公共部门人力资源流动基本类型与方式

第二节　公共部门人力资源流动基本类型与方式

由于几次全球产业的变革，以生产为基础的国际经济一体化增大了各种国际交往的普遍性。从整体上看，人力资源在国际、国内的流动，成为推动经济社会发展的重要动力。主要表现在以下几个方面:一是通过人力资源的输出和输入，平衡不同国域、地域的劳动力供求关系;二是通过人力资源的交流促进各方经济、贸易、科技、教育的协调与合作;三是通过人力资源的流动传播先进的文化和各种文明成果。

一、市场经济条件下公共部门人力资源流动的类型

邓小平同志指出:“人才不流动，思想就会僵化。”公共部门人力流动的内在动因主要有两种:一是被动流动;二是主动流动。被动流动的关键是因事择人，主动流动的关键是由人选事。

公共部门人力资源因多种动因流动。在计划经济时期，公共部门人员流动的形式以被动流动为主，人才流动基本上是完全的计划流动，实行的是统一计划、培养、使用和管理人才的制度。即在为完成某项事业和工作任务而选择人员的过程中，往往是领导认为某人能胜任某项工作，即采取录用、调配、安置、分配等手段进行配置。应该看到，在当时的历史条件下，为进行经济和文化建设，曾经多次大规模地向重点开发地区或重点建设部门调配了大批专业技术人才，统一分配了无数大学毕业生。后来又为充实农业、轻纺、能源、动力、科研等部门调整了大量专业技术人才，为社会主义制度建立初期解决人才极度匮乏的问题起了重要作用，取得了很大的成绩。这种被动流动的方式虽然在一定程度上实现了公共部门人员的价值，但在计划经济转变为市场经济过程中，就显现出其先天的不足。因此，邓小平同志指出:“好多人才没有被发现，他们的工作条件太差，待遇太低，他们的作用不能充分发挥出来。”

公共部门人力资源主动流动是市场经济发展的产物。

在市场经济状态下，竞争是市场经济的本质属性。公共部门人员流动随竞争加剧而加快。市场经济是通过市场机制对国民经济各部门、各地区以及社会再生产各环节之间的经济关系进行调节的一种经济形式。市场经济的运行是通过具有内在联系的市场网络和市场商品价值来协调的。市场经济也称为商品经济。马克思认为“商品是天生的平等派”。

其次，市场经济实行等价交换原则，交换双方是自由的、平等的。反映到人事制度上就是各类人才有参加平等竞争的自由，不是一方强制另一方的行为，而是双向自由选择的行为，这便是人才主动流动的开始。

在市场经济条件下，人才必然成为商品，并具有一般商品的属性，能进入市场按照价值规律自由交换，同时，应看到人才作为商品的特殊性，务必做到所有权和使用权相对分离。组织只有在法定范围内的使用权(由双方以契约方式确认)。唯有确立人才商品观念，才能真正打破公务员地区所有制、部门所有制，实现公务员供求社会化、市场化。人才作为商品应该遵守市场经济商品运行规则，竞争也就成了必然。总之，公务员掌握了流动主动权后，就会向急需用公务员的地方流动，向着能施展才华的岗位流动，公务员有流动，部门也就有了选人的市场。公务员为消除不合理结构而流动，为适应市场经济发展而流动，为更加美好的生活而流动，为实现价值而流动。

这使公共部门人力资源的主动流动十分活跃。我们曾阻止过高层公务员的外流，我们也阻止过贫困地区公共部门人力资源的外流，但用市场经济的眼光看，这种阻止既不能充分发挥公共部门人力资源的个人的作用和显示他们的价值，又对发展产生不利影响。让公共部门人力资源流向适合本人特点的地方去，流向更有前景的地方去，于个人、于组织都有利。

人力资源流动的类型划分是由其不同的划分标准而决定的。划分标准不同，将产生不同的流动类型。一般来说，对人力资源流动的类型划分有以下几种标准:以流动形式为标准;以流动内容为标准;以流动空间为标准:

1.以流动形式划分。就其外在形式而言，主要可划分为以下几种类型:一是异地流动。从地域上划分有跨国或跨地区间流动。二是异岗流动。从行业岗位和人力层面上划分:有跨行业或跨岗位间流动。三是异产业流动。从产业关系上划分:有跨产业或城乡劳动力相互转移这两种异位流动。四是人力资源含多种因素的综合性流动，这种流动，目前占有主流的位置。

2.以流动内容划分。人力资源在流动内容上可划分为以下类型:一是专业群体流动。即人力资源由原来从事的专业转移到另一专业。例如，人力资源由管理学专业转为法学专业，或由物理学转为数学专业等。二是分层群体流动。即人力资源从一个社会分层转移到另一个社会分层，包括由较低的社会分层升迁到较高的社会分层以及由较高的社会分层降低到较低的社会分层等情况。例如，由技术员升迁到工程师，就属于前一种情况;而反之，由工程师降到助理工程师，就属于后者的情况。

3.以流动空间划分。这是指人力资源从一个服务单位调转到另一服务单位，从一个城市迁移到另一个城市，以及在省际间、国家际间的空间转移。

具体可分为以下类型:一是单位内部流动，人力在所处的单位内部流动，可以在各个岗位、各个职位间流动，也可以在本单位的总、分部间流动;二是本地区内单位间的流动，人力在多个单位间流动，但这些单位是处于一个地区内的，它们可能是同一行业的单位，也可能是不同行业的单位;三是行业间流动，无论职业和地区，人力只要是从一个行业流向另外一个行业，就构成行业间流动;四是职业间流动，人员改变其职业，但所处的行业和地区不一定发生变化;五是地区间流动，人力由一个地区流向另外一个地区，不考虑职业或行业的变动，而纯粹是一种地理区域上的流动。人力可以是从一个国家的某一个地区流动到该国家的另一个地区，也可以是跨国流动，即人力资源的国际间流动。

二、人员流动的基本方式

随着我国社会主义市场经济的不断发展、体制改革的深化和现代交通通讯技术的不断进步，人们自主择业的意识增强，流动的硬约束软化，公共部门人才资源主动流动也出现了诸多新形式和新趋势。

1.传统意义上的人力资源流动:“刚性流动”

传统意义上的人力资源流动主要是通过聘用、招聘等方式进行的流动，一般都包括了工作地点的迁移和人事关系的转移，强调人到、户口到、关系到，在职人员都需要办理调动手续，从一个单位或部门调动到另一个单位或部门，与用人单位签订正式合同，这种流动可称为“刚性流动”，人才个体一般不可能同时在两处占据职位。刚性的人力资源流动可以分为职业间流动、产业间流动、地区间流动。根据服务对象是否改变，人力流动可以进一步划分为组织内流动和组织间流动。近年来，随着社会的进步和科技的发展，现代意义上的人力流动不仅仅是传统意义上的人力在不同地域、组织和各类职业中的刚性流动，而是增加了更多灵活的方式。

2.人力资源的“信息化流动”

以往人们多认为，只有人才本身流动了才是人力资源的流动。而现在，随着科技的迅猛发展，利用现代通讯、网络手段，人才个体身处原地就可将其智力、知识等资源通过转化为信息形式传递到另一个地方，从而实现“才”与“人”相对分离的流动。如:一项智力咨询服务，可亲临现场，也可通过通讯或网络，还可通过文字咨询报告传递等来实现;一个科技工作者，身在原处就可为外地、外单位搞研究开发，通过转化为符号形式的信息，实现智力资源及其作用和成果的流动;一个地区、单位可通过向全国乃至全世界发布招标科研项目或课题，进行委托研究、合作研究等，实现人才资源的“流动”、整合和有效利用，从而突破自身资源的有限性，扩大资源利用范围，使别处之才为己所用。这也就是说，“才力”、智力资源及其作用，完全可以通过符号化、信号化、数字化实现间接流动，尤其是作为智力资源的直接派生或衍生资源，如技术、科研成果、新知识等，更是可以离开人体而独立流动的。这种流动可称之为人才资源的“信息化流动”。现代科技、信息化和知识经济的不断发展，越来越为这种崭新的人力资源流动方式创造出物质技术条件，从而使通过这种方式实现的知识、智力资源的流动频率越来越高，速度越来越快，数量越来越多，规模越来越大。

3.人力资源的“弹性流动”

以往人们认为，只有变更工作单位并变更隶属关系的流动，才是人力资源的流动。而现在，随着体制改革深化、经济进一步转型和科技不断发展，刚性约束逐步软化，现实中人力资源的流动类型已经多样化，并呈现出越来越灵活多样的趋势。目前，其类型既有变更又有不变更隶属关系的流动;既有变更又有不变更岗位、专业、工作类别的流动;既有本地域内流动，又有异地流动;既有工作时期较长的长期性流动，又有短期、临时性流动;既有一定时期内工作不间断的连续性流动，又有间歇性流动;既有合同契约式流动，又有非契约式流动等;既有单一型流动，又有复合型、结合型流动(如人才资源同技术、项目一体流动)等。而临时性流动、间歇性流动、非契约式流动都属弹性流动方式。

4.人力资源的“柔性流动”

人力资源的柔性流动，是指打破国籍、地域、户籍、身份、档案、人事关系等人才流动中的刚性制约，形成与人力资源开发配置市场化、社会化、全球化趋势相适应的，政府引导、市场调节、智力流动、来去自由的人才流动方式。只要是以停薪留职、只保留档案或身份的形式而实现的流动，均属于柔性流动。事实上，无论变更不变更隶属关系，都存在一定意义上的柔性流动情况。一个人才不变更单位、居住地，不迁移户口，以兼职等形式到别的单位、地方工作，已不鲜见。这其中包括从事技术、信息、咨询等智力服务，开展技术性或技能性工作，进行讲学和学术交流，搞科研、技术开发，开展技术合作与交流等。柔性流动、弹性流动是突破传统体制下单一化的刚性流动模式而不断发展起来的新的流动方式。

如果说智力的信息化流动方式是由科技进步引起的对传统流动方式的“技术性”变革，那么，柔性和弹性流动方式，则是由体制改革和经济转型引起的对传统流动方式的“制度性”变革。目前，这两种流动方式的发展，以及流动类型的多样化趋势，尽管在一定程度上还存在不规范、无序化等问题，但从总体上说，它对于解放人才生产力、为人力资源作用的充分发挥和价值的充分实现提供了更大的空间，打破了人力资源的地区、部门、单位所有格局，突破了人力资源流动的体制性障碍和种种藩篱，跳出了隶属关系对人力资源流动的限制和局限，实现跨地区、跨部门、跨单位、跨所有制的优化配置。事实上，人力资源的流动方式只是手段，而不是目的，方式的选择要服从于目的。真正重要的不在于流动方式本身，而在于流动的实效，在于人力资源功能作用的发挥及其成果、实际价值怎样。从这个意义上说，人力资源的流动，最重要的是“才”的流动，而不是“人”的流动。

三、人才资源市场

由于公共部门的工作人员一般均属于人力资源中的“人才”范畴，故而我们集中讨论人才资源市场。人才资源市场是整个人力资源市场体系的有机组成部分，是重要的生产要素市场。人才市场本质上应当是一种机制，人才市场机制是人才资源市场化配置的方式，它包括人才供求的市场化关系，市场信息、市场价格、人才中介机构等。只有建立和完善人才市场体系，才能使人才资源得到合理的配置。

(一)人才资源市场与人力资源流动的关系

1.人员流动推动人才市场的发展

人才流动是为了满足商品生产社会化的需要。生产的社会化程度越高，追求利益最大化的竞争越激烈，人才流动的频率也就越大，因为个人经济收益最大化仍然是人才流动的根本原因，所以人才流动是开发人才资源、实现人才价值、适应经济发展需要和满足个人利益要求的必然结果。既然人才资源的流动不可避免，那么，实现人才流动的平台——人力资源市场的建立和发展也就成为必然。人才是知识的创造者和载体，人才流动实际上就是知识经验和信息的流动。由于不同地区、部门和单位对各类知识、经验和信息的需要是不同的，即使在相同的部门、单位中，对各类人才的需要情况也是不同的。只有建立了人才资源市场，才能满足市场经济下单位需求人才、人才需要流动的要求，从而做到人尽其才，才尽其用。

2.人才资源市场的建立和发展促进人员流动

从本质上说，人才流动是人才资源配置市场化的表现形式和结果。人才资源配置市场化是我国人事体制改革及建立现代人力资源管理体制的关键环节和核心内容。人才资源配置市场化就是主要依靠市场机制来配置人才资源。在人才市场中，作为人力资源所有者的人才和作为人才使用者的组织成为独立平等的主体。一方面，双方各自拥有自主的选择权，即通常所说的组织的自主用人权和人才的自主择业权;另一方面，双方必须按照同一的市场规则进行平等交易，即组织通过支付给与人才价值等价的报酬以取得人才资源的使用权，实现组织目标，满足组织需要;人才则通过暂时让渡自身人力资源的使用权而取得相应的回报，实现自身价值，满足自身需要。通过这种自主平等的双向选择和交易过程，双方达成平衡，并建立契约。但平衡是建立在一定条件下的，即双方的选择基于各自的需要，和双方对付出的价值和得到的回报等价的评价，当条件改变时，平衡被打破，就要重新选择和交易。人才市场的供求规律和竞争机制是形成和打破市场交易双方之间平衡的重要因素。因此，人才市场的双向选择和等价交易机制、供求规律和竞争机制直接决定和调节人才资源的配置和流动。我国人才资源市场化改革进程的不断深化使人力资源市场在人才资源的配置上发挥着越来越大的作用，促进了人才流动的全面强化。

(二)我国人才市场的现状分析

我国劳动力市场具有二元化结构，一方面，我国劳动力市场的较低层次，即普通劳动力市场，供给大大超过需求，就业的压力非常大，维持充分就业是首要的任务，这不仅关系经济增长，而且涉及社会稳定;另一方面，劳动力市场的较高层次，即人才市场，情况恰恰相反，总体上是需求大大超过供给，首要的任务就是增加人才产出，优化人才配置，提高人才效率。我国人才市场是劳动力市场中率先发展并起引导作用的部分。首先，人才市场的开始与发展程度较高，这不仅由人才本身的特点所致，也由于敞开人才市场不会引发大规模的失业或下岗问题从而影响经济与社会的稳定。其次，人才市场的率先发展会带动普通劳动力市场的发展，因为人才流会带动商品流与资金流，人才流会开拓新的技术、新的管理制度与方式，继而开拓新的就业领域。近年来我国的人才市场发展较快，但也存在不少问题，主要有以下几点:

1.无论是作为人才市场的需求主体还是作为人才市场的供给主体，非国有经济已经基本进入市场并受市场规律支配;而国有企事业单位的市场主体地位仍不确立，单位与人才之间的关系受市场机制影响较弱，对人才流动的约束较多。受政治、教育、卫生体制的影响，我国绝大多数高层次管理和科技人才还没有进入市场，其原因包括观念问题、社会保障制度、干部管理的制度等在内的外在环境因素的限制。1998年由国家经贸委等机构主持的一项关于我国企业家成长与发展的专题调查结果显示，企业家由主管部门任命者占75%，由董事会任命者占17%，由职代会选举者占0.3%，由企业内部招标竞争者占1.3%，由社会人才市场配置者占0.3%。这些数据说明，我国人才市场上供需双方的主体地位尚未真正确立，不少用人单位的人事调配仍在很大程度上受制于行政手段。

2.人才市场价格机制不健全。在市场发育比较充分和市场调节信号比较灵敏的条件下，工资即人才的市场价格是引导人才流动的重要信号。当某一行业和单位缺乏某种专业人才，而这种专业人才的供给也相对不足时，这种专业人才的报酬水平就会上升，从而引导其他行业和单位的同种专业人才流向这一行业和单位，这是人才追求效用最大化的结果。人才的流动意愿出于以下两种考虑:一是与人力资本投资水平相比较，看就业于某一行业和单位能否更快地收回投资并获得更多利益;二是比较不同行业和单位相同知识层次人力的收益水平。改革开放后，人才流失问题一直为国人所关注。国外或在华外资企业之所以能够吸引众多优秀人才，就是因为他们对不同知识层次的人力资源区别对待，为高层次人才提供了优厚的物质待遇和良好的工作环境，这是目前我国人才市场无法超越的。

3.不同性质的人才中介服务机构职能定位不清。国外人才中介服务机构分为三个层次:一是市场化的人才中介服务机构，属于中介、顾问性质，靠市场机制求发展，服务对象是以脑力劳动为主的知识分子，寻求更高层次的发展，解决人力资源更好配置的问题;二是政府就业帮助体系，通常由政府与社会团体合办，负责培训、安置人才;三是社会保障体系，解决失业救济问题。其实，后面两个层次是解决就业与再就业问题，提供社会公益服务，保障社会安定，需要政府投入。在我国，这三个层次的界限不清。

4.我国人才市场的发展尚处于初级阶段。许多与人才供求密切相关的配套制度，由于改革力度不大，束缚着人才的自由流动，其中，户籍管理制度是阻碍人才正常流动的主要障碍，而改革不到位的住房商品化制度、社会保障制度、医疗保险制度，以及干部管理体制等都在助长人才对国有企事业单位的依附心理，在很大程度上妨碍了人才的流动。

5.人才市场的法制建设政策多，法规少，执法难。有关人才流动的争议解决与仲裁、知识产权保护、违法违规的监督检查等法规条例还很不完备;住房、人事档案、社会保障等方面还缺乏相应的法规。近年来，虽然政府陆续出台了不少政策以促进人才市场建设，但在实际监管政策的过程中，政府的重点往往是那些合法经营、执业规范的人才中介机构;相反地，一些没有许可证的中介机构尽管采取了多种不正当竞争手段，甚至违背职业道德，损害了有关当事人的利益，却能躲过政府的监管，仍在从事“地下”中介服务，严重扰乱了市场的正常秩序。