我国农村富余劳动力转移的问题及对策

我国农村富余劳动力转移的问题及对策

一、农村富余劳动力转移中存在的问题

1.城乡隔离的制度性因素阻碍农村富余劳动力的流动。当前农村劳动力转移的主要限制是以身份区别为特征的户口制度，二元户籍制度使农村富余劳动力在城市中寻找工作的机会成本大大增加。第一，由于户籍制度的限制，农民在城里所从事的往往是劳动强度大、工资待遇低的工作。第二，由于我国目前劳动与社会保障制度不够健全，使农民在城里务工时往往处于弱者的地位，存在工资兑现、医疗保障等方面的风险。第三，由于城里下岗职工的增加，许多城市为了本地区的稳定，出台限制外来劳动力的地方性法规。第四，由于户籍制度的限制，外来劳动力在城市务工中具有不稳定性，这样就挫伤了一些企业招纳外来劳动力的积极性，不利于市场资源优化配置作用的发挥。按照古典经济学家亚当·斯密的理论，在市场这只“看不见的手”调控下，劳动力会自发地向人力资源稀缺、价格高的地区流动；只有当劳动力市场中不存在障碍因素或障碍因素降到最小时，劳动力资源才会得到最有效、最优化的配置。因此，城乡隔离的制度性因素的存在无疑阻碍了农村人口向城镇流动迁移，不利于形成全国统一的劳动力市场并遏制了消费市场的进一步启动。

2.观念不到位，组织管理工作落后。农村富余劳动力由政府职业介绍部门有组织安排外出的很少，自发的跨地区流动的较多。有些地方领导认为劳务输出是富民不富县的事，对以劳务输出为主寻求就业门路的农民很少给予主动有效的指导帮助。虽然大多数省区都较早地把劳务输出纳入扶贫战略，出台了相应的保障政策和鼓励措施，也采取了建立多级劳动服务站，开辟劳务基地和动员能人带动等不少有效的办法，将农村劳务输出机构挂靠在其他部门，作为挂靠部门的一项附带业务来搞。例如，固原原州区把劳务输出列入劳动就业局工作职能，由于缺乏专项经费，很难获取准确有效的用工信息，将信息迅速传递农民更无从谈起。据有关方面统计，宁夏、甘肃和贵州三省区山区农民经劳动就业部门有组织输出的务工农民不足输出总人数的1／3。劳务中介组织发育还很不完善，服务水平低，缺少岗位培训和就业指导措施，致使富余劳动力转移组织化程度低、风险大、成本高，大多处于自发、无序、零散的转移状态，不少农村外出务工劳动者的合法权益受到侵害时，往往很难得到及时帮助。加入WTO后，对农业冲击较大还会产生新的农村富余劳动力，新旧矛盾交织，更反映出农村富余劳动力转移形势严峻。

3.农村劳动力素质与劳动力市场需求不相适应。从我国农业人口智力构成来看，极少数掌握现代科学技术的农业科技人员、管理人员，同大批文盲、半文盲的劳动者并存。在农村富余劳动力中，初中及其以下文化程度的比重高达87.8%，受过专业技能培训的不到14%。^[1]与当前劳动力市场正在由单纯的体力型向专业型、技术技能型转变的要求严重不相适应。农村劳动力文化素质的低下，导致部分农民思想保守、观念落后，缺乏投资意识和创业精神，宁愿将自己捆死在土地上，也不愿意从事第二、第三产业，限制了农民就业空间，导致一些地区的农村富余劳动力仍把耕作土地看作是唯一的生存之道，只能从事依靠传统经验生产的产业。

4.乡镇企业吸纳农村富余劳动力后继乏力。据抽样调查，2001年在本省内转移的农村富余劳动力只有9.2%被安置在本乡乡镇企业就业，比上一年下降4.5%。^[2]在县城或县以上的城市，乡镇企业布局分散，这不利于乡镇企业有效地带动农村第三产业的发展，制约着农村人口进一步城镇化的进程。主要表现：一是乡镇企业负担太重，导致自身积累不足。二是乡镇企业粗放式的经营管理，使其市场生存能力减弱。三是产业结构不合理，导致乡镇企业就业弹性小。第三产业的就业弹性明显大于第二产业，但乡镇企业中第三产业的产值比重却远远落后于第二产业。统计表明，乡镇企业中第三产业的产值比重为1%时，它所能吸纳的就业人数比重至少在1.4%左右，而在同等产值比重下，第二产业的吸纳就业人数比重为0.9%左右。但是直到1998年，我国乡镇企业第三产业的比重仅为第二产业的1／3。四是乡镇企业的资本有机构成不断提高，就业弹性明显下降。1980～1988年，按不变价格计算，乡镇企业固定资产年均增长率为20.26%，比就业增长率15.57%高出约4.7%。而1991～1998年，乡镇企业固定资产率均增长为21.46%，比就业增长率3.8%高出17.6%。^[3]按照马克思主义资本有机构成的原理，由于资本有机构成的提高，必然造成一个相对过剩的人口，资本对劳动力需求而言，弹性较小。乡镇企业原有的生产水平低、技术含量差、管理落后、人才缺乏等弊端暴露出来，需要采取一系列收缩、改制、兼并等措施，这就对农村劳动力的吸纳，从质和量上都有更新要求，而吸纳的要求提高也意味着吸纳程度的降低。五是在市场经济条件下，乡镇企业兴办初期的灵活机制和优惠政策在逐渐弱化，扩大再生产难度增加。各因素综合作用结果，将会在一定程度上制约对农村富余劳动力的吸收。

5.城市化滞后阻碍了农村富余劳动力的转移。城市化是伴随工业化而出现的经济社会转变过程，是农村人口向城市集聚、农业产业向第二、三产业转移和城市文明向农村扩散的“三位一体”互动的社会变迁过程。中国在1953年开始工业化，城乡人口的比率分别为13.3%和86.7%，工业人口比率较低，在计划经济条件下的重工业战略指导下，制造业没有形成对农村富余劳动力的强大吸引力。^[4]据统计，1999年我国城镇人口仍只占总人口的30.9%，不仅低于1997年全世界46%的城市化平均水平，也低于同期发展中国家38%的平均水平，说明我国城市化水平正处在发展的初级阶段，非农产业部门的许多劳动力并未被城市吸纳。^[5]表现为：农业人口基数远大于城市人口基数，经济资源难以实现最优配置，加剧了农村的贫困和落后，富裕劳动力转移受阻。

二、农村富余劳动力转移的对策及建议

1.以外向转移和内部消化相结合方式促使农村富余劳动力转移。①引导农村工业走劳动密集与技术密集相结合的路子。发达地区乡镇企业加快技术更新步伐，同时以要素捆绑的方式，把劳动密集型产业向中西部地区扩散。部分城市的配套企业适当向农村扩散；乡镇企业资本有机构成不宜过高，继续巩固劳动对资本的替代。一方面要完善资金市场，由资金供求决定资金利率，另一方面适当控制消费基金的增长，保持劳动力廉价的优势；在国家尚无财力大规模投资教育培训的情况下，通过劳动密集型产业吸纳农村富余劳动力，要在“边干边学”中提高其人力资本积累。②鼓励乡镇企业连片集中发展，引导科技含量高的乡镇企业向城镇集聚。乡镇企业向城镇集中，农民就近转入城镇就业，并与土地的关系维持一段时间，既可降低农村富余劳动力转移的成本和就业风险，又可以有效地避免农民大量涌入城市所产生的种种问题。乡镇企业向城镇集中，为城镇的建设提供了资金和活力，在城镇建设中所配备的基础设施，为乡镇企业的发展提供了有利的条件。乡镇企业向城镇集聚所带来的拉动效应和乡镇企业自身更好的发展，必将促进农村富余劳动力的转移。③搞好城乡工业分工和协作，避免结构趋同所造成的过度竞争。改革开放以来，农村工业已全面介入各工业部门，与城市的工业结构趋同现象严重。据有关资料显示，乡镇企业与全国县及县以上工业34个行业产值结构的相似系数高达0.8283，其中重工业8个行业的相似系数为0.576。轻工业10个行业的相似系数为0.9811。^[6]城乡企业高度的同构性引起原材料、资金、人才等要素市场和产品市场的过度竞争，造成大量的资源浪费和企业经济效益的低下，从而导致两者都不能充分的吸引劳动力。为了打破在工业布局上城乡自成体系的格局，就要搞好城乡分工和协作。首先，要引导城乡工业根据各自的资源﹑技术﹑经济条件，选择自己具有相对优势的部门和产品的生产，建立合理的部门结构和产业结构。其次，加强城乡工业联合，组建企业集团，形成利益共同体，实现优势互补，以便在激烈的市场竞争中可以分散风险。④加速农村第三产业的发展。第三产业发展滞后，不仅总量小，而且结构不合理，专业化、社会化水平低，既制约了农村第一、二产业的发展，又无法满足农村大量富余劳动力从农业中转移出来的需要。第三产业就业弹性大，吸收劳动力就业成本低。有资料表明：我国城市每安排一个劳动力在工业部门就业需要投资2.5万元，乡镇企业仅需投资1万多元，而第三产业每万元投入饮食业可容纳10人，零售业为3人，运输、邮政业为0.6人。农村第三产业主要集中在一些传统的、低水平的交通运输业、饮食服务业。^[7]因此，今后要把交通、通讯、保险、金融、信息服务等行业作为发展重点，把农业服务产业化作为第三产业发展的重要内容，并开发农村房地产、旅游等新兴产业。

2.为农村富余劳动力转移提供充分的空间和载体。党的十六大报告明确提出了要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”，在制度方面为人口流动创造便利条件，从而促进农村富余劳动力转移和城市化进程。

（1）改革现行的户籍管理制度，促进城乡之间生产要素的合理流动。以户籍制度为核心的城乡二元经济结构是农村劳动力转移的壁垒。从一定意义上讲，城镇化首先表现为人口的城市化，只有人口的城镇化，农业人口才能从农村转移出来，农业才能向企业化过渡，农业生产方式、居民生活方式、消费方式才能发生根本变革，城乡二元结构才能向城乡统筹过渡，才能实现城乡的一体化，才能加快经济的发展步伐，提高人们的收入，缩小城乡之间的差距，真正实现全社会共同富裕。在资本、土地、劳动力等多种生产要素中，人是最活跃、最具创造力的因素。市场机制下的劳动力的自由流动会加快信息传播，促使交易费用下降，提高整体经济效率。改革开放后，政府控制的“离土不离乡，进厂不进城”的劳动力转移政策，极大的限制了农民向城镇的迁移。为此，应打破户籍制度的障碍，取消对进城农民的各项歧视性政策，按照市场经济的原则，使农民通过身份置换等方式，实现流动的自由化，使一部分有条件的农民转变为城市居民，从而实现劳动力的自由流动和经济的民主化。从现实情况看，农业人口转为非农业人口的主要方式，一种是被划入城镇建成区域靠近郊区的符合条件的村民一次性集中转为城镇户口，大致包括三种户型：本地农户、自理口粮户和长期暂住户。第二种是农民自发迁移落户到小城镇。这种移居方式又分为投资性、技术性和劳务性移居。目前，对移居城镇的人员要坚持以下原则：坚持自愿、以户为单位、严格把握落户条件和审批程序。具体操作上可以规定凡有合法固定住所、有固定职业或生活来源的人均可落户城镇。从长远看应以身份证管理代替户籍管理，以有利于农村人口向非农人口的转化。同时，政府应在职业培训、就业咨询、工作条件、住房供给、最低工资等方面制定必要的政策措施并提供切实有效的服务。目前，城镇社会保障项目不健全，从现实出发，城镇对落户的农民可提供以下福利待遇：子女入学不得加收费用；企业招工时，相关的失业者可以享受失业风险津贴和最低生活保障待遇。从长远看，政府应努力建立城乡统一的社会保障体系，在住房、教育、医疗、就业、养老等方面使进城农民与城市居民享有同等的待遇，消除农民进城的后顾之忧，为加速城乡之间以人口为中心的要素流动创造更加宽松的制度环境。

近年来，随着市场经济的发展，因户口所形成的城乡壁垒已开始松动，而户籍制度的改革也提上了议事日程。户籍改革的目标是，使其子女入学、就业、社会保障等方面享受与城镇居民同等待遇。国务院颁布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》中规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力；或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准于落常住户口，及时办理入户手续，发《自理粮户口簿》，统计为非农人口。”各级政府部门应按照国务院的这一通知精神，对进城农民实行基本户口制。同时，应逐步放开县以上中小城市的户口，允许农民进入中小城市择业。另外，允许具有一定条件的农民与土地彻底分离，成为小城镇居民。这样就能彻底消除在身份管理上对农民的歧视，实现城乡居民多方面的权利平等。

（2）要进行农村土地流转制度的创新。要实现农村富余劳动力的彻底转移，就要解决好土地承包问题。目前存在的矛盾是：一部分已转移出去的农民，对自己所承包的土地不再重视，要么应付了事，要么撂荒。想将土地转让，但又受现行制度的限制。而一部分未转移出去的农民，却因为经营的土地有限而难以有所作为。这就迫切需要进行农村土地流转制度的创新，在坚持中央关于土地承包制的基础上，实行农村土地的有偿转让，使一部分农村劳动力脱离土地的束缚，并使农村土地向未转移出去的农民集中，以便于实现农业规模经营和提高农业的科技水平。促使劳务输出实现有体力型向智力型、技能型转变，让农村富余劳动力“出得去，稳得住，富得起”。

（3）加快城市化建设，降低农民进城成本。减少农民才能富裕农民，将农民从土地上解放出来，实施城市带动战略。第一，要做好城市的规划，集中力量加快水、暖、电、通讯等公用基础设施建设，选择交通便利、人口集中、有产业优势，能拉动周边乡村快速发展的城镇。第二，要加快制定和完善相关政策。一是农民准入政策。要制定和完善鼓励农民流动的优惠政策，主要是放宽户口管制，使进城农民与城市居民在子女上学招工等方面享有同等待遇。鼓励农民大胆进镇务工经商；允许进城农民继续耕种承包土地，实行兼业，允许进城农民对承包耕地进行转让、出租、入股等，以解决农民的后顾之忧，保证农民来去自由；放宽农民在城郊建房的限制，实行在城郊建房占用土地﹑农村退宅还田进行补偿的制度，保持耕地的动态平衡。二是经济发展政策。对农民进城发展经济实行积极的货币政策，鼓励先富起来的农民将长期积累集中投向城市二、三产业。第三，降低农民进城的成本。农民向城市转移所考虑的成本大致四方面：①机会成本。即农民放弃从事农业的利益；②流动成本。制度约束对农民流入城市造成的费用和难度；③心理成本。农业劳动力素质普遍偏低，一般从事脏、累、苦的工作，造成一定的心理压力；④现实问题带来的成本。到城市就业，农业劳动力必须解决住房问题、孩子的抚养上学问题等等。通过农村非农业发展将一部分劳动力就近吸引到农村小城镇上来，根据当地经济社会发展水平来确定规模数量，放宽农民迁入城市居住的限制，鼓励那些在城市有稳定职业和收入，有固定住所的农民申请常住户口。

（4）逐步建立城乡衔接的社会福利保障制度。在传统计划经济体制下，社会保障制度也呈现出明显的二元结构。目前在我国城市中基本上建立起了以社会保障为核心，以最低生活保障制度为基础的社会保障体系，而在广大农村，社会保障体系基本上没建立起来，土地已成为农村劳动力的唯一失业保障和养老保险，农村富余劳动力一旦离开土地进城以后，基本生活就难以保障.因此，将农村建立与城市政策统一、形式有所不同的社会保障体系的课题提到党和政府的议事日程上来，积极探索包容农村劳动力的新型社会保障政策，改革就业、教育、医疗、住房和保险等社会保障制度，取消在社会保障制度上的城乡差别，才能使进城农民彻底割断对土地的依赖关系，顺利实现农村富余劳动力向城镇的转移。

（5）加强就业培训，提高农村富余劳动力文化素质、职业技能和文化素质不高是影响农村富余劳动力转移数量和层次的重要因素。据有关部门统计，2003年有9400万农民在城市打工。由于缺乏技术和专业特长，工资待遇低，社会适应能力差，急需进行职业技术培训。因此各级政府必须高度重视农村劳动力科学文化水平的提高。第一，要继续深入持久地抓好农村普及九年制义务教育工作，在经济发达的地区，应尽快普及高中教育。国家应制定优惠政策，鼓励大学生到农村去从事教育工作。第二，要大力发展职业技术教育，使大部分中学生能够掌握一两门致富技术。政府要结合加入WTO的新形势，加大资金投入，采取切实措施，充分发挥各级职业中学在提高农村人口素质方面的重要作用。第三，大力开展职业技术培训，为农民走出土地重新就业创造条件。一是有针对性地制定农民就业政策，随市场需求的变化，培训目标不断升级换代。乡镇政府应在经费使用等方面实行政策倾斜，通过举办培训班和补训班等形式，对农民开展有计划、有组织的就业指导或岗前培训。区分不同行业、岗位对外出者进行基本技能、技术操作培训。二是政策法律法规知识培训。帮助他们了解有关务工经商、投资创业及回乡创业等方面政策规定，增强遵纪守法意识，保护自身合法权益。三是安全常识、公民道德规范培训。主要是安全生产、公共交通规则等常识，增强预防、处理突发事件能力，树立建设城市、爱护城市、保护环境、遵纪守法的社会公德，为其以后进城就业打下基础。

（6）建立统一开放、竞争有序的城乡一体化劳动力市场。第一，建立专门机构管理农村富余劳动力，为他们提供就业培训、代理等一条龙服务。特别要建立健全劳动力市场信息网络。提供进城务工和跨地区流动的就业信息和服务，实现用人单位与劳动者双向选择，降低供需双方的交易成本，引导和规范农民外出打工。第二，加快制定和落实劳动法规，健全劳务纠纷协调仲裁机构，加强对劳务市场的监督和管理，解决好拖欠工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题，依法严厉打击对外出民工的各种违法犯罪行为，维护农民工的合法权益，为农村富余劳动力转移创造一个良好的社会环境。第三，发展劳务中介组织，为农民转移、转化建立“绿色通道”。开展信息、咨询、职业介绍等系列服务，使分散的小农户与大市场结合起来，把工作重点放在完善服务、提高服务效率和质量上，使农村富余劳动力合理有序流动。

【注释】

[1]李明：《论我国农业富余劳动力转移的制度供给》，《农业经济》,2003年7月，第21页，第22页。

[2]刘洪：《我国农村富余劳动力转移与农业可持续发展关系研究》，《湖北行政学院学报》，2003年1月，第86页，第87页。

[3]贾润林：《我国农村富余劳动力转移的现状、困难与对策》，《农业经济问题》增刊,2002年，第46页，第48页。

[4]李明：《论我国农业富余劳动力转移的制度供给》，《农业经济》，2003年7月，第21页，第22页。

[5]薛军民：《农村富余劳动力转移滞后的原因》，《农业经济》，2003年4月，第27页，第28页。

[6]范宇，姚士谋：《中国农村富余劳动力转移的趋向和措施》，《热带地理》, 2002年3月，第1期，第41页，第42页。

[7]范宇,姚士谋：《中国农村富余劳动力转移的趋向和措施》，《热带地理》,2002年3月，第1期，第41页，第42页。