行政规范的地位和作用分析

三、行政规范的地位和作用

行政规范是国家行政机关及其工作人员在履行各项行政管理职能，行使国家行政权力过程中应该遵守的各种行为规范、准则的集合。这些规范是行政系统得以正常运转的基本前提与保证。具体而言，行政规范的地位与作用表现在以下几个方面。

(一)行政规范有助于实现行政系统运行的规范化、有序化

行政规范通过正式的法律规范对行政系统的组织原则、结构体制、职责权限、机构设置、人员编制，以及国家公务员的考试、录用、晋升、任免、奖惩及福利待遇等各项行政管理活动予以具体、明确的强制性规定，使得行政系统的运行有章可循、有法可依、有法必依。另一方面，行政规范又通过行政道德规范增强行政机关及其工作人员的自我约束能力，运用道德良知与职业精神，确保行政机关和行政人员忠于职守、遵纪守法。所有这些都有助于实现行政管理过程的规范化、有序化，从而保证行政管理职能得到顺利履行。

(二)行政规范有助于实现行政权力的合法化

行政权力的合法化是现代行政管理的基本特征与要求。所谓合法化，是指行政权力应该来自于人民的授权，行政权力的实施与运行应该取得人民的认同。行政规范构成现代行政权力合法化的基本保证。首先，各种行政法律规范，尤其是国家宪法与基本法律就是人民意志的正式体现。人民通过这些规范将行政权力授予各级行政组织及其工作人员，并同时规定其职权行使规则、程序与方式。行政法律规范构成现代各国行政权力合法化的基本途径与主要渊源。其次，行政法律规范还通过保证行政管理的民主化来促成行政权力的合法化。现代各国宪法以及政府组织法一般规定，作为国家的主人，公民有权通过各种途径和形式，参与国家事务管理，参与国家行政权力的运行过程。与此同时，行政法律规范还规定了行政机关及其工作人员因违法失职、滥用职权、侵犯公民合法权益所应负的责任和相应的救济、制裁措施。这就有助于确保行政权力的合法运行与行政行为合法化的实现。最后，行政道德规范还激励行政机关和行政人员遵纪守法，建立良好政群关系，廉洁奉公，勤政为民，全心全意为人民服务。这无疑又会增加民众对行政系统的认同感，提高行政权力的合法化程度。

(三)行政规范有助于实现行政行为的合理化

合理化也是现代行政的又一项基本特征与发展要求。所谓合理化，就是指行政行为要实现科学化、高效化。提高行政效率是现代行政活动的出发点和归宿，是检验行政行为与行政系统是否实现科学化与合理化的核心标尺。行政规范正是决定行政效率高低的关键性因素。首先，宪法、法律等行政法律规范通过对行政机构的职责、组织、人事、监督以及奖惩等方面的强制性规定，努力实现行政系统及其运行过程的规范化、有序化，为行政效率的提高创造了制度与组织保证。其次，行政法律规范与行政道德规范从多个方面鼓励行政机关及其工作人员要客观行政、科学行政，并不断提高自身管理与服务的素质与能力。这有助于促成行政机关及其工作人员能力与素质水平的提高，为提高行政效率提供基本保证。再次，不仅行政法律规范力求通过强制性规定实现行政系统组织与运行程序的协调一致性，行政道德规范也从道德规范的角度要求行政机关与行政人员要形成协调一致的行政组织关系与行政公共关系，最终实现协调行政。所谓协调行政就是要实现行政管理活动的高度一致性，为行政效率的提高创造行动上的前提与保证。

(四)行政规范有助于行政发展与改革成果的巩固

国家行政系统属于公共权力系统，为了维持系统的正常运行与有效存在，顺利履行行政职能，就必须不断进行调整与改革。行政规范是实现行政改革，确认与巩固改革成果的关键机制。一方面，现代行政改革活动的进行一般是一种法律活动，改革进程就是一个立法与执法的过程。行政改革的成果最终需要以行政法律规范的形式加以巩固与确认。行政发展实践表明，缺乏有效法律规范的巩固与确认，既会使改革失去应有的合法性与权威性，也往往会成为改革成果难以巩固甚至于丧失的重要原因。另一方面，行政道德规范要求行政机关及其工作人员遵纪守法，要求依法行政。既然是依法行政，同样也会要求改革过程的法治化；既然要求遵纪守法，必然也会要求对以法律规范形式出现的改革要求的遵守和对改革成果的尊重。事实上，缺乏认同与尊重的行政改革，即使是一个立法过程的结果，也同样难以取得真正的成效，也会走向失败。

(五)行政规范有助于促成良好的行政文化与社会风气

行政行为具有很强的社会示范性功能。行政行为运行的方式、行政机关的工作风气以及行政人员的道德水平，都会对社会风气与行政文化产生很大的影响。行政法律规范明文规定行政行为的运行程序、方式，规定对行政机关和行政人员违法失职行为的责任与惩罚措施，规定公民参与国家行政过程的渠道与各种行政管理监督方式。这些既有助于实现行政过程的法治化，养成行政部门依法行政的行为习惯与作风，也有助于公民养成法治与民主意识，促成合法化社会风气与参与型行政文化的形成。行政道德规范具有类似的但却更为明显的影响力。孔子说:“政者，正也。子帅以正，孰敢不正?”行政机关风气的好坏与行政人员道德品行的高低既影响着社会民众对行政系统的态度与价值取向，影响着行政文化，也会对社会风气产生强烈的示范效应。在我国，以全心全意为人民服务为基本准则的现行行政道德规范要求国家行政机关和行政人员要廉洁奉公，清白行政，秉公执政，也要求他们要遵纪守法，依法行政。这些内在型行为规范与将得到进一步完善的各种强制性的行政法律规范相结合，将有助于我国社会形成良好的法治风气，也将有利于参与型行政文化的最终形成。