当代中国行政功能发展的趋势

二、当代中国行政功能发展的趋势

(一)当代各国行政功能发展的特点

1.行政功能的扩大化

从历史看，行政功能扩大化是自国家出现就开始的一种现象。但是，在人类漫长的历史中，这种功能扩大化的趋势只是到了近代社会才变得明显起来。科学技术和社会经济的迅速发展，是行政功能日益扩展的原因。在当今社会，科学技术日新月异，社会生产力发展突飞猛进，社会生产方式和生活方式也在每时每刻发生着变化，社会上出现了许许多多的生产、交换、分配、就业、住宅、交通、能源、环境、人口等方面的矛盾和问题，这些社会矛盾迫使各国政府扩展了自己的职责范围，承担起更为广泛的社会责任，研究和解决这些新问题。同时，国力的增强，科技的进步，政府管理能力的提高，也为政府解决这些问题提供了条件。从全球范围看，经济全球一体化、政治文化的多元化以及信息技术的网络化，使得各国政府的对外功能也大大扩展开来，更多地参与国际合作与交流。

2.社会管理功能的强化

在当代各国行政功能体系中，相对而言，政治功能在逐渐减弱，社会管理功能在逐渐加强。从国内来看，各种社会矛盾或阶级矛盾的解决主要不再依靠传统的暴力手段，而是依靠调节保持社会稳定。这种调节功能表现为:政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收广大人民群众参与各项管理，改善官民关系、劳资关系等；通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础和生产力的发展要求，保持现实和未来的发展平衡等。从国际上看，和平与发展成为当今世界的潮流，各国之间关系总体上由紧张转为缓和，由对抗转向对话。协商、对话、求同存异、共同发展，是处理国家间关系的主要途径。在这种背景下，各国政府的社会管理功能成为行政功能的重点，发展经济是政府工作的核心。政府通过改革，或增加干预或减少干预，以求得政府与市场之间的良好关系，最大程度地推进经济发展。政府通过建立和完善社会保障制度等做法，承担起保障人民权利的责任。

3.行政功能的社会化

在国家出现之前，社会运行的功能由社会自身承担，是一种自发、自觉的行动。国家产生以后，就把历史上沿袭下来的社会功能承担起来，否则无法维护整个社会的生产、生活秩序，也就无法维护统治阶级的利益。社会管理功能既不是随国家出现而出现，也不会随国家消亡而消亡，而只能是国家消亡后社会管理功能又还给社会。所以，行政功能的社会化是人类文明发展和社会进步的结果。在当今时代，由于人民民主意识的增强，各种社会组织的完善，给行政功能社会化创造了条件。“小政府、大社会”的要求，为政府摆脱管理困境，实现行政功能社会化提供了理由。推行民营化计划，鼓励和支持“第三部门”等做法，是当今各国行政功能社会化的主要表现。

(二)中国行政功能发展的前提条件

如前所述，市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划体制条件下的政府管理的一系列新特点；在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的，而且，由于经济发展水平、政治文化和历史传统方面的差别，各市场经济国家的政府干预模式也是不同的。因此，要正确确定好转轨时期我国政府的角色或作用，必须首先立足于我国社会经济发展的现实特别是市场经济体制的发育情况，弄清楚政府发挥作用的前提条件。

应该说，我国的经济体制改革就其实质看，从一开始就是以市场为取向的改革，只是到1992年党的十四大才明确提出建立社会主义市场经济体制的战略目标。江泽民在十四大报告中说:“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”此后，我国的经济体制进入了一个新阶段，经济运行机制发生了重大的变化。这些变化主要表现在以下几个方面:第一，以建立现代企业制度为目标，国有企业改革正在稳步推进。企业改革正由一般的放权让利的政策调整转向经营机制的转化和企业制度创新，提出了建立现代企业制度的目标模式。第二，价格管理体制改革取得显著进展，市场机制的作用明显加强。在商品市场上，大多数消费品和生产资料已初步形成了由市场供求关系决定价格的机制。第三，新的财税体制运转正常，即建立了以分税制为核心的新财税体制，实现了以增值税为主的流转税制，统一了内资企业所得税和个人所得税。第四，金融体制改革进展顺利，进一步明确了中国人民银行作为独立制定和执行货币政策的中央银行地位，政策银行与商业银行的分离已初步完成，专业银行向商业银行的转变步伐加快。第五，国家计划管理体制改革进一步深入。国家计划开始转向以市场为基础，并按市场经济的要求改革先行的计划指标体系；计划的重点正在由短期计划向中长期计划过渡，从而突出了计划目标的宏观性、政策性和预测性。在我国，实现由计划向市场的转轨，最重要的条件是，价格放开，形成由市场决定价格的机制；政企分开，造就市场经济的微观主体；废除指令性计划体制，建立起有效的宏观调控机制。应该说，目前我国在这几方面都取得了重要的突破。但是，我国还有许多工作要做，并未真正确立起社会主义的市场经济体制，而仅仅处于由旧体制向新体制的过渡之中。

首先，在价格机制的形成方面，改革开放以来，我国逐步放开了商品的价格。1992年以后，较大幅度地放开了各类商品价格，市场机制调节价格、调节企业从而调节供给和需求，已基本确立。但价格改革仍需进一步深化，由市场决定价格的机制仍待完善。

其次，在造就市场经济的微观主体方面，我国目前存在多种所有制经济成分，非公有经济一开始就是市场取向的，在市场中生存和发展的；而公有制经济特别是国有企业的改革迄今并未完成，真正的市场微观主体，即具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自主发展的企业主体并未形成。党的十五大提出了国有企业改革的新举措，如提出公有制实现形式可以多样化，提出股份制是现代企业的一种资本组织形式，提倡和鼓励劳动者的劳动组合和劳动者的资本联合为主的集体经济的发展等，从而为国企改革取得实质性进展指明了方向。

最后，在宏观调控机制的建立方面，传统的指令性计划体制正在逐步消除，财税金融和计划体制的改革不断深化，政府直接微观的干预正在逐步让位给间接宏观的调控。

显然，在转轨时期，我国政府还面临着艰巨的任务，尤其是推进市场体制创新或市场制度建立的艰巨任务。由于我国的社会主义经济体制并不像西方国家那样主要靠经济基础的自发缓慢的演变而成，而必须主要靠国家或政府的外力推动而在较短的时期内建立起来。这就决定了我国在经济体制转换时期，国家或政府将起着重要的作用，它必须是一个“强政府”，而不是一个“弱政府”；国家只有充分发挥它的经济正向功能，才能保证市场经济体制的建立和完善。在这一时期，旧的计划体制还会有影响，新的市场经济体制不成熟，这就决定了市场调节是不充分的、有限的。因此，在处理政府与市场关系时，不能以西方国家现阶段的政府干预模式作为主要的参照物，即不能把政府干预与市场调节的关系理想化，不恰当地夸大市场调节的作用，否定政府的经济功能。同时，在市场机制能较好起作用的地方，让市场调节起主要作用，政府应尽量不干预或少干预，逐步减少乃至最终克服用计划手段管理市场经济的不恰当做法。简言之，应合理确定转轨时期政府干预行为的范围、内容、力度及方式，以保证市场经济的顺利发展。

(三)中国政府的角色定位

那么，在体制转轨时期，我国政府究竟应当在社会经济运行中扮演什么样的角色?发挥什么样的社会经济功能呢?我们认为，可以概括为如下八种角色:

1.加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境

现代市场经济是一种法制经济，它要求用各种法律、规则来规范和调整各种经济关系和经济行为。应该说，这些年来，国家已制定和颁布了一系列的经济法规，我国市场经济法制建立进展顺利。但目前市场经济法制的建设不健全，无法可依、有法不依、执法不严的情况比较普遍，平等竞争的市场秩序和环境尚未真正形成。因此，在体制转轨时期，政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的功能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。要进一步建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规(如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等)，规定市场活动和市场主体行为方面的法规(如合同法、外贸法、证券交易法、产权法、反不正当竞争法等)和规定解决特定经济行为方面的法规(如会计法、审计法、成本法、工资法等)。当前尤其应当加强在土地、房地产、外贸、税收等领域的立法工作，完善招投标、证券行业管理、物价管理、企业登记等领域的法规制度。同时，针对目前存在的有法不依、执法不严的弊端，政府必须加大经济执法力度，使相关的法律法规不折不扣地得以贯彻执行；政府及其官员应清楚自己是秩序的维护者，是裁判，而不是队员，不应当上场参加比赛。通过这些措施，逐步确立起我国公平竞争的市场秩序与环境。

2.深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体

要在较短时间内建立起比较完善的社会主义市场经济体制，就必须在造就市场主体上下大工夫。政府在体制转轨时期的一个基本任务是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构而生存和发展，实现政企分开，构造起社会主义市场经济运行的微观基础。当前特别要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求，推进国有企业改革，完善国有企业的自我发展和自我约束机制。与此同时，要搞好配套改革，对国有企业进行清产核资、界定产权，加强政府对国有资产的管理和监督，建立起权责明确的国有资产管理、监督和运营体系；按照优化国有资产结构的要求，积极推动国有资产的合理流动和重组，保证国有资产的保值增值，防止国有资产的流失和浪费。

3.培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系

改革开放以来，我国的市场体系已开始发育，但发育程度不高且畸形，各类市场发育不平衡。商品市场发展较快，生产要素市场发展较慢，地方和部门之间的条块分割仍然存在，严重地制约了全国统一大市场的形成；价格体系也尚未完全理顺。因此，在体制转轨时期，政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。同时，深化价格改革，大幅度缩小国家价格的品种和范围，扩大市场调节价格范围，形成市场决定价格的有效机制，为市场运作创造良好条件。

5.依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长

这是市场经济条件下政府的一个最基本的功能。在体制转轨时期，政府要依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划，来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。然而，各国市场经济发展的经验以及当代经济学理论告诉我们，一个国家的宏观经济政策要同时达成这几个目标是困难的，因为这些目标本身往往是相互冲突的，尤其是经济高速增长时期，如何保证宏观经济环境的稳定是政府面临的一个严峻问题。因此，在体制转轨时期，政府必须制定执行好宏观经济政策，协调好各种政策手段，既使我国经济保持适当的增长速度，又能有效控制物价上涨，抑制通货膨胀，保持宏观经济稳定，实现社会总需求与总供给的基本平衡。

5.参与某些经济领域的资源分配，充当公共产品的提供者

市场经济主要是一种通过市场来配置社会资源的经济运行方式。在市场能较好发挥作用的经济领域尤其是私人物品的生产和供应上，政府应放手让市场机制发挥作用，不必参与社会资源的配置，而在一些领域尤其是公共产品的生产和供应上，市场机制难以起到有效的配置资源的作用，必须由政府参与社会资源的分配。在两种体制转轨时期乃至市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置的作用，充当公共产品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必需的产品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。

6.制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制

市场机制的自发作用势必导致分配不公和两极分化。针对市场经济的这一缺陷，在建立与完善市场经济体制的过程中，我国政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。一方面，政府要制定并执行好收入的分配和再分配政策，用有效的政策手段干预分配领域；另一方面，要下大力气进行社会保障制度改革，在医疗、事故、退休、失业保险的社会救济等方面取得突破性进展，从而形成收入和财产公平分配的机制，为其他方面的改革和制度建设特别是国有企业改革创造必要的前提条件。此外，政府有责任促进社会中介组织的发展，建立与完善社会性的服务体系。

7.扩大对外开放，加强国际经济合作

现代市场经济是开放型经济，独立于国际市场之外的封闭式市场经济是不存在的。因此，在两种体制转轨时期，我国政府要进一步扩大对外开放，发展与完善我国全方位、多层次的开放格局；继续大力鼓励和吸引外资，减少政府对外贸的行政干预，建立起一整套符合国际惯例的外贸制度；鼓励和支持国内大公司跨国经营，参与国际经济大循环，实现国内市场与国际市场对接。通过扩大对外开放，加强国际经济合作，促进我国市场经济的国际化。

8.调整行政功能和精简机构，实现政府自身的革命

上述种种国家经济功能的发挥都有赖于政府本身的改革。行政功能的调整和转变以及机构改革既是市场经济体制发展的重要内容，又是各项配套改革的主要因素，是理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面关系的前提。因此，在两种体制的转轨时期，政府必须加快自身改革的步伐，按照政企分开的原则调整和转变行政功能，改善公共决策系统，提高公共政策质量，实现由微观直接干预向宏观间接调控的转变；按照精简、统一、效能的原则，深化政府机构改革，增强综合经济部门的宏观调控能力，建立起计划、金融、财政之间相互配合、相互制约的机制；消除旧的行政管理过程的种种弊端，实现政府管理过程的程序化、公开化和法制化。

总之，在两种经济体制的转轨时期，国家的经济功能或政府干预行为是广泛的、多方面的，力度也是比较大的。因此，在这一时期所应采取的是国家指导型或政府主导型的干预行为模式，而不是秩序导向型或自由市场模式，在这方面，东亚市场经济国家或地区的经验可能是更直接和有用的借鉴。这些国家或地区在市场经济的起步阶段，国家或政府的干预力度是比较大的，其成功经验就是政府的有效调控。当然，随着我国市场经济体制的建立和完善，政府干预行为的目标、内容和方式应作相应的调整，政府干预的范围会逐步缩小，强度会减弱，市场机制的调节范围和力度将逐步扩大或增强，因而可以做到“尽可能的市场，必要时的政府”，并有可能过渡到秩序导向型模式。^[13]