工作程序、行政规范中。行政行为发展除必须把法制化作为首要目标外，还应当把公开化作为一个重要目标。行政行为公开化即要求行政机关内部的组织规章、工作程序和行为规范不仅应该是明确成文的，而且应该向社会公开，增加行政活动的透明度，以便接受社会的监督。在现代社会中，民众参与行政管理活动是确保行政能够符合社会公共利益的有力手段，也是民主政治发展的必然要求。

5.行政技术的发展

这里所讲的行政技术，包括各种具体行政方法、手段和工具。行政方法是指为完成行政任务采用的各种具体手段，例如，在行政管理活动中应用的行政指令、经济手段和法律手段等。在行政管理活动中，除了上述手段外，随着现代科技和企业管理水平的提高，一系列的现代管理方法和手段也在行政管理过程中得到了广泛的应用，并取得了明显的成效。行政工具所指范围甚广，包括所有为实现行政任务而采用的工具，从办公器材直至交通工具。行政工具的改进，不仅对行政效率的提高有最直接的影响，而且也会影响到管理方式、管理体制的变化。例如，网络和通讯技术设备的发展使得政府网上办公成为可能，从而简化了行政管理的程序，提高了行政管理的效率。

6.行政文化发展

行政文化发展是行政文化的发展过程和行政文化的社会化过程。行政文化涉及政府公务人员对现实行政生活的态度、观念、意识、精神、心理、价值观等方面，是他们在一定时期内应该共同遵守的行为模式、生活方式、价值观点等。一个社会的行政发展离开了行政文化的发展，是不可能奏效的。政府公务人员生活在一定的行政文化之中，并且通过行政文化的社会化过程培养自己的行政人格。所谓行政文化的社会化，就是将应有的行政价值、信仰、思想、感情、生活方式及行为规范等内容教导或传递给政治体系的成员，使之成为共同的行政作风、行为模式和工作模式，借以维护政府行政的协调，促进政府职能的实现。