《中华民国约法》的简约评价

时间：2022-09-07 理论教育版权反馈

【摘要】：[24]2．大总统的权力与责任《中华民国约法》修改了《临时约法》的内阁责任制。《中华民国约法》规定：“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”而《中华民国约法》之总统制，既“揽大总统之权”，又取消了对总统权力的有效控制，将大总统置于一切政府机关之上。“中华民国之主权，属于国民之全体。”

四、《中华民国约法》的简约评价

(一)内容评价及实际效果

《中华民国约法》在袁世凯的一手操纵下匆忙出台。就其内容来看，与《临时约法》相比，其负面影响占主要部分。

1．杂糅的总统制政体

在“新约法”中，袁世凯为了实现极端的集权统治，无限地扩大总统权力并削弱议会对其的牵制力量。国家政体的特点是仿照美、英、日、德、法的宪制，集行政权力之大成，独出心裁，实行个人专制、行政专横。诸如确定元首制，总统只对国民负责，系采美制；大总统经参议院同意，有权解散立法院，系采法制；人民权利自由受法律限制的规定，系采英制；总统总揽统治大权，统率全国陆海军，独掌和战大权，并有权发布与法律同等效力的教令，系采日制，而且总统对于立法院的法案否决权，具有绝对性，其权力之大，远甚于美国总统的否决权。^[24]

2．大总统的权力与责任

《中华民国约法》修改了《临时约法》的内阁责任制。内阁责任制的特点在于大总统不负实际责任，而由内阁行使职权，内阁则须对国会负责。《中华民国约法》规定：“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”这种特殊的“总统制”，并不是一般欧美资产阶级民主国家实行的总统制。因为一般的总统制，大总统的权力虽然较重，但与立法、司法两机关三权鼎立，互相制约。而《中华民国约法》之总统制，既“揽大总统之权”，又取消了对总统权力的有效控制，将大总统置于一切政府机关之上。在“新约法”第3章规定了总统的种种权力，大总统“总揽统治权”，这种权力的规定几乎是绝对的，因为没有什么制度和机构能制约其权力。至于大总统的责任问题，可以看看“新约法”条文上的规定。第16条规定，“大总统对于国民之全体负责任”。此种制度来源于美国，即总统不向议会负责，不受议会监督。但这种总统应该是由人民直接选举产生的，可从袁世凯设计的《修正大总统选举法》看出，总统的选举完全是内部指定产生。根据“约法会议”于1914年12月28日通过的总统选举修正案，规定大总统任期为10年，连任亦无限制，这实际上就是一种总统终身制。至于其选举的方式则更令人匪夷所思。该选举法第3条规定，大总统推荐3人为候选人，将其姓名“由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简，钤盖国玺，密贮金匮，于大总统府特设置藏金匮石室贮藏之”。金匮的钥匙由大总统收藏掌握，石室的钥匙则由大总统、参政院院长及国务员3人分别掌握，“非大总统之命令，不得开启”。至选举日，大总统将所推荐候选人的姓名宣布于总统选举会。总统选举会除就被推荐的3人投票外，还可以对现任的大总统投票。这样一来，总统的世袭制与终身制就以法律形式确定了。该选举法第10条还规定，凡总统改选之年，参政院如“认为政治上有必要时”，得以2/3的同意，“为现任大总统连任之议决，由大总统公布之”，即无须改选。由此可见，“新约法”上规定的大总统并非民选，而是总统指定，国民既无权选举，自然也谈不上什么监督了。所以，袁世凯设立的总统制，既有无限权力，又不要负什么责任，离封建皇帝仅一步之遥了。

3．人民权利

“新约法”第1章虽然规定：“中华民国，由中华人民组织之。”“中华民国之主权，属于国民之全体。”但在具体的条文中，并没有贯彻主权在民的精神。第2章关于人民享有的各项自由权，都加上“于法律范围内”的限制条件，而法律则由袁世凯一手制定公布，人民根本无权过问。这就等于说人民权利的有无，均由袁世凯一人决定。因为民国的招牌尚在，不能不在第2章写上人民享有的各种权利和自由，但在实际生活中，这些自由和权利根本没有可能实现的条件。“新约法”之所以要特别压抑民权，据说是因为“国家处开创之时，当多难之际，与其以挽救之责委之于人民，委之于议会，其收效缓而难，不如得一强有力之政府以挽救之，其收效速而易。所谓易则易知，简则易从也”。“况人民政治知识尚在幼稚时代，欲其运用议院政治，窃恐转致乱亡，此以现在时势及风俗习惯证之，而知其应含有特性者也。”^[25]如此论调，与当时进步党骨干分子鼓吹的“开明专制”理论的基本精神是一致的。所以，在“新约法”中，人民的基本权利与自由实际上受到极大的限制，从而使该宪法流于形式。

4．参政院与立法院的地位

参政院的地位在“新约法”中非常特别。根据“新约法”第67条之规定，“立法院未成立以前，以参政院代行其职权”。根据“新约法”第49条之规定，“参政院应大总统之咨询，审议重要政务”。从名义上看，参政院只是咨询机关，而不是立法机关，它代替了原来的政治会议并接受其所有职权。“新约法”规定，大总统经参政院同意，可解散立法院，行使法案否决权，发布紧急教令，拥有紧急财政权，宪草审定权等，其权力大得惊人。此种以副总统为参政院院长，类似于美国之参议院院长；副总统参政，应总统之咨询，审议重要政务，又类似于日本之枢密院；总统经参政院同意，可解散立法院，与法国之参议院相同；宪法之起草及审定，又与美国之宪法会议相仿。当然，美、法之参议院及宪法会议皆为民选代表，日本枢密院虽为任命，但不能参与立法。如此一番剖析，可以看出袁世凯综合了当时世界上各主要大国对参政院权力的规定，然后成立世界上权力最大的参政院，借咨询之名将立法权夺取过来独揽手中。

“新约法”中立法机关采取一院制，定名为立法院。立法院之职权采取有限主权原则。立法院按规定其职权为议决法律、预算、答复大总统咨询、收受人民请愿事件及弹劾大总统等。可奇怪的是，立法院之开会，无论是通常和临时会议，非大总统召集不得进行。此种规定是将最高权力归于大总统。这种“以民国之总统而握君主之实权”的做法，将袁世凯的政治野心彻底暴露出来了。在立法院议员的选举上，袁世凯更是在其公布的《立法院组织法》和《立法院议员选举法》里，对选举人和被选举人都做了具体严格的资格限制，名义上为“民选机关”，实际上还是为当局所牢牢控制。

5．行政机关的设立

根据“新约法”第39条规定，“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。由于取消了以前的责任内阁制，原有的国务院和国务总理即不存在。袁世凯在总统府内成立了政事堂，将一切军国大事交由政事堂议决施行。政事堂设国务卿一人，赞襄大总统政务，承大总统之命监督政事堂事务。政事堂的地位与前清的军机处大致相当，而国务卿则相当于前清首席军机大臣，只对总统负责，服从大总统一人，对其他任何机关概不负责。对于袁世凯设置“国务卿”的用意，有学者认为，袁世凯仿效美国的总统制，在美国总统下面，有一个国务长官，日本人把它译为“国务卿”。于是就借用日本译文的“国务卿”三字，轻轻地插入“新约法”中。在中国所谓的“卿”是与天子诸侯有因缘的。周制，天子诸侯都有卿，分上、中、下三等。秦汉三公以下设九卿，为中央政府各部行政长官。这是用了“烘云托月”的手法，预先设一个“卿”，隐含上面的总统同于“帝”。又在“新约法”的第27条，给与总统一项颁给爵位的权力，也是运用了这种“烘云托月”的手法。有了“卿”，有了公、侯、伯、子、男五等封爵，皇帝安有不出之理。^[26]通过这种设置，袁世凯就把行政权力集中到自己手中，从根本上解决了民国以来大总统和国务总理之间的权限之争，也为袁世凯称帝进一步做好了法制准备。

行政监督机构的设立。根据“新约法”第43条规定，国务卿、各部总长有违法行为时，受肃政厅之纠弹及平政院之审理。肃政厅和平政院是两个专门监察政府官员违法失职行为的国家机构。平政院是根据袁世凯颁布的《平政院编制令》于1914年3月设立。平政院设院长一人，由大总统任命，主管全院日常事务。另设书记处，主理诉讼记录、统计会计等，设记录、文牍、会计、庶务四科，各科由书记官负责。平政院设肃政厅，该厅独立行使职权。肃政厅由大总统任命“都肃政使”1名，负责肃政厅的日常事务。肃政厅设“肃政使”，法定人数为16人，任职条件、程序与平政院相同。肃政厅与平政院的职权主要有：第一，弹劾权。除大总统外，其他一切在职和非在职的官员，均在弹劾对象之列。对总理、各部总长违法失职行为，由肃政厅直接弹劾；其他官员有违法失职行为，肃政使可以直接呈请总统罢免其职。第二，行政起诉权。肃政厅在下列两种情况下行使该权：一是中央或地方最高级行政机关的行政行为违法，损害了人民的合法利益，人民可以直接向平政院提起行政诉讼；二是中央和地方行政机关的行政行为违法或不当，损害了人民的合法权益，人民可以向做出该行政行为的行政机关的直接上级机关提起诉愿。第三，审判权。此权由平政院行使，实行一审终审，不得请求再审。第四，调查权。平政院和肃政厅都可行使。从“新约法”对平政院和肃政厅监察职权的规定上看，地位颇高，权力不小，但由于它从属于一个集权大总统的政治体制中，必然丧失监察机构应有的独立性，因而不可能发挥应有的监察作用。^[27]

6．制定官制官规、任免文武官员

根据“新约法”第21条、第23条规定，大总统制定官制官规，大总统任免文武职官；大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军，大总统定陆军、海军之编制及兵额。从此规定可看出，官员的任免权是由大总统亲自掌控。袁世凯于1914年6月8日，下令成立“陆海军大元帅统帅办事处”，将原来总统府的军事处撤销。“统帅办事处”是最高的军事机关。同年7月28日，袁世凯又颁布《文官官秩令》，令称：“历代官制精意，重在官与职分。诚以因资序官，斯人无躁进，量才授职，斯事有专责。”因此，“本九品官人之法，仿六计弊吏之道”，特定官秩令，以便“贤者在位，能者在职，矢靖共之意，杜奔兢之风”。^[28]文官分为九秩，即上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、下士，另外还有同中卿、同上大夫等秩。袁世凯按照这种官位等级制度名称予以授职，完全可以看出他套用封建帝制之旧官制的用意，试图在一些具体的政治制度方面预先复古，以此为进一步称帝作制度准备。

(二)《中华民国约法》对其后立宪的影响

《中华民国约法》与此前的《临时约法》有着根本性区别，前者的出台是军阀专制全面确定的标志。袁世凯就任大总统后，开始了北洋军阀统治时期。

先后控制北京中央政权的军阀，为了给自己的统治披上“合法”外衣，都注意制定宪法或宪法性文件。在1914年5月颁布的，为袁世凯个人独裁提供法律依据的《中华民国约法》以后，还先后出台有：1919年(民国八年)段祺瑞盘踞北京时出台的《中华民国宪法草案》，史称“八年宪草”；1923年(民国十年)曹锟控制北京时，为掩盖其贿选总统的丑闻而制定的《中华民国宪法》，史称“贿选宪法”；1925年(民国十四年)段祺瑞重掌北京政府后出台的又一《中华民国宪法草案》，史称“十四年宪草”。在这些宪法性文件中，只有曹锟的《中华民国宪法》是正式宪法，而正式颁布并施行者，只有“袁记约法”一部。此外，20世纪20年代前期出现一股“联省自治”风潮。从1920年到1924年，一些割据一方的军阀也打出“宪政”旗号，先后自行制定省宪法。这实际是以“宪政”和“地方自治”为名，行地方割据之实。总之，从中央到地方，各路军阀都把制宪作为重要立法活动，并或多或少地罗列一些公民的自由权利。这一方面反映了其统治的虚伪性，另一方面也表明宪政运动有所发展，争取民主与自由已成为时代潮流，迫使北洋军阀推行独裁专制时也不能再肆无忌惮。

1．借“宪法”形式来确认自己的权力

袁世凯通过一系列活动最终制定了《中华民国约法》并付诸实施，从而在法律上确立了其至高无上的地位。作为大总统，袁世凯拥有的权力实属世界罕见，其离皇帝位置只差一皇冠与称呼了。当然，历史往往不会那么遂人心愿，袁世凯复辟帝制的行径遭到了强烈抵制，最终他自己也在一片骂声中终了一生。袁世凯死后，军阀割据局面更加混乱。以北洋军阀集团与西南军阀集团为代表的政治派别之间的权力之争日趋激烈，首先表现在袁世凯死后大总统职务的继任上。黎元洪任大总统并无太大争议，分歧在于其担任大总统的法理依据。西南各省及议员们坚持认为，黎元洪应按照《临时约法》制定的《大总统选举法》规定继任总统一职，而段祺瑞认为黎任总统应根据《中华民国约法》的相关规定。段祺瑞的意思很明显，意在通过手中权力最终控制大总统职位。此事件被称为历史上的“总统继任问题上的新旧约法之争”。^[29]在权力争斗过程中，段祺瑞最终战胜黎元洪，重掌北京政权，修改了《中华民国国会组织法》和《参议院议员选举法》等，重新选举国会议员，废弃“天坛宪草”，起草了新的《中华民国宪法草案》。在此宪法草案中，段祺瑞进行了许多修改，主要是扩大了行政权力，以便适应其集权独裁的要求。因此，借“宪法”名义以夺取国家权力是中国近代史上的一大特色。

2．以“宪法”之名肯定权力的合法性

段祺瑞利用张勋逼迫黎元洪解散国会后，以孙中山为首的革命军联合西南军阀，发起了“护法运动”。“护法运动”最后以孙中山被迫离职而宣告结束。1920年，直皖战争爆发后，以曹锟为首的直系军阀控制了北京政权。为了使自己的政权合法化，驱赶当时的“合法”总统黎元洪，曹锟一方面利用武力逼迫黎元洪下台，另一方面为证明自己是“合法”当选总统的，采取金钱收买议员等手段进行“贿选”。由此，曹锟成了我国历史上有名的“贿选”总统。为替自己“当选”大总统再披上一件“合法”的外衣，曹锟在进行“贿选”的同时，继续召开宪法会议，审议通过了历经波折的《中华民国宪法》，并于其宣誓就职的同一天正式公布。该部宪法的出台，主要是为了肯定曹锟当选大总统的“合法性”，将总统的各项权力在宪法的高度予以确认。这也是袁世凯死后诸路军阀试图称雄首先需要考虑的一个形式上的问题。因此，尽管军阀混战多年，但这样的“立宪”、“立法”活动却并没有完全停止过。

3．近代立宪呈现多样与频繁及工具性的特点

袁世凯在历史上本来是名正言顺的、合法的总统，如果按照正常情况发展下去，其很可能为中国历史写下浓墨重彩的一笔。但由于其个人的贪婪、家人的唆使，以及封建遗老的推波助澜等因素，袁世凯最终被历史所遗弃。但是，他利用职权修改、制定宪法以谋取独裁统治的做法，却被后来的军阀们争先效仿。在袁世凯死后的多年里，我国近代呈现了频繁“立宪”、“修宪”的特点，导致“立宪”、“修宪”的主要动机，首先是为了标榜政权的“合法”，其次就是不同的政客试图在法律上攫取更大、更多的权力。当然，拥有制宪权的基本上是封建地主阶级的代表，所以制定出来的宪法、法律基本上是反映少数当权者的利益，广大人民群众的权利不仅在立法的形式上不被重视，而且在实际生活中根本不能得到充分的保障。

自清末预备立宪以来，经过孙中山时期的《临时约法》，再到袁世凯独自炮制的“袁记约法”，及后来诸军阀抛出的各种宪法文本，短短几十年时间，形成了以立宪为手段争权夺利的近代混乱局面。这种以制宪、修宪争权，将宪法充当一种典型工具的做法，是中国近代宪政历程的突出特色，导致近代宪法性文件存在明显的“二律背反”的矛盾，即在宪法的形式上和结构上似乎严谨和完善，但在价值取向上却是有违立宪精神的。^[30]

(三)《中华民国约法》对当代宪政建设的启示

《中华民国约法》尽管在历史上并没有多少可以值得后人学习和借鉴的地方，但它给人们留下的经验教训和一些形式上的做法，还是对当代中国宪政建设有着某些启示，值得我们借鉴和警醒。

1．传统“人治”模式难以推进中国的宪政建设

《中华民国约法》的制定与以前很多法律出台的经历一样，就是名义上具有最高法律效力的宪法或宪法性文件的制定，都须听从于最高统治者。实际上，在中国具有最高法律效力的是皇帝的诏令，或等同于皇帝地位的最高统治者如袁世凯、蒋介石等的教令或手令。这些传统的最高指示一直控制着中国社会的整体秩序，包括法制的进程。袁世凯在废除了束缚自己手脚的《中华民国临时约法》后，一方面指示御用机构参政院修订《大总统选举法》，使自己当上了终身大总统乃至世袭大总统，另一方面为了使自己形同帝王的总统权力具有合法性、合宪性，授意北洋军阀的代言人组织，即“约法会议”制定出明为总统制实为总统专制的《中华民国约法》，甚至在戴上皇冠之后，企图制定帝制宪法。自此以后，北洋政府的历任统治者对袁世凯的制宪模式和制宪先例，可谓心领神会并如法炮制，先后起草或制定了原本就不打算实行的“贿选宪法”、“段记宪草”等。国民政府虽然制定公布了《训政时期约法》、《中华民国宪法》和“五五宪草”，但最终都是秉承个人意旨，对国民党一党专政的独裁政治制度予以确立和肯定。可见，在近代中国，宪法非但不是国家统治者观念上和行为中的最高行为准则和治国的根本大法，国家法制建设实行法治的标志和保证，反之却是专制者或独裁者办公桌上摆放的花瓶，隐藏其见不得人的丑行的遮羞布，确认和维护其反动统治的工具。^[31]这种制宪态度及模式对我国现代宪政建设具有一定的消极影响。一直到现在，仍有不少各界人士喜好宪法和法律的工具性作用，而忽视宪法在国家建设及整个人类文明发展史上的价值功能即是明证。因此，“大法虚置”的人治观念如不彻底改变，我国建设社会主义法治国家将是一句空话。

2．动荡不安的社会环境阻碍宪政的发展

宪政建设不可能在动荡不安、战事频繁的环境中顺利推进。而中国近代的宪政建设恰恰处于这种环境之中。这种环境，一方面使各种社会关系经常处于飘忽不定的状态，使包括宪法在内的法律无法对其进行规范、调整和保护；另一方面使已经制定公布的包括宪法在内的法律，遭到各种良性甚而恶意的违反和破坏，这时的宪法和法律大多成为实际上没有效力的一纸空文和装饰的花瓶。同时，也使以自由、平等、人权保护和法治为价值观的宪政理论，必然服从和服务于以救亡图存、变法图强、富国强兵为内容的时代主题，并具有浓厚的中国色彩。^[32]《中华民国约法》就是在列强入侵、军阀四起的历史环境中出台的，袁世凯及其幕僚们名义上是要在似一盘散沙的国度，建立强有力的行政集权以控制社会局势，实则是借乱世之际谋取个人私利。世袭制的大总统继承制最终暴露了袁世凯一意孤行修改宪法的真实意图。所以，在乱世中建立法治国家往往最终只有一种结局，那就是法制被当成窃取胜利果实者的最好工具。当前我国强调稳定压倒一切，争取和平安定的国内国际环境等就是建设社会主义法治国家的重要保证。

3．频繁更替宪政模式的不利影响

尽管袁世凯是遵照《临时约法》的规定当选为大总统的，但由于以孙中山为首的资产阶级革命派因人设法，将已经实行的总统制临时改为责任内阁制，使总统只具有象征性的统一国家元首地位，而不能独立行使具体的法律职能，从而一开始就引起手中握有军事实权的袁世凯的反对。可以说，导致袁世凯登上总统宝座是当时诸多主客观因素决定的，而且从当时中国的实际情况来看，可能也需要一个强有力的总统制才能稳定社会局面。而《临时约法》的制定者不顾实际情况选择责任内阁制，轻易地抛弃总统制模式，在很大程度上为日后近代中国宪政模式的选择和体制的确立，开启了先例。袁世凯就任大总统后，一方面破坏责任内阁制，解散作为共和国象征的国会，废除《临时约法》，使责任内阁制的宪政体制荡然无存；另一方面制定公布以行政权为核心且不受任何约束的《中华民国约法》，使军阀独裁政体合宪化，形成近代中国历史上总统专制的宪政体制，并被以后历任北洋政府的统治者所袭用，从而导致近代中国历史上宪政模式选择的大倒退，甚至险些断送了中国民主共和宪政的前程。^[33]总的说来，近代中国所选择或经历过的宪政体制及模式，有二元君主制、责任内阁制、总统制、名为共和实为军阀独裁制、训政分权制等。如此频繁更替的宪政模式，严重脱离了中国当时的社会实际，带给人民的只是频繁的动荡及无尽的灾难。这从反面给我们提了个醒：选择宪政模式一定要从宪政建设的实际情况出发，并且要保持相当的稳定，这样才能起到促进宪政建设、保障宪法实施的进步作用。

4．文化入宪思想在近代的尝试

作为一手策划、操办《中华民国约法》出台的总指挥袁世凯，尽管在其“新约法”中并没有制定出多少值得后世称道的地方，但他前后几十年，还是留下些许令后人争议的东西。比如将传统文化载入宪法的问题，就开启了一个不错的先例。在起草“天坛宪草”过程中，袁世凯特别提倡尊孔，试图将孔教列入宪法。这引起了进步党与国民党等议员的激烈争论。当然，对于孔教入宪的争议，其实并无明显的年龄和党派背景之差别。最终在“天坛宪草”中，以“国民教育，以孔子之道为修身大本”之条文结束各方争议。在军阀们争权夺利的年代，他们都希望能为自己找到统治的合法依据，然而，作为真正“民意”体现的直接选举和议会制度并不适合军阀们的口味，所以他们以传统的政治价值观来理解他们的政治权力。在社会秩序急剧变革的时期，传统价值观往往可以成为稳定社会秩序的重要资源，袁世凯等军阀们倾向于尊孔，以及对“孔教”表示同情，就是十分自然的事。袁世凯死后，在曹锟当选总统后颁布的《中华民国宪法》中，将“中华民国人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律，不受限制”条款载入宪法。后世对此的评价一般为，在宪法中规定孔教，其目的是以此压制民主共和观念，束缚人民的思想和行动；限制人民的权利与自由，使人们服从于其独裁集权统治，并用孔教作为帝制的敲门砖。^[34]这种褒少贬多的认识一直持续到今天。但也有少数学者认为，要辩证地对待这种争议。孔子入宪固然有以此作为行专制之借口，但对该问题的认识不应仅仅停留在这一层面，其在宪法模式上的价值也应注意，应将其视为文化入宪的尝试，即如何将文化与宪法融合在一起的努力。^[35]因此，在对立宪主义认识较为深刻的今天，对该问题的认识也应超越袁世凯的个人野心，将其视为浸润有深厚传统文化的中国人对待外来宪法文化与本国传统之冲突的态度，这样理解可能更为公允一些。目前我国的宪法将社会主义精神文明建设以根本法形式规定下来，并且还提出了依法治国与以德治国并举的方针，这充分说明了社会主义文化建设必然不能脱离优秀的传统文化之影响。尽管袁世凯并没有将尊孔之道写入《中华民国约法》，但他还是认识到社会生活的很多方面并不能完全背离传统文化，文化入宪的这种思想将对我们今天的宪政建设产生积极影响。

5．宪法文本的形式意义

尽管《中华民国约法》在本质上是专制、集权的，但在形式上还是借鉴了中外宪法的一些先进做法。可以说，该约法是运用一些虚伪的民主形式掩盖军阀专制的本质。如果以辩证的眼光来看待该部约法，那么笔者觉得在宪法文本的形式上，它对后世多少有点积极影响。首先是主权的确定。该约法形式上规定了中华民国主权属于国民全体，这至少说明袁世凯在当时还是顺应了整个社会发展的历史潮流，既然民主共和观念已深入人心，那么在表面上将国家主权属于全体国民载入宪法的做法，也给后人以榜样和启示。其次，对于人民权利的规定。尽管人民的权利都被限制于法律内行使，且法律的制定被袁世凯一手控制，但毕竟在文本的第2章就将人民的权利确定下来，这说明袁世凯已经认识到人民的权利在形式上绝对不能再忽视了。由于宪法是“一张写着人民权利的纸”，因此在实行宪政的国家，其首要任务就是要制定出充分规定人民权利的宪法，这也是当今我国建设社会主义法治国家所要高度重视的。再次，《中华民国约法》规定了相应的监督弹劾机制。我们社会主义国家不能搞西方的三权分立，但建立宪政国家，必须遵循权力制约原则，国家权力的各个部分之间必须相互监督，以保障公民权利的实现。在袁世凯制定的“新约法”中，尽管他实质上掌握国家的一切大权，但在形式上还是确立了一定的监督机制，对那些行使公权力的机关和个人都专门规定了监督弹劾机制。这对我国目前建设社会主义宪政国家也有很好的启示作用。尽管当前我国的经济发展速度较快，但在政治制度建设方面还存在很多与经济建设不相适应的地方。监督观念，特别是监督原则的法律化、制度化还有待加强，权力制约原则的贯彻落实还有很多工作可做。所以，我们要借鉴和吸收古今中外那些成功的、先进的经验与做法，进一步推动我国社会主义法治建设的进程。

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