江苏农村劳动力有序流动和转移问题研究

江苏农村劳动力有序流动和转移问题研究

江苏省统计局

农民从农业向非农业、从农村向城市的转移是传统农业社会向现代工业社会转变的必经之路，是经济发展和现代化的必然趋势，是世界性普遍规律。改革开放20多年来，随着社会经济发生巨变，我国越来越多的农村劳动力在流动中实现了由农业到非农、由乡村到城镇的跨越。1978年到2004年，全国农业劳动力在乡村劳动力中的比例由90%以上降至60%左右，降幅达30个百分点。尽管如此，相对于国内社会经济发展和国际竞争的要求，现阶段我国仍面临着大量农村剩余劳动力需要不断转移的较大压力，农村劳动力相对过剩已成为实现社会经济全面、协调、较快发展的较大制约。为此，全国各地从上到下都加大了工作力度，千方百计扩大劳务输出、加快农村劳动力非农化和向城镇转移，在取得显著成效的同时也引发或加剧了一些矛盾、面临着一系列问题。当前，在统筹城乡发展、全面建设小康社会、构建和谐社会的新形势下，如何促进我国农村劳动力有序流动并实现又快又好地转移，无疑是亟待深入研究的一个重要课题。

江苏是我国经济比较发达的省份之一，是人口大省、也是劳动力大省，包括城乡人口和劳动力在内的社会经济发展地区差异较大。全国有一个“东、中、西”问题，江苏有一个“南、中、北”问题。按地理位置自南向北、社会经济发展水平由高到低全省存在着苏南、苏中、苏北三大区域间的较大差别。改革开放以来，苏南地区经济和社会发展较快，农村劳动力以就地转移为主，同时也吸纳了大量的外地农村劳动力；而苏北由于历史和自然等多方面原因，经济和社会发展相对缓慢，农村劳动力就地转移较少，向外输出较多；苏中的情况则介于两者之间。江苏三大区域农村劳动力流动和转移实际上处于不同的发展阶段，分别代表着较发达、中等发达和欠发达三种不同地区的情况，在全国具有一定代表性。

本文以江苏为典型案例结合全国面上一些情况，围绕21世纪以来农村劳动力流动与转移出现的阶段性新特征、存在的主要矛盾和制约、农村劳动力流动和转移产生的负效应等问题，分析当前我国农村劳动力转移与就业形势，揭示存在问题，探讨影响因素，提出在新的历史条件下促进江苏和我国农村劳动力在有序流动中实现又快又好转移的对策建议。

一、江苏农村劳动力就业和转移的现状

江苏是目前我国人口密度最大、人数众多的省份。2004年末，全省拥有10.26万平方公里土地面积、7 432.50万人口，在全国31个省、市、自治区中土地面积位居第24位，而人口数量仅次于河南、山东、四川和广东高居第五位。与庞大的人口规模和广大的乡村对应，全省农村人口较多、劳动力资源十分丰富。农业统计年报显示，2004年末江苏乡村人口与乡村从业人员分别达到5 078万人和2 664.81万人，列全国第7和第8位。大量的农村人口和农村劳动力是经济发展的重要资源，但也说明江苏至今仍然是一个农村人口和劳动力大省，农村劳动力就业与转移的任务仍然比较繁重。

（一）农村劳动力就业与转移的地区差异十分显著

按照地理位置和社会经济发展水平，江苏在制定“十五”计划时对全省区域进行了新的界定。将长江以南的苏州、无锡、常州、南京（跨江）、镇江五市称为苏南地区，沿长江以北的扬州、泰州和南通三市为苏中地区，其余的徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁五市为苏北地区。三大区域经济发展的梯度特征十分显著，苏南发展较快，苏北相对缓慢，苏中介于两者之间，与之相对应，三大区域间的较大差异在农村劳动力就业与转移等方面的表现至今仍十分突出。

从农村劳动力的绝对数及其变化看，2004年，苏南、苏中和苏北三地乡村从业人数为715万人、719万人和1230万人，分别占全省乡村从业人数的26.8%、27%和46.2%。苏南和苏中乡村从业人员绝对数已先后在20世纪80年代末和20世纪90年代中期开始逐步下降，而苏北目前尚处于高位徘徊阶段。2004年与2000年相比，苏南乡村从业人员总数减少约13万人，苏中减少22万人，苏北反而增加了12万人。

从农村劳动力就业和转移的情况看，在就业结构方面，2004年三大区域乡村从业人员中从事农业人数最多、比例最高的是苏北，人数达657万人、比例为53%，苏中次之，人数为282万人、比例是40%，人数最少、比例最低的苏南，人数为196万人、比例是28%；从事二、三产的比例苏南最高达72%，苏中次之为60%，苏北仅47%；从事第二产业的比例由高到低依次是苏南50%、苏中36%、苏北20%，在第二产业中从事工业的比例由高到低依次是苏南41%、苏中19%、苏北11%，从事建筑业的比例苏中最高为17%，苏南和苏北同为9%。在劳动力转移方式方面，苏南83.5%的转移劳动力为就地转移，16.5%为异地输出；苏中就地转移和异地输出大体上一半对一半，47.8%为就地转移，52.2%为异地输出；苏北接近三七开，28.2%为就地转移，71.8%为异地输出。

可见，与工业化程度和经济发展水平相对应，江苏农村劳动力就业和转移在三大区域之间的差异也呈显著的梯度特征。农村劳动力产业转移的程度苏南远高于苏中和苏北，而苏中又明显高于苏北；农村劳动力转移的方式，苏南以就地转移为主，苏中以就地转移和异地转移相结合，苏北则以异地转移为主。目前，工业化程度和经济发展水平相对较高的苏南地区已基本不存在农村劳动力大规模非农化转移问题，但工业化程度和经济发展水平相对较低的苏中、苏北地区，农村劳动力不仅绝对数量较多，而且非农化程度较低，转移的任务仍相当艰巨。江苏农村劳动力转移的主要矛盾集中在欠发达和不发达的苏中和苏北，其中苏北又首当其冲。

（二）全省特别是不发达地区农村剩余劳动力转移的压力仍然较大

改革开放20多年来，经过大力发展二、三产业、加快城镇化进程、多方位多渠道转移农村劳动力，江苏农林牧渔从业人员在乡村从业人员中的比例由86%左右降至42%左右，绝对数减少了800多万人，但是，农村劳动力相对过剩的矛盾仍十分突出。

从农村劳动力剩余数量看，目前全省农村仍有600万以上的富余劳动力。据2003年江苏人民出版社发行的《农村劳动力转移问题研究》（程玉松等著）一书中研究测算，2001年底江苏有耕地500万公顷，仅需要劳动力500万人，而当年全省从事种植业的劳动力约有1 239万人，农村种植业剩余劳动力为700万～800万人，约占全部农村劳动力2 684万人的27%左右。在此基础上如果减去近3年新转移出去100万～200万名劳动力（抽样调查资料），则到2004年全省种植业尚有剩余劳动力600万人左右。由于测算数没有充分考虑林、牧、渔业和农村二、三产业劳动力的剩余因素，因而实际上江苏农村剩余劳动力目前至少在600万人以上，而且主要集中在农业人口众多、农业劳动力比例大的苏北地区。

从已转移劳动力的情况看，存在着就业的低层次性和不稳定性。由于大多数农民工主要从事体力和技术程度较低的临时性工作，随着年龄增大和体质的衰退、加上各行各业对劳动力质量要求不断提高，越来越多靠“吃青春饭”和“干体力活”的民工将面临新的转移问题，相当部分仍在劳动力年龄内的农民工很有可能将不得不返回农村“重操旧业”。

从农业劳动力的供给看，虽然全省农业劳动力总供给规模已在逐步缩小，但20世纪80年代中后期农村出生的人口正成长为劳动力，从发展趋势看，今后几年仍将处于新增劳动力的高峰期，每年将有数十万新成长的劳动力需要就业，转移农村劳动力的任务仍然十分繁重。与此同时，耕地面积还在不断下降。2000～2004年全省耕地总面积每年以约80万亩的速度递减，使得人多地少的矛盾更加突出。加之农业生产力的不断提高，农业还会产生新的富余劳动力，从而使目前的形势更加严峻。

根据西方发达国家现代化发展的情况，农业劳动力就业大约只占总劳动力就业的5%以下，乡村人口一般占总人口的10%以下，而目前江苏农业劳动力占全社会就业人口的比例仍超过60%（按人口统计指标的口径计算），乡村人口占总人口的比例则超过50%，与发达国家差距甚大，江苏农村劳动力转移的长期性和艰巨性由此可见一斑。

可见，虽然江苏农村劳动力特别是农业劳动力总量开始减少、比例下降，但农村人口较多、剩余劳动力大量存在的矛盾依然十分突出，相对于正在成长中的劳动力、土地资源、已转移劳动力的就业质量、发达国家和地区的水平，江苏农村劳动力转移的压力仍然较大。

二、21世纪以来江苏农村劳动力流动与转移的新特征

江苏农村劳动力流动与转移具有明显的阶段性特征，改革开放到20世纪末总体上迈了两大步。20世纪80年代是就地转移。许多农民特别是苏南农民，离土不离乡，就地进入乡镇企业务工就业，实现了农村劳动力的第一次大规模非农化转移。90年代是外出打工。成批的农民特别是后发展地区农民向城市、向先发展地区流动，异地进入较发达城镇的二、三产业就业，实现了农村劳动力的第二次大规模非农化转移。跨入21世纪特别是党的十六大以来，加快农村劳动力转移成为江苏增加农民收入、推进“两个率先”（在全国率先建设全面小康社会、率先基本实现现代化）、构建和谐社会的重要战略措施。全省农村劳动力流动与转移进入了一个新的阶段。主要特征有以下几方面。

（一）就地与异地并举，转移速度和规模又出现了新高峰

21世纪以来的四年间，是江苏农村劳动力转移较快的时期。到2004年底，全省农村劳动力累计转移人数达到1 478.38万人，比2000年增加约338万人；农村劳动力中农业劳动力的比例大幅度降至42.6%，比2000年降低12.5个百分点，四年的降幅超过了2000年至1985年15年的降幅（为10.5个百分点）。从转移方式看，2004年全省累计转移农村劳动力中就地转移（指在本乡镇从事二、三产业）和异地转移（指到本乡镇以外务工或创业的农村劳动力）的人数分别为779.2万人和669.2万人，比2000年增加约230万人和118万人。由于新一轮宏观调控和转变经济增长方式的影响，目前全省农村劳动力转移出现了由快转稳的新趋势。

（二）省内转移是主体，但向省外、境外转移的空间得到了拓展

作为东部沿海经济较发达省份，江苏农村转移劳动力在地域分布上以省内为主。抽样调查资料显示，2004年，江苏农村外出从业劳动力中在本省内转移的占67.5%，转向省外和国外的占22.5%。近年来，在国家西部大开发的实施、北京申奥成功、上海申博成功、西电东输、西气东输、南水北调、青藏铁路等重大项目的相继开工建设以及经济日益全球化的新形势下，江苏各地抓住机遇，向省外和国外拓展了劳动力输出空间，到省外、境外打工的农村劳动力稳步增加。从省外转移的情况看，尤其是到我国东部地区省市打工的人数增加较多、比例较高。近年向省外转移的劳动力中转移到东部地区占90.0%左右，在东部地区各省市中以转移到上海的居多，其次是北京、浙江等地。向省外转移的劳动力中以从事建筑业的居多。

（三）外出劳动力转移到大城市和中小城市的多、到小城镇的少

近年由于强化城乡统筹发展，各地逐步取消了一些对进城务工农民的限制性政策、歧视性规定和不合理收费，降低了农民进城务工的“门槛”，加上大城市和中小城市在二、三产业快速发展中打工机会相对较多，因而成为众多农民工的首要选择。2004年，江苏农村外出打工人员中转移到直辖市的占15.6%、到省会城市的占13.5%，两项合计占29.1%；转移到地级城市的占39.8%、转移到县（市）级城市的占21.4%，两项合计占61.2%；转移到县级城市以下小城镇的仅占9.7%。这说明在城市化加快推进过程中，作为城市化初级阶段的小城镇对江苏农村劳动力的吸引力和接纳能力并不强，而城市特别是中小城市则显示出较大的容量。

（四）转移行业继续倾向于工业、建筑业和社会服务业

21世纪以来在经济持续较快发展过程中，我国制造业、大中型建设工程和房地产业规模扩大，工业化和城市化进程的加速，使得工业、建筑业和社会服务等行业容纳劳动力的能力增强，对农村劳动力也呈现着较强的吸纳能力。2004年江苏农村外出从业的劳动力中，从事工业的最多，占36.8%，其次是建筑业占18.6%，再次是批零贸易、餐饮及居民服务业占17.6%，比例与2000年相比分别提高3.3、4.3和1.8个百分点。

（五）转移劳动力进一步年轻化、知识化和技能化

从年龄结构看，转移劳动力中青壮年占绝大多数，并且比例仍呈扩大之势。2004年在从事二、三产业的农村劳动力中，45岁以下的所占比例达75%，较前几年有所提高；在外出从业的农村劳动力中，45岁以下的所占比例更是高达86.4%。

从文化层次看，2004年在转移劳动力中，初中以上文化程度的占82.3%，比例较2000年提高了3.3个百分点，其中高中及以上文化程度的占20%，比例提高1.5个百分点。

从技术、技能看，转移劳动力中接受过专业技能培训的比例提高。2004年江苏农村转移劳动力中实际接受过专业技能培训的人员占33.6%（比当年全部农村劳动力受培训的比例21%高12.6个百分点），比例较2003年的28.2%增加5.4个百分点，其中劳务输出人员中受过专业技能培训的占40.1%，比例较上年增加约13个百分点。

（六）欠发达、不发达地区农村劳动力就地转移的增多

长期以来，欠发达、不发达的苏中、苏北地区农村劳动力以异地转移为主，主要是外出从业人员在当地“英雄无用武之地”，薄弱的二、三产业特别是工业难以消化丰富的劳动力资源。但是近年来随着江苏区域共同发展战略的大力实施，南北挂钩合作积极推进，产业转移加速，各地党委政府千方百计吸引外资，大力发展民营经济，外资、民间资本的大量注入，使得二、三产业特别是工业发展的整体水平明显提升，本地企业成为吸纳当地劳动力的重要“方面军”，就地转移的农村劳动力明显增多。调查表明，目前苏中、苏北一些地区，企业已出现用工短缺的现象，为此有些县（市）已不再热衷于动员农村劳务输出。

（七）全省特别是经济发达地区吸纳省外的农村劳动力越来越多

江苏是全国经济较发达的省份之一，也是农村劳动力接纳大省。近几年来，随着经济加快发展外来资本的加速积聚，新一轮经济大发展对各类人才、劳动力的需求不断上升，吸纳的省外农村劳动力也进一步增多。截至2005年6月，江苏全省登记的以外省民工为主的暂住人口已达1 030万人，仅次于广东、浙江，位居全国第三，其中地处“长三角”腹地经济发达的苏南地区是省外民工的主要输入地，暂住人口达759万人，占全省总暂住人口的73.7%。以无锡市为例:2001年外来农民工为73万人，2002年到2005年4月底的3年多时间内又增加了1.25倍，骤升到164.3万人。随着苏中、苏北经济加快发展，就地转移的农村劳动力增多，该市外来农民工的组成情况也起了急剧变化，2005年6月底的调查数据表明，外省民工已占全市民工总量的65.5%，大部分来自安徽、河南、四川、湖北、贵州、河北等经济欠发达地区，来自本省的农民工已下降到34.5%。

另据江苏人口抽样调查，目前在江苏城镇就业的农民中来自于省外的已达到50.0%左右。

（八）逆向转移的农村劳动力明显增多

一是已转移的农村劳动力中返回当地从事农业生产的增多。2004年返回当地从事农业的已转移人员占农村劳动力的比例为1.8%，而2000年仅为0.8%，增加了1个多百分点。其主要原因是:①近年来国家和地方减免农业税、实施粮食“直补”等利好措施吸引了一些已转移的劳动力回归农业；另一方面是外出民工中由于年龄偏大等因素而不能继续转移的人员“解甲归田”。②返乡创业的农民工增多。越来越多外出打工的农民在市场经济大潮中拼搏，积累了一定的资本和经验，增强了市场意识和创业技能，在他们当中回乡自主创业的人逐步增加。2004年全省返乡创业人数达到了4.57万人，创办各类企业10 459个。其中苏北2.34万人，占全省总数的51.2%；创办企业4 614个，占44.1%。③随着产业转移经济薄弱地区工业化程度提高，吸引了部分外出打工人员回到家门口的企业上班。调查表明，2004年以来苏北淮安、宿迁等地的工业园区企业职工中回乡工人明显增多。

（九）农村劳动力转移对农民增收的作用进一步增强

21世纪以来江苏农民收入呈现恢复性增长的良好态势，增幅由2000年的2.9%逐步上升到2003年的6.1%，2004年增幅达12.1%。从农民收入的构成看，属于劳动力转移性质的收入（农民外出打工和就地从事二、三产业的收入，下同）增长较快、比例最大，是增收的主要来源。2004年，农民人均收入4 754元中劳动力转移收入3 093元、占65.1%，比例较2000年提高4.4个百分点，其中农民外出打工收入854元，占农民收入的18.0%，比例提高4.8个百分点。在农产品产量基本稳定、价格总体水平有所下降的情况下，预计2005年农民收入中转移性收入的比例将进一步提高。农村劳动力转移的不断推进已成为江苏农民持续增收的重要保障。

（十）农村劳动力转移的工作力度进一步加大

近年来江苏各级政府和部门已将大力转移农村劳动力摆到了社会经济发展和农村工作更为突出的位置。比较典型的是，省里将增加农村劳务输出作为现阶段最大的农民致富工程来抓，从2003年起，准备用8年时间，每年新增劳务输出50万人，力争达到70万人，实现500万农民由“农到工”的大转移。为了保证这一目标的实现，省委、省政府已推出一系列措施。①省里专门成立了农村劳务输出工作协调小组，加强组织协调，要求各地特别是经济薄弱的苏北要像抓招商引资、就业再就业工作那样，高度重视劳务输出，并将其作为一项主要考核指标。②开展南北挂钩协作，组织苏南、苏北有关市县签订目标责任状，推动苏北劳动力向苏南有序转移。③建设城乡一体的劳动力市场，全省启动了劳动力市场信息网“镇镇通”工程。④加大资金扶持力度。江苏省财政2003年拨出专款2 000万元，2004年增加到4 000万元，用于资助百万农民工技能培训计划。⑤大力改善劳务输出人员就业环境。

三、当前农村劳动力有序流动和转移面临的主要问题及成因

近年来随着各方面对“三农”和农村劳动力转移工作的高度重视，政策和制度等方面出现了一些有利于农村劳动力在有序流动中加快转移的积极变化，但是仍面临着许多矛盾和问题，集中体现在多种因素的制约程度加深、负效应有所扩大两大方面。

（一）制约因素较多、程度不断加深

长期以来，江苏和我国其他地区农村劳动力在流动和转移过程中一直存在着较多矛盾和制约，近年随着社会经济发展进入新的阶段，农村劳动力流动规模不断扩大、转移要求进一步提高，加上内外部一些条件的变化，制约因素仍然较多且程度逐步加深。当前从较直接、较突出的方面看主要表现在以下几方面。

1.宏观调控和经济增长方式转变对劳动力需求总量形成了抑制。宏观调控和经济增长方式由粗放型向集约型的转变，从长期而言最终将有利于农村劳动力的转移，但短期而言却有明显影响。

自2004年下半年国家加强宏观调控以来，种种迹象表明，江苏和全国其他大部分地区经济已由快速增长步入了稳步增长期，对劳动力需求的增长有所下降，因而更加剧了农村劳动力转移工作的难度。目前受国家宏观调控和出口国制裁影响，比较大的房地产和纺织品行业已出现用工滞涨情况，有的开始萎缩。在这种背景下，2005年上半年江苏省农村劳动力转移出现了由快转稳的新变化，新增转移人数只比上年同期增长2.7%，增速回落1.5个百分点。

改革开放以来，特别在我国经济高速发展的几个阶段，江苏苏南和全国其他经济发达地区一样，经济每年保持着较高的增长率基本是依靠以大规模投资为特征的粗放方式实现的。由于投资的高速增长，拉动了对劳动力的需求，为劳动力就业提供了大量就业机会，这些地区吸纳的外来劳动力已超过本地人的就业人数。随着经济增长方式转变，产业部门资金密集和技术密集程度将进一步提高，产业部门特别是工业部门吸收劳动力的能力将下降，这将不利于农村剩余劳动力的转移和就业。作为农村劳动力转移重要渠道的乡镇企业，随着产业升级和技术含量的提高，主要依靠外延扩大发展的方式将逐步改变，对农村劳动力质量的要求也将进一步提高，而数量的要求则趋下降。

2.市场对劳动力素质和技能的要求越来越高，主要表现为企业用工需求进一步年轻化、知识化和技能化。各类企业是吸纳农村剩余劳动力的主要载体。随着经济增长方式的转变和市场竞争的加剧，企业对技术的要求越来越高，技术不断在升级，技术和资本的密集程度越来越高，相应地要求较高素质和工作技能的劳动力。虽然农民工的工资报酬相对较低，但是企业对低素质劳动力的培训成本远远高于直接从人才市场中招收较高素质的大中专毕业生和专业技术人才的成本。所以与文化素质较低又没有一技之长的农民工相比，企业更乐于从人才市场中招收较高素质的大中专毕业生和专业技术人才。

3.农村劳动力就业缺乏技能的矛盾越来越突出。近几年江苏省一些地方政府通过“洽谈会”、“招聘会”等多种渠道帮助农民外出打工、就业，但由于大多数农民没有一技之长难以满足用人单位的需要，收效甚微。2005年年初由南京市两个市区和苏北淮安市楚州区联合举办的一次劳动力招聘会上，来自100多个企业提供了共6 000多个岗位，涉及电子、机械、纺织、服装等行业的100多个工种，虽然前来应聘的农民工达到5 600多人，但是由于没有一技之长，真正与用人单位达成意向协议的仅392人，绝大多数用人单位和农民工都空手而归。

4.未转移劳动力中具备转移条件的越来越少。经过多年来的强势推进，目前江苏各地农村有可能转移的农村劳动力大多数都已实现转移，未转移劳动力中具备转移条件的越来越少。如上所述，尽管全省还有600万以上的农村富余劳动力，但据对全省3.72万户农村居民的抽样调查测算，其中愿意外出打工可供输出的农村劳动力仅有180万人左右，且技能素质、年龄性别结构、文化层次难以满足劳动力市场日趋专业化、技能化的需求。抽样调查资料显示，2004年江苏农村未实现转移的劳动力中，年龄在50岁以上的约占42%、40岁以上的约占70%，女性劳动力占62%，小学以下文化程度的约占48%，属于半劳动力的约占54%，有94%的劳动力未接受过任何培训。南京市几个较大的劳务市场反映的情况表明，近几年40岁以上无一技之长的农民工已很难找到岗位。

5.外来劳动力输入带来的竞争压力越来越大。江苏省特别是经济发达、较发达地区的加快发展，吸引了大量省内外欠发达地区的农民工，这些农民工大都年轻力壮，对工资要求低，能吃苦耐劳，在为本地经济建设作出较大贡献的同时，对当地农村剩余劳动力转移也带来一定的压力，尤其对年龄偏大、低文化素质劳动力的压力更大。从就业机会较多的苏南经济发达地区情况看，尽管当地一定程度上也存在农村劳动力转移和就业问题，但由于未转移劳动力与外来劳动力相比在年龄、文化程度、就业观念、报酬要求等多方面处于劣势，往往难以顺利实现转移。这就是目前苏南地区一方面吸纳外来劳动力越来越多而另一方面当地农村劳动力却有待进一步转移的重要原因。从江苏省情况看，近年来为了加快苏北地区农村剩余劳动力的转移，以行政推动的方式实行“南北挂钩”，即通过苏北与苏南结对，将苏北地区的农村劳动力向苏南大规模地输送，由于苏北地区条件相对较好的农村劳动力已逐步输出，剩下条件相对较差的与来自省外的农村劳动力相比明显处于劣势，因而进一步输出的难度越来越大。

除上述几个较明显、较直接的因素外，江苏农村劳动力有序流动和转移还存在着更深层次的制约。

第一，我国农村剩余劳动力供求总量、供求结构失衡。从总量上看，近年虽然江苏和我国其他一些地区出现了“招工难”、“民工荒”现象，但全国农村劳动力总量供过于求状况并没有改变。7亿多农村人口、5亿多农村劳动力、1.2亿～2亿农村剩余劳动力，每年还要新增600万～700万农村劳动力，这是目前我国的基本国情。农业人口和农业剩余劳动力基数过大，是我国工业化进程中农业剩余劳动力转移艰难的直接原因。从供求结构看，农村剩余劳动力的劳动技能，与城市或者非农就业岗位对劳动技能的要求之间失衡，现代工业部门新岗位的增加需要大量有文化、有技能的劳动力补充，而农村剩余劳动力大多教育程度与专业技能以及基本素质难以胜任这样的工作，而对专业技能要求较低的劳动密集型产业的发展非常有限，不能满足农村剩余劳动力的大量需求。不少调查研究已表明，江苏和我国其他一些地区出现的“民工荒”很大程度上是“技工荒”。

第二，长期以来形成的农村劳动力整体素质偏低的问题。突出地表现为由于长期以来国家和地方对农村教育投入的欠缺，形成了农村劳动力受教育程度整体偏低的局面。抽样调查资料表明，2004年江苏省农村劳动力中具有小学文化程度的占31.4%，具有高中及以上水平的仅占14.7%，有79%的劳动力没有接受过专业技能培训。农村劳动力素质偏低所带来的后果，一方面表现在其劳动就业率不高，劳动力闲置问题较为突出，同时低素质劳动力供给多，替代性也强，必然会导致工资水平低；另一方面则表现为农村劳动力的转移渠道较窄，一般只能选择一些对技能要求较低、以体力劳动为主、规模较小、工作条件差的非正规部门就业，而难以进入较高层次的行业，这样不仅难以获得较高的工资收入，而且缺乏就业与劳动保障。农村劳动力素质低还表现为其法律知识贫乏，法律意识不强，不懂得用法律维护自己的合法权益。目前较为严重的不签劳动合同、缺乏必要的劳动社会保障、工资待遇较低且常常不能及时足额兑现等现象就是主要表现。另外，劳动力素质低，也不利于其对信息的把握，盲目、无序的流动增加了劳动力转移的风险性，从而无形中大大提高了农村劳动力流动的机会成本，降低了预期收益，并在一定程度上阻碍了农村劳动力的转移。

第三，工业化道路的偏向。从工业化过程中产业演进顺序方面看，国际经验说明，产业演进顺序一般是从轻工业到重化工业、重加工工业、信息产业，对劳动力技能的要求是逐渐提高。农村剩余劳动力转移的工业部门首先是从对劳动力技能要求较低的劳动力密集型产业起步、发展，正好能够适应产业的要求。改革开放前优先发展重工业的战略及改革开放后进一步加强的重工业化倾向，都使江苏和我国其他地区工业过早走上了越来越明显的资本密集型发展道路，劳动密集型产业所占比例相对偏小，从而降低了我国工业对农业剩余劳动力的有效需求，加上农村剩余劳动力的受教育水平普遍偏低，更加制约了农村剩余劳动力的大规模转移。

第四，制度、政策和观念等方面仍存在着较大阻力。主要表现为:①二元经济结构的制约:自20世纪50年代起，我国陆续建立了以户籍制度为基础的就业制度、粮食供给制度、教育制度、劳动保障制度和养老保险制度等制度，农村的发展无法享受与城市平等的待遇。目前这种城乡分割的二元制社会结构虽有所改善，但依然限制着农村剩余劳动力的转移。②土地流转制度问题:家庭经营承包是现阶段和我国农村生产力水平相适应的一项制度，但现实中由于土地流转制度不完善，缺乏对转让或放弃土地承包使用权者进行合理经济补偿的成熟政策，导致从事第二、三产业而离开土地的剩余劳动力，选择“兼业”经营方式。这样，“兼业”问题与农业小规模经营势必长期存在，影响农村剩余劳动力的顺利转移。③劳动力市场不健全:农村劳动力的转移多是自发的，带有团体倾向，缺乏正规的中介机构，他们主要是依靠亲属、老乡关系实现就业；规范劳动力交易行为的法律法规和运行机制不健全；劳动力市场信息管理和披露不灵敏。这些都制约着农村劳动力转移的效率和效果。另外，近年来虽然从政策上逐步取消了劳动力流动的户籍、就业、福利、教育等方面的制约，但是从观念上与具体操作上还需要一个逐步转变的过程。如城市就业中对农民工的差别性待遇依然存在，农民的乡土观念会制约人口向城市的迁移。

可见，农村劳动力在有序流动中加快转移受到多方面因素的制约。有外部条件等宏观因素，也有农村劳动力自身条件等微观因素；有的是短期因素也有的是长期因素。从各种因素的制约程度看，更大的制约是宏观因素和长期因素。

（二）负效应有所扩大、凸现一些社会性问题

在农村劳动力更大规模流动、转移力度加大的情况下，越来越多年轻力壮、综合素质较高的劳动力离开农业、离开乡村流向二、三产业和城镇，随之带来的诸如农业生产、城镇就业、社会治安、子女教育、农民工权益保护、社会经济协调发展等新老矛盾也日益凸现，并逐步成为一些令人忧虑的社会性问题。根据近几年来江苏省各级统计部门从当地调查反映的情况，归纳起来主要表现在以下几方面。

1.农村、农业生产领域素质较高的劳动力过多流出，不良影响趋于扩大。随着农村转移出去的劳动力进一步年轻化、知识化和技能化，农村、农业发展所需有知识、有文化、掌握现代农业技术和市场流程的劳动力生产要素也越来越稀缺，多方面的不良影响趋于扩大。

（1）农业劳动力素质较低的矛盾进一步显现。由于农村越来越多的青壮年男女纷纷外出打工，留在家乡的“老弱病残”成了务农主角，农业生产老年化、女性化和“半劳力”化更加突出。抽样调查资料显示:目前从年龄看，江苏省农村30岁以下的劳动力中从事第一产业的不到三成，而45岁以上的占55.0%，50岁以上的占42.0%；从性别看，第一产业中女性劳动力占62%，比例较1988年上升8个百分点；从整、半劳动力的情况看，第一产业中“半劳力”约占53%，比例较1988年上升23个百分点。在农业经济比例较大、经济薄弱的苏北地区这种“三化”问题尤其突出。在农业生产仍主要靠人力的今天，素质较高劳动力流出过多，有碍于科学知识的普及、良种的推广、土壤的改造、新技术的采用，也不利于农村产业结构的调整和向农业的深度、广度开发。近年来江苏农业结构调整和产业化成效不十分显著、农产品国际国内市场竞争能力不强、现代化程度难提高的现象，不能不说与目前农业劳动力素质较低有一定关系。

（2）农村二、三产业和其他社会事业的发展受到了影响。除了农业生产所需素质较高劳动力大量流出外，农村二、三产业和其他社会事业的发展同样存在素质较高的劳动力短缺问题。近年各地在劳务输出不断扩大的情况下，由于“能人”基本外出打工，一些地区农村家庭经营二、三产业发展后劲不足，小城镇二、三产业加快发展困难；有些乡村难以找到合适的基层干部，党支部书记和村民委员会主任（村长）的人选更难确定，从而导致农村中的计划生育、公益劳动、法纪教育、义务教育、治安管理等项工作无法较好落实，影响了农村社会正常发展。

（3）大量素质较高农村劳动力的输出，使经济欠发达地区社会经济加快发展的难度加大。由于大量素质较高农村劳动力外出打工，一些经济欠发达地区出现了招工难的现象，使本地经济加快发展受到了劳动力生产要素的制约。

苏北地区是江苏经济欠发达、农村劳动力最富余的地区，但近年却出现了苏北企业本地招工难的现象。据地处该区域的徐州、淮安、宿迁等市统计局进行的调查说明:近年来随着招商引资的不断深入，民营经济迅速发展，当地企业用工需求增长较快，特别是新增企业，急需大批工人。然而，在农村劳务输出不断扩大的情况下大量剩余劳动力特别是综合素质较高的青壮劳力纷纷外出，留在本地并且符合企业用工需求的劳动力缺乏，导致企业在本地招工困难，一些地方不得不从河南、安徽、山东等周边省份引进劳动力。大规模劳务输出引发当地具备一定素质与技能劳动力的不足，已成为苏北地区接受产业转移、加速实现工业化、加快社会经济发展、缩小与发达地区差距的制约因素。

2.农民工的权益保障和在外生活状况堪忧。从总体看，近年来在各级党委和政府的重视关怀下农民工的处境有所改善。但由于种种主客观原因，不同地区、不同行业、不同所有制企业间还存在着较大差异，农民工的权益保障现状仍不容乐观。据对苏南外来劳动力的抽样调查，被调查的外来务工人员月平均工资830元左右，基本从事苦、脏、累工作，劳动强度大，而且工作时间较长，平均每周工作6.4天，每天工作9.3小时，其中52%的人没有休息天，42%的人日工作10小时以上，超过了《中华人民共和国劳动法》规定的时间，且得不到相应的劳动报酬。58%的外来农民工没有与用工单位签订用工合同，79%的人反映用工单位没有为其办理过劳动保险。不仅工资较低、待遇较差、劳动权益得不到保证，农民工在外生活中还有着许多无奈与辛酸。调查中有60%以上的农民工反映居住条件较差，有些被调查农民工是十几个人合住二三十平方米的一间房子。有的农民工租的是破旧平房，居住环境较差，住房简陋，无卫生设施。不少农民工辛辛苦苦工作一年，结果到年头连基本的工资都拿不足或拿不到，回家过年的钱都没有。有时还要遇到各种处罚、克扣、歧视等严重侵犯人身权利的事。他们远离家乡和亲人，从事高强度劳动，缺少社交活动，得不到充分理解和尊重，不能被输入地真正接纳，产生生理或心理问题的农民工明显增多。

3.民工子女的教育和成长问题比较突出。首先，农村“留守”子女的教育问题越来越突出。近年来随着农村劳务输出的扩大，那些常年在外打工能携带子女到打工地上学或进行身边教育的人还为数不多，农民工“留守”子女队伍不断扩大。据对苏北地区农村部分学校的抽样调查，目前该地区中小学生单亲外出打工者占48.6%，双亲外出打工者占20.9%，两者合计达69.5%。这些留在农村的孩子短期或长期失去了直接监护人，形成了诸多事实上的“单亲”家庭或“隔代教育”现象。其次，外出民工子女就学难。由于对外来打工人员的歧视，农民子女到外地入托、上学难。许多农民工为子女上学不得不花费巨额的赞助费、借读费和学杂费，远远超出了他们的经济承受能力，有的地方虽有农民工子弟学校，但教育设施和条件难与当地一般学校相比。由于外出农民工更大程度上忙于生计，子女教育和成长中的问题也比较突出。

4.农民工输入地承受着外来人口涌入带来多方面的较大压力。农村劳动力转移中形成的大规模劳务输出，虽为输入地经济建设提供了丰富廉价的劳动力资源、创造了大量的财富，但也带来了多方面的问题。较为突出的表现是:大量农民工的涌入，不仅对输入地的劳动就业、交通和社会治安、基础设施和环境卫生等各方面带来了一定的压力，而且农民工自身的工作和生活也难以得到应有的保证。目前苏州、无锡外来人口达到或超过了当地人口，如何进一步改善庞大外来人口在当地的处境已成为这些地区构建和谐社会的重大考验。

此外，农村劳动力转移过程中产生的一些社会性问题还表现在由于亲人成年累月外出打工，缺少亲情、情感缺失和观念冲突正在冲击着一些农村家庭结构。因为单独外出打工使夫妻产生矛盾导致家庭解体的现象增多。由于子女常年外出打工，老年人体弱多病无人照料，农村人口的老年化问题日益突出。

出现上述问题的原因是复杂的、多方面的，既有客观事物两面性和市场经济规律不可避免的矛盾，也有转移工作中“急功近利”、管理、引导工作跟不上、配套措施不到位等多方面因素，更有制度建设方面的问题。

（1）市场机制作用和客观事物的两面性。这是农村劳动力转移负效应产生的基本原因。在市场经济条件下，生产要素的流动和组合必然带有一定程度的盲目性。由于我国劳动力就业日益市场化，部分农村劳动力在流动与转移过程中无法避免地会产生盲目性，用辩证的观点看问题，任何客观事物都具有两面性，因而农村劳动力转移存在一些负面影响也是必然的。

（2）管理工作跟不上、服务不到位。这是农村劳动力转移负效应产生和放大的一个重要因素。农村劳动力流动和就业转移是一个系统工程。从掌握劳动力资源、提供就业信息和就业培训，到维护劳动者的合法权益，都需要政府部门提供完善的管理和服务。但是目前政府的这种职能尚待完善。政府还不能完全掌握农村劳动力资源及转移的基本情况。在公共培训和技能培训上，政府部门还没有特别行之有效的措施。对农村劳动力转移其他各方面的服务也都十分欠缺。

（3）转移工作中存在一些偏向。这是劳动力转移负效应产生和扩大的另一个重要因素。①只看到农业、农村劳动力数量的剩余，看不到农业、农村发展所需素质较高劳动力的欠缺。②将农村劳动力就业、转移简单化、片面化:有些地方讲到农民就业问题就是转移农村劳动力的问题，讲到劳动力转移问题首推的办法就是劳务输出，形成转移渠道和途径过于单一的局面，不仅影响了农村劳动力转移的实际效果，还加剧了各方面的矛盾。③存在“急功近利”、“拔苗助长”现象:出于加快经济发展、增加农民收入等良好愿望，有些地区和部门不切实际地对农村劳动力转移特别是劳务输出人数层层下指标、定任务，结果事与愿违。少数地方为了完成指标甚至产生了弄虚作假行为，虚报农村劳动力转移（劳务输出）人数，以此赢得政绩。这些不按客观规律办事的现象不仅没有给“三农”带来多少实惠，还给农村劳动力转移相关管理和服务工作带来了更大压力和被动。④重输出轻管理和服务。表现为对做好农民进城务工就业服务和帮助他们解决实际困难重视不够。

（4）现行制度建设进展缓慢，存在缺陷。这是劳动力转移种种负面影响产生和放大的深层原因。目前有些地区农村劳动力转移中的行政推动色彩过浓，没有建立起正常、稳定、有效的市场化运作机制。就业歧视在一些地方仍然存在，虽然改革了户籍制度，但依附在户籍上的劳动用工、教育、社会福利等制度的相应改革还跟不上。在就业制度中，政府还没有完全把农民工纳入劳动就业体系，导致农民工有组织外出的比例较低。在维护农民工合法权益上，尽管各地各部门加大了工作力度，但正常的农民工维权机制和法律援助制度还未完全建立，侵害农民工合法权益的现象依然存在。

四、促进农村劳动力有序流动与又快又好转移的对策

作为社会经济发展的客观要求和必然趋势，江苏和全国其他地区农村劳动力转移必将不断向前推进。当前农村劳动力流动和转移已触及我国社会、经济生活多个方面，是个复杂的系统工程，因而产生一些矛盾、面临一些问题从根本上来说都是发展中的问题。虽说农村劳动力无论存量还是增量都十分巨大，其流动、转移、就业受到多种因素制约，但这并不等于我们在农村剩余劳动力转移这个问题上就束手无策、一筹莫展或者只能被动应付。相反，只要我们在坚持实事求是按客观规律办事的基础上充分发挥主观能动作用，通过深化改革、完善制度、统筹兼顾、兴利除弊，就完全可以大力促进农村剩余劳动力有序流动和顺利转移。

（一）进一步树立科学发展观，更加理性地对待农村劳动力流动与转移问题

农村劳动力流动与转移有其内在的运行规律和运行原则，其进展的快慢受到多方面因素的制约，是个较长的过程。在全社会总劳动力中，如果以从事农林牧渔业的劳动力的比例由75%降到10%左右作为初步完成农业劳动力转移的标志，那么完成这个过程英国大致用了300年，法国用了120年，加拿大、美国、日本用了100年左右。我国是个人口众多、农村人口比例大、地区差别较大的发展中国家，真正完成农村劳动力的转移也要经过相当长的时间，不可能一蹴而就。农村劳动力流动和转移是一把“双刃剑”，一方面它可以增加农民收入，缩小城乡、地区收入差距；另一方面，它造成大量的农村人力资本外流，这将加剧城乡和地区发展差别。目前在江苏和全国其他地区农村劳动力流动与转移中面临的一系列问题再次表明，转移农村劳动力同样要坚持实事求是、按客观规律办事，而不能脱离实际急于求成。按照科学发展观的要求，就是要增强农村劳动力流动和转移的科学性与合理性，从而促进社会经济全面、协调、可持续较快发展。当前，如何客观对待劳务输出或“民工潮”现象，是在农村劳动力转移领域落实科学发展观不容回避的重大问题。

农村劳动力大规模流动形成的“民工潮”现象其主要原因是地区之间的经济不平衡及城乡之间的较大差别。一个国家或地区人才、劳动力的适度流动是必要的，但如果长期出现难以控制的“民工潮”现象，绝不是正常的。我国作为生产力水平与社会经济发展地区差异较大的发展中国家，在加强对农村劳动力培训、提高输出组织化程度、加强对外出人员管理服务、降低负效应的同时，应通过平衡地区发展、缩小城乡差别的办法，使人才、劳动力的流动逐步趋向于适度和合理。例如目前我国实施的农村扶贫开发、西部大开发、统筹城乡发展、以城带乡、工业反哺农业、建设社会主义新农村等政策措施都是有利于农村劳动力合理转移具有战略眼光的抉择，应该坚定不移地大力实施。

作为欠发达、不发达地区在经济发展相对滞后的一定阶段内，通过输出农村剩余劳动力的办法“借鸡生蛋”，不失为一种良策，但如果不顾地方经济发展变化，一味追求劳务输出的最大化，甚至把劳务输出也作为经济发展的实绩，无疑是不明智也是不可取的。“劳动者是生产力中最革命、最活跃的因素，劳动力资源是宝贵的社会财富”，将这笔财富源源不断地输出去，势必影响当地经济的发展。近年来江苏苏中、苏北和全国其他经济相对薄弱地区通过大规模输出劳务，在促进当地农民增收等方面确实取得了立竿见影的效果，但与此同时，社会经济发展的地区差距却未见缩小，较高素质劳动力等生产要素的大量流出就是一个重要因素。典型调查表明，欠发达地区农民工到发达地区打工年人均可创造2.5万元左右的价值，而自身得到的净收入仅在8 000元左右，其余部分除了在当地消费掉约4 000元外，都奉献给了当地社会。所以，欠发达、不发达地区不能一味强调劳务输出或以输出论成绩，而应在调整农业种养结构、提高农业生产效益的同时，通过加快发展二、三产业，加快工业化、城市化进程，缩小地区、城乡差距，促进农村劳动力更合理地转移，这样才能有利于当地社会经济的快速发展。

农村劳动力向城市流动或转移不可能一步到位，要经历一些中间环节和过渡阶段。他们首先作为外来人口流动于乡村和城市之间，再进而以边缘群体的形式较稳定地聚居在城市非主要区域，直到最后完全融入城市主流社会。这一演进过程是实施非农化和城市化战略的必经之路。目前我国不能因为边缘人口增加城市压力、破坏环境、犯罪率上升、形成贫民窟等负面影响的存在而人为地阻止这一进程。只能采取积极措施，兴利除弊，尽量减轻这种国内移民所带来的阵痛，帮助边缘人群尽快融入主流社会。

（二）加快工业化和城市化进程、保持经济较快发展，从根本上促进农村劳动力就业和转移

经济发展水平是影响一个国家和地区农村劳动力转移速度的决定性因素。工业化和城市化既是经济发展的强大动力也是经济发展水平的重要体现。工业化、城市化强力推动下的经济发展与劳动力就业之间具有密切联系。经济持续较快发展意味着就业空间扩大，农民外出务工机会增多。21世纪以来，正是在我国大型基础设施建设、工业化、城市化加速发展条件下经济保持较快增长，才使江苏和全国其他地区农民获得了更多的就业机会，农村劳动力转移进展加快。因此，加快农村劳动力转移从根本上说，要通过转变经济增长方式、加快新型工业化进程，保持经济持续、健康、较快发展。江苏“南、中、北”和全国“东、中、西”三个不同地区农村剩余劳动力转移的现状表明，不发达、欠发达地区农村劳动力转移相对缓慢的主要原因是就地转移的劳动力较少，而就地转移劳动力较少则主要是当地工业化、城市化和经济发展水平较低造成的。针对目前我国农村劳动力转移面临的较大压力主要集中在以劳务输出为主的欠发达、不发达地区的实际，当前要特别重视加快这些地区的工业化和城市化进程，提高经济发展水平，为扩大农村劳动力就近、就地转移创造条件。近年来随着经济结构调整和产业升级，经济发达地区、大城市劳动密集型工厂搬至或设分厂于生产成本低、交通日益通达的不发达地区和中小城市，产业和资本出现了加快转移的趋势，这种梯度转移对加快欠发达、不发达地区的工业化和城市化进程、促进当地经济发展发挥了显著作用。为此，要不失时机顺应这种趋势大力促进产业和资本的梯度转移。

（三）选择合适的工业化和城市化道路，制定并实施有利于扩大社会就业与转移农村劳动力的产业政策

工业化道路和城市化道路的选择是影响农村劳动力转移进程的关键性因素之一。世界上发达国家和地区走过的工业化和城市化道路大多是重点发展城市大工业和大中城市。农村人口和劳动力众多、耕地资源有限、农村劳动力整体素质较低、地区差别大、生产力发展水平的多层次性等基本国情，决定了现阶段江苏和我国其他地区必须选择以吸纳农民为主要内容的工业化和城市化道路，而不能简单套用发达国家或地区的现成模式。

“异军突起”的乡镇企业是改革开放以来我国吸收农村剩余劳动力的主力军，近年来尽管吸纳能力有所减弱，但在转移农村劳动力等多方面仍具有难以替代的作用。所以，发展乡镇企业应继续成为当前和今后一个时期我国工业化道路的重要选择。世界一些发达国家（如英国）的经验表明，在城市现代化大工业没有建立时，应当大力发展乡村工业，以缓解劳动力向城市过快转移造成的就业压力，为劳动力最终向城市转移创造条件。当前，我国大江南北涌动的“民工潮”表明城市大工业发展尚不能满足农村劳动力转移的需要。因此，促进乡镇企业特别是欠发达、不发达地区乡镇企业的发展仍然是推进我国工业化、转移农村劳动力的重要途径。

改革开放以来，小城镇是我国农村人口和劳动力重要的“蓄水池”；中小城市在吸纳农村劳动力方面发挥着较大作用；大城市在集聚人口和劳动力等各方面显现出了巨大效应。实践证明，发展小城镇、中小城市、大城市都是现阶段推进我国城市化的有效途径。这是由我国农村人口众多、城乡差别较大、生产力发展水平呈多层次性的现状决定的。为此，要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。当前，应该在重视发展以重点中心镇为主体的小城镇的同时，切实加大投资优先建设中小型城市，一方面提高中小型城市大量吸纳劳动力的能力，另一方面也可以缓解大城市目前面临的就业压力。城镇化的健康发展必须把农村发展作为基础，不能以牺牲农业和农村发展为代价。

国家产业政策对加快农村劳动力转移具有重大影响。从世界各国产业结构演变的一般规律看，大凡人口众多、土地和资本缺乏的国家和地区，由传统农业国过渡到现代工业国，都要经过一段劳动密集型企业大量存在和发展的时期。我国台湾省和韩国农村劳动力能够得到较快转移的主要原因之一是，在工业化初期实施了以劳动密集型产品为核心的面向出口的工业化战略。而印度由于在工业化过程中没有经历劳动密集型产品的进口替代和出口替代阶段，直接起步于资本密集型重化工业产品的进口替代阶段，严重影响了工业部门对劳动力的吸收，进而导致了就业结构呈现“凝固”状态。由于劳动密集型与资本密集型各自代表着社会经济发展的不同阶段，同时由于我国社会生产力水平还存在着多层次，这就决定了今后一个相当长的时间内还必须把工业化的重点放在发展劳动密集型产业上。我们的产业政策调整、产业结构升级以及经济体制改革等各项战略措施，应当有利于充分发挥我国劳动力资源丰富的比较优势，有利于形成更多的就业岗位，进而促进农村劳动力转移。

（四）坚持转移方式的多样性，因地制宜，多渠道开辟农村劳动力转移和就业之路

农村劳动力转移，可以分为农村内部转移和农村外部转移（外出打工和外出创业）两种情况。内部转移在产业分布上，是第一产业向二、三产业的转移，在地域分布上是由村组向本集镇的转移，基本特征是“离土不离乡、进厂不进城”。外部转移有两种形式:一是农村劳动力离开农业和农村直接迁居城镇，即人口的城市化；二是农村劳动力外出从业，即“离土又离乡”作为劳务输出到县外、省外或国外。广义而言，向农业生产的深度和广度进军也是农村劳动力就业、转移的重要途径。由于自然资源、人口、劳动力、经济发展水平等多方面的存在较大差异，大到省（市）、地区，小到县（市）、乡（镇）村，农村劳动力就业、转移的渠道和途径也应该不拘一格。

针对目前各地特别是欠发达、不发达地区在农村劳动力转移工作中普遍偏重于劳务输出的倾向，在劳动力转移方式上要因地制宜，坚持多样性，要坚持内部与外部、异地与本地、境内与境外相结合，职业转移与身份转移结合，就业与创业并重。对于某一个地区、某个市（县）、某个乡（镇）、村组、甚至家庭而言，农村劳动力转移都要根据实际选择合适的途径。

随着农村劳动力转移难度的逐步加大，当前在加强培训工作、继续组织劳务输出的同时，怎样让那些不具备输出条件的劳动力在就近、就地转移中充分就业，是十分现实的问题。江苏省不少地区正为此而努力。苏北宿迁市的宿豫区为促进农民增收，针对当地未转移的农民绝大多数是文化程度低、没有一技之长、上有老下有小的“4045”人员的实际，一方面组织人员出去跑市场，大力发展适合这些人群的来料加工、来件装配、来样订做、农副产品加工“三来一加”项目，同时按照“一乡一特色，一乡一品牌”的思路，引导各乡镇建立实用技能培训基地，统一挂牌。另一方面，免费对辖区内的大龄劳动力进行技能培训。目前全区已有近6万名经过培训的农民在本地从事刺绣、地毯、玩具、草编、彩灯装配、工艺品加工、电子元件装配等加工项目，月收入都在700元以上。涟水县是苏北淮安地区的农村劳动输出大县，为切实帮助那些要照顾家庭以及年龄偏大、缺乏技能等原因不能外出打工的妇女在家也能挣钱，该县将分布全县的零散手工制品加工点予以整合，形成网络，对外接外贸订单，对内组织人员进行培训，使约3万名中、老年妇女农闲时在家也赚起了钞票。这些地区的做法值得借鉴。

（五）将支持农民创业作为促进农村劳动力转移的重要举措

就业是民生之本，创业是就业之源。浙江致富农民的最大经验就是“百万农民创业，带动千万农民就业”，使得农民普遍得实惠，长期得利益。这也可以成为江苏及其他地区加快农村劳动力转移、解决农民就业问题的重要选择。从扩大就业来说，中小企业包括中小服务业，是扩大就业的主渠道。目前最有活力的中小企业是民营企业和“个私”经济，而农民创业就是其中的一支重要生力军。他们的创业带动了更多农民的就业，他们的致富，带动了更多的农民走上富裕之路。对此，要在大力发展民营、“个私”经济中给农民以热情关心和支持。

近几年来，随着农村劳动力转移呈现加快的势头，全国各地有一大批农村人才脱颖而出，他们带着多年积累的资金、技术、经验和信息回到了家乡，创办企业，实现了由打工仔、打工妹到创业者、企业家的跳跃，也带动了更多的劳动力从农业中转移出来。对此，应当不失时机地建立全面引导农民工外出与回乡创业的机制。要抓住有利时机，把引导外出农民回乡创业与加快小城镇建设结合起来。要根据各地农民回乡创业的意愿、市场的情况及当地的条件，抓好城镇建设规划，加强城镇基础设施建设，制定优惠政策，开展优质服务，以创造比较适合农民回乡创业的投资环境。当前对经济不发达地区、欠发达地区而言要像抓项目一样，一方面抓农民输出，另一方面抓外出打工农民回乡创业，培育当地经济发展的新的增长点。

（六）大力发展农村教育和劳动力培训事业，不断提高农村人口和劳动力整体素质

这是促进劳动力有序流动、解决农业剩余劳动力转移问题治本之策。农村人口和劳动力素质的高低，直接关系着农村经济的发展，关系着农村剩余劳动力转移的规模和速度。随着经济增长方式转变、技术不断进步、产业进一步升级，一、二、三产业对劳动力综合素质的要求将越来越高。因此，从近期看，只有针对劳动力不同的文化水平，分层次、分对象、分渠道地进行专业技能培训，提高农村劳动力在统一的劳动力市场中的竞争能力，才能促进农村富余劳动力向非农产业和城镇的转移。从长远看，要大力发展农村教育事业，把青少年作为最主要的教育目标。为此在广大农村要尽快实施免费义务教育（范围应包括在城镇就读的农民工子女），普及高中阶段的教育，为农村劳动力整体素质的逐步提高打好坚实基础。要逐步构建农村终身教育体系，构建不同类型教育相互沟通、相互衔接的教育体制，逐渐形成学习途径多样化的局面，使农民能够在就业过程中不断得到发展，并在此发展的基础上寻求更好的创业机会，从而促进农村经济的发展。

（七）从现代化的战略高度，充分重视提高农村发展和农业生产领域劳动力的素质

素质较高的劳动力不足是农村、农业现代化中必须解决的一个问题。农村和农业要发展，就必须有部分青年农民立足本土，或者从城里回乡创业，带动一方。就江苏而言，尽管农村发展、农业生产领域劳动力素质偏低的问题由来已久，但至今并没有得到较好解决。近年来有关促进劳务输出的政策、措施、办法不少，而有关如何在转移农村富余劳动力过程中吸引、留住部分素质较高劳动力的不多。为此，各级政府部门应从实现社会经济全面、协调、可持续发展的高度出发，出台政策和措施，进一步加大对农村和农业的扶持力度，使高素质劳动力在农村也不难找到致富途径，从而留住人才、吸引人才，实现农业和农村发展的良性循环。当前在对农民进行技术、技能培训中，要第一产业与第二产业相结合。不仅进行二、三产业方面的就业培训，还要进行种养等“一产”方面的培训；不仅要为农村劳动力转移服务，还要为农业发展服务；不仅要培训转移技能，还要培训发展种养的先进技术。就经济欠发达和不发达地区而言，今后相当数量的农民仍要靠种养业增加收入，因此，加强种养业技术的培训对他们更现实、更实用。

（八）加快各项制度建设与完善，努力改善创业和就业环境

1.建立起正常、稳定、有效的市场化运转机制。政府要加强劳动力市场体系和宏观调控体系建设，引导农村剩余劳动力合理有序地流动。培育和健全市场体系是政府宏观经济管理的重要内容，劳动力市场是市场体系的重要组成部分。目前，农村劳动力转移尚处在自发流动阶段，波动性大，不易管理，供求关系不易衔接。根据江苏和我国其他地区农村剩余劳动力现状，迫切需要从以下几方面加强劳动力市场体系和宏观调控体系建设:①要健全服务体系，为农村劳动力转移提供包括信息咨询、职业介绍、职业培训、失业保险等方面的综合服务，培育和完善劳动力市场，使分散的小农户同大市场联结起来，促进劳动力的有序流动和合理使用。②加快劳动力市场规则的建设，防止市场垄断、歧视、非公正交易及侵犯自主交易权和人身权利、契约权利等不正当行为。③加强政府对劳动力市场的预测、规划、调控、立法、监督，使劳动力转移走向制度化、规范化。

2.调整现有城镇管理体制，提高城市管理水平，加强社区建设。现在大中城市基本都建立了外来人口的组织管理体系，并出台了一些法规和政策，在管理外来人口方面取得了很大成效。但外来民工的管理仍存在很大问题。比如在管理中往往“只管手脚，不管头脑”，很多地方平时对农民工的利益需求、思想动态、文化学习、休闲娱乐和法制教育等问题不闻不问，使他们觉得自己被城市和社会所排斥，诱发犯罪现象的发生。其根源在于管理理念还是计划式和防范式的，导致高成本低效率。因此，应该从协作式理念出发，调整现有管理模式。城市社区建设应该把安排农民工生活纳入考虑之列，为他们提供基础设施和公共服务，还可以采用联谊会、俱乐部等形式，提供转移劳动力的业余娱乐和学习场所，使他们真正融入城市社会中。

3.创新劳动工资制度，保护劳动报酬权。①制定合理的最低工资标准，采取有效措施，认真落实和严格监督。最低工资标准不能长期不变，必须随着经济发展水平和劳动生产力的提高而上升。目前，要特别注意纠正人为压低农民工的工资、刻意长期保持劳动力低成本、损害农民工利益的偏向。②用人单位要提高法律意识，加强管理，尊重劳动者的报酬权，依法规范用工行为，诚信和守法经营。③增强农民工的法律意识，提高依法维权能力。农民工要和用人单位签订劳动合同，注意履行劳动合同。④加强对农民工的法律援助工作。⑤调动新闻媒体的维权积极性，发挥舆论监督作用。

4.健全社会保障制度，消除转移劳动力的后顾之忧。逐步扩大社保覆盖面，将进城的农民工及异地转移劳动力纳入社会保险的范围，建立健全养老、医疗、教育等配套保障制度，加强工伤、医疗保险和最低生活保障，建立城市包括下岗职工和进城农民在内的就业困难群体扶助体系和制度。