《中华民国训政时期约法》的简约评价

时间：2022-09-07 理论教育版权反馈

【摘要】：(一)《中华民国训政时期约法》历史质疑1．“训政”理论的正当性辨析虽然有学者认为是国民党的训政实践篡改了孙中山思想，其中“以党治国”就是一个极好的佐证。[77]这一点在整个《训政时期约法》的制定过程中更是暴露无遗。

五、《中华民国训政时期约法》的简约评价

从上文对《约法》的文本分析可以看出，《中华民国训政时期约法》是国民党结束北洋军阀统治，统一全国之后的第一部宪法性文件。这部《约法》在当时特定的历史环境中有其特殊性，但是，依其主要内容来看，这部《约法》并没有开创一个新的时代。

(一)《中华民国训政时期约法》历史质疑

1．“训政”理论的正当性辨析

虽然有学者认为是国民党的训政实践篡改了孙中山思想，其中“以党治国”就是一个极好的佐证。他们认为孙中山的“以党治国”是以“党义”治国，而蒋介石的训政则是“党员”治国，最终就蜕变为他的个人独裁。然而这个在理论上存在区别的“党义”和“党员”，究竟在现实操作上会有多大区分，却十分难说。因为在党进一步加强对于国家政权的控制的基础上，在当时的环境中是很难得到多党共生的。当各个政党不处在同样的地位时，协商是非常困难的。

训政正当性与否的基础在于其是否具有民主本质。孙中山主张训政的目的在于，“训练清朝之遗民，而成为民国之主人翁，以行此直接民权也”，即克服人民在施行民主政治时训练程度的不足。为此，他设计了由下而上的程序，设想通过以县为单位的地方自治来逐渐达到这一点。一方面，实施地方自治可以“移官治为民治”，实现主权在民；另一方面，地方自治也是实现“宪政”的基础。孙中山认为，“事之最切于人民者”莫过于“一县以内之事”，“一旦人民有县治为凭借，进而参与国事，可以绰绰然有余裕。与分子构成团体之学理，乃不想违。苟不若是，则人民失其参与国是之根据”。^[72]

孙中山关于“以党治国”的思想是在改革中国现实社会和革命过程中逐渐成熟定型的，是他在效法西方政党政治及反思中国传统，经过深度思考及借鉴苏俄经验而找到的最终归宿。孙中山一直十分重视政党在革命中的重要地位。从1905年创立中国同盟会，到反袁斗争，直至后来的护法战争，孙中山都十分重视政党的作用。他主张“革命未成功时要以党为生命，成功后仍绝对用党来维持”。^[73]

孙中山所说的政党是一个革命政党，这一革命政党以革命的阶级为依托奉行革命的主义。孙中山把知识阶级、农民、工人、商人视为国民党的后盾，他尤其注重工农力量，断言国民革命“必恃全国农夫、工人之参加，然后可以决胜”。他同时宣布剥夺效忠于帝国主义及军阀者的权力。在奉行的主义上，民族主义要求争民族独立与解放，援助被压迫民族，以及国内的民族平等、民族自决；民权主义要求间接民权与直接民权的结合，实行真正的地方自治；民生主义包括不使土地为少数人所垄断，不使私有资本操纵国计民生，孙中山还提出“耕者有其田”的思想，这都渗透了革命民主主义的精神，显示了革命政党的性质。^[74]

回到当时的历史背景下，如果我们完全断言“以党治国的思维模式，实质上是与宪政、民主思想相排斥，它窒息了宪政的生存空间”^[75]可能过于绝对，尽管历史的发展证明“以党治国”的理论确实存在很大的纰漏。但单从孙中山的思想来看，我们或许不应该对党治理论提出过多批评，因为在孙中山的思想中，党治理论并非是一个单独的存在，党治理论与民主主义是密不可分的。民主主义有着丰富的内涵，其中重要的一点就是，人民应是国事的最终决定者。

虽然在孙中山的“以党治国”理念中贯穿着浓厚的精英主义理念，但精英统治并不是他的最终目的。从他提出的军政三年，训政六年的规划可以看出，他对民主抱有极大的信心。他说的训政，其实是想通过对民众的教育，来训练他们享有真正的政权。也就是说，他最终还是信仰人民的，“凡一省完全抵定之日，则为训政开始之时”；“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期”；全国过半数省份达地方自治时，才召开国民大会，举行国民大选，授政于民选之政府。可见，孙中山计划的是一条由下而上的民主建设路线。^[76]在整个过程中，“民主”非但不是一个无关痛痒的概念，而是一个真正的衡量标准。我们姑且不论这种标准是否合理，但无疑，“民主”的参与会给“以党治国”理论提供终极支持。训政并非是一个单向度、静止的过程，而是一个互动的多元过程，这个过程中民主的参与以及民主意识的提高，都决定了“训政”的发展。

但遗憾的是，民主在中国始终是一件奢侈品。“固然孙中山的训政构想具有较强的革命性、民主性，但他去世后，历史的发展并未按照他个人的愿望进行。政权建设职能是社会现实发展的结果，而很难是某种既定理论的逻辑展现。作为通往民有、民治、民享国家的必经途径和运作方案，孙中山提出的以党治国，即依靠革命政党建设国家、治理国家，这无疑是正确的。但对在训政过程中，如何使实际政权建设与人民利益相一致，如何在实际制度和具体措施上保证党内外民主的真正实现，如何保证政府效能与民众政治参与的和谐发展，以实现民众意愿等重大问题，却未能予以切实解决。这不仅使孙中山的‘训政构想’限于空泛，而且会被隐藏在革命队伍中的反动政治势力和个人野心家所利用。他们一旦窃取了党的领导权，就会在‘以党治国’的旗号下，控制一切，改变政治方向，从‘以党训政’走向‘以党专政’甚至个人独裁。南京国民政府初期施行训政，正是由于舍弃了孙中山训政构想中的民主性、革命性的因素，从而才造成了一种与孙中山的构想貌合神离的体制，并且主要是由于国民党的一党专制，使其体制中含有的五院制等并未违背孙中山主张的部分，也失去其应有的价值和意义”。^[77]

这一点在整个《训政时期约法》的制定过程中更是暴露无遗。从《约法》的制定过程我们可以看出，《约法》的制定不仅完全是一个政治斗争的产物，就连《约法》的通过也仅仅是一个形式上的需要。在是否需要制定宪法以及宪法内容如何的情况下，政府与党派内外部的“辩论者更热衷于权力，而不是价值观念。因此，国民党的领导人在这样一些问题上各取立场，例如：立法机关有多大的独立性?他们采取立场不是根据对选民有多大好处出发，而是考虑这样做会加强政府内的哪一部分人的权力。换句话说，宪法成为了权力斗争的工具”。^[78]

之所以产生上述状况，有着深刻的历史原因。事实上，就蒋介石个人而言，他一直把民主当做武器。确实，不论任何政敌威胁他的统治时，他都许诺政府将实行法治或扩大政治参与。因此，蒋介石在1932年对孙科立宪要求的支持，并不表明他对宪政、法治以及保护人身自由的认可。他对宪政的支持，不过是为了应对1932—1933年间政治危机的需要而采取的一项政治行动。即使一个公正的宪法颁布了，它对政府行为的影响可能也微乎其微。在中国，个人因素要比政治及法律更能决定权力的分配。蒋介石的一生清楚地表明，在国民党的政治进程中，占优势的因素是人而不是法律。民主宪法的颁布，并不会削弱蒋介石的权力，尽管它可能是个麻烦。^[79]

2．公民权利虚置

纵观《约法》的内容，更是显示了《约法》的政治作用远远高于其应有的人权保护功能，公民权利在《约法》中完全虚置。虽然《约法》对公民权利进行了广泛规定，但均采取间接保护主义——可以以法律的形式限制。而在“以党治国”的语境下，国民党一党独大，以法律的形式规定，其实也就意味着国民党几乎可以任意对公民权利进行限制。这样，作为宪法的生命和精髓的公民权利，被远远地抛在了一旁。因此，《约法》徒有宪法的外形，却没有宪法的实质，从而完全丧失了作为根本法的意义。对此，国民会议上的几次讲话都印证了这一点。蒋介石在《国民政府政治总报告说明》中提到，“所谓人民权利，与人民幸福，当务其实，不要徒骛虚名，但求好看”。^[80]1931年5月18日，叶楚伧在江苏省府纪念讲演中，对于国民会议之经过进行了描述，他谈道：“凡是议决案，为顾及将来情况的变迁，都应有伸缩的可能性，大会只讨论原则，不讨论办法。”^[81]这种不计较“办法”，只追求“精神”一致的做法，虽然保证了会议的顺利进行，保证了法案的正式通过，却在根本上给国民党党治留下了极大的“可伸缩”空间，并演变成至高无上的权力。

按照孙中山最初的政治设想，中国应该在1935年进入宪政时期，但在此之前则必须经历训政这段特殊时期，这种想法被后来的国民党人——所谓的政治家们紧紧抓牢。但是，在这样一种“含混不清的政治遗产中，哪一种价值体系应包含在内呢?”^[82]在国家的特殊时期，无疑为了国家的利益而对个人的权利进行限制，利益进行剥夺，看似并不是一件可以带来过多非议的事情。可是，当一个党的意志——甚至是个别领导人的意志——代替了国家的意志，那么这种限制和剥夺是否还具有其本身的正当性，却是值得质疑的。

另一方面，在《约法》的制定过程中，所谓人民基本法的性质，也没有得到充分的体现。根据《国民会议组织法》，不仅在各省市的选举中，国民党党部竟和农会、商会等职业团体同样列为选举单位之一，而且国民党中央执行委员会、监察委员会与国民政府的委员可以出席会议，国民党中央候补执监委员及国府各院所属部会的部长级委员可列席会议，而“当时还是国民党以武力镇压革命的时期，还是个别民主党派没有取得合法地位的时期，反对国民党的人不可能出席这个会议”。^[83]虽然《约法》的制定是按照选举法和有关法律进行，但是其最终出席的代表却难以再现选举法中体现的内涵。“实际出席者，民选代表最多达四百七十二人，当然代表最多达三十一人。关于国民会议之组成及代表的选举，各方虽有不同评论，但是国民党对该会议之具有绝对的支配能力，则是事实。”^[84]

3．强大的党权与虚置的宪法

由于在中国，协商的精神和理念一直都很缺乏，因此，协商的实践在中国也自然是一件奢侈品，在战火纷飞的年代更是无法实现。如果说在关于《约法》制定与否的前期讨论，还存在着一定的妥协与退让——主要表现为蒋介石对胡汉民的退让，那么，在《约法》制定后期我们可以看到，这种妥协已经完全失灵。《约法》最终并不是在充分的多种利益的妥协下出台的。相反，我们看到的是赤裸裸的党派斗争与武力威胁，并且这种斗争最终都以某一派系的失败而告终。当蒋介石将中原大战的胜利作为筹码把握在手，胡汉民被软禁之后，《约法》的出台自然是理所当然。这种军事上的优势，使协商更加不可能在中国土地上生根发芽。于是当初孙中山所提出的“以党治国”理论，很自然就演变成为了一党专政。

训政的核心词汇就是“以党治国”，这必然意味着革命党(执政党)较正常情况下拥有更为强大的权力。而国民党中央政治会议的权力演变，则成为这个变化最集中的突出点。从《训政纲领》开始，国民党中央政治会议的权力，就得到极大的提高与强化，它不只是制定政治方针的机关，更成为“领导重大国务施行”的机关，这两者是有区别的。本来，孙中山在建立中央政治委员会时，这一机构的职责是在政治、党务、外交等方面，提出供孙中山作抉择的意见。孙中山去世后，在1925年6月14日的会议上，中央政治委员会的职权被规定为“决定政治之方针，以政府名义执行之”。在《训政纲领》中改成了“重大国务”。“政治方针”与“重大国务”在分量上有很大不同，前者是指导原则，后者是实务。后来，南京国民政府以《训政纲领》为依据，对中央政治会议的职权又作了多次修正，其职权不断扩大，例如，1928年10月25日制定的《中政会组织条例》第5条是：“政治会议讨论及决议之事项以下列者为限：(甲)建国纲领，(乙)立法原则，(丙)施政方针，(丁)军事大计，(戊)国民政府委员，各院院长副院长及委员，各部部长，各委员会委员长，各省政府委员主席及厅长，各特别市市长，驻外大使，公使，及特任、特派官吏之人选。”上项官吏即通常所说的政务官。对政务官的任免，超出了《训政纲领》的规定范围。因为对某一省政府厅长或驻某一国公使的任命，决不能说便是对“重大国务”的“指导监督”。1931年6月14日修订的《中政会组织条例》，关于其职权又增添了“财政计划”一项。1935年12月12日的修订增添了“中央执行委员会交议事项”，将军事大计改为军政大计，且删去了“以下列者为限”一句中的“为限”二字，意味着中央政治会议的职权实际上更为广泛。当然，上面还只是条文上的东西。至于在实行中，它的实权早已无限扩充，例如它不限于决定“立法原则”，有需要时，它直接拟好法律条文交立法院完成立法手续。这样的训政制度，距离孙中山“党治”思想之远已十分明显。根据《约法》，国民党全国代表大会及其中央执行委员会，完全取代了代表国民的国民会议，造成了国民党有权而人民无权的事实。

但是不断扩大的党权，并没有带来预期的稳定效果。根据王知贤的研究，国民党临时全会规定的各县党政关系——“党政融化，即融党于政”，只能是国民党中央的一厢情愿，因为只要有两套权力班子，融化就绝对不可能。原因在于，融化之后，究竟是党指挥政，还是党听命于政，党政人员无所适从。国民党中央秘书处制发的《县级党政关系调整实施办法》的内容，既有融党于政的措施，又有以党统政的措施。而且，县长不管是否为党员，都要受书记长的控制。于是，各县党政纠纷不断，蒋介石平息各县党政纠纷的措施，也无济于事。其结果，导致抗战期间的党政关系貌合神离。^[85]

由此，不断扩大的党权，非但没能带来所期望的训政的前提条件，相反其后果则是相对退化与虚置的宪法。国民党通过自己控制下的政府，不断颁布各种法律和文件，其中不乏各种有“违宪”嫌疑的法律文件。但此时，宪法已经彻底被虚置了，在各种权力的斗争中，宪法已经彻底退化成了一种权力斗争的工具，除此之外，它更可能是一种累赘。

(二)《中华民国训政时期约法》的历史意义与借鉴

虽然从孙中山系统地提出训政理论，直至最终《中华民国训政时期约法》出台，都作为一种新理论的实践尝试以及特殊的国情，而不可避免地打上时代的烙印。但是，作为一种全新的训政理论的实践，它标志着中国宪政先驱们对于适合国情的宪政理论的尝试。正因为这是一种全新的尝试，因而它有着诸多纰漏，《约法》颁布之后中国的现实情况，同样说明训政实践存在若干问题，这才出现上文阐述的现代学者们对它是贬多于褒。但是，即使存在这些问题，《中华民国训政时期约法》仍然为我国现代宪政实践提供了良好的借鉴。

1．“训政约法”与政治社会化

训政是为了使国民能够获得实现政治的能力，是从臣民到公民转变的一个实现途径。公民始终直接与国家相连，并被认为是政治民主的一个关键指标。“政治参与大众化”程度，“经常被视为现代化过程的本质特征甚或决定性因素”，^[86]“正是在公民这一层次上，而非精英层次，决定着民主自治政府的最终潜能是否存在”。因此，公民素质的高低也决定着未来的现代化水平。公民意识的强弱，标志着公民作为国家主体的自我觉醒和觉悟的程度，是公民对自己在国家中政治地位和法律地位的自我认识。^[87]因此，这种思想本身符合政治社会化的理念。所谓“政治社会化”，是许多政治学者的主张。在研究新兴国家之建立与发展的时候，政治社会化是一项特别重要的课题。新兴国家，多从古代传统社会转变为现代的发展中国家。其国家在建立时候的任务，不仅仅是要建立一套合适的政府体制，更需要有计划地培育出一系列新兴国家所需要的公民，因此，新兴国家的重要问题就是如何重塑公民的政治取向。这样，合于民主之政治文化，是可由政治社会化之过程加以培育形成的。^[88]

虽然关于政治社会化的理论还未尽完备，不同政治学者对政治社会化的内涵认识也不尽认同，但也都达成了一些初步共识。首先，对于新兴国家而言，政治社会化并不会自然形成，它是一个长期累进的过程，“它贯穿了个人的整个生命历程”。其次，政治社会化的对象是政治文化的学习，每一个政治体制必然需要一定的文化背景作为支持，这种文化在政治社会化过程中，逐渐演变发展并更新自我以适应新的政治社会化历程。^[89]因此，简单地说，政治社会化的过程就是公民在生活中逐渐积累、学习以及获得政治文化，实现政治认同的过程。

由于传统理论对个人自身的信任，因而“管得最少的政府就是管得最好的政府”的观念，在一定的时期内大行其道。但是，在进入20世纪后，许多国家的宪政实践——特别是一些民族国家的发展，都要求有一个强有力的政府来推进民族独立以至于现代化的过程。中国的情况正是如此。正如孙中山所忧虑的那样，古代的中国一直处于高度的封建主义统治之下，其时间之长是许多国家不可比拟的。这种长时间的高压统治，造成了中国老百姓在一定程度上缺少民主的意识和观念。而近代中国又是一个深受帝国主义和封建主义压迫与统治的半殖民地半封建国家，国家灾难也使得中国人民无暇顾及民主的存在。在中国这种特殊的国情下，确定一个逐步适应民主制度和民主政治生活的时期，提高国民基本的民主素质，培养国民应当具有的民主和法制意识，应当说是完全必要的。^[90]因此，在当时的情况下，训政可能是能够在最短时间内重塑政治文化最快捷和有效的途径。

然而，如果仅仅只是单方面强调政府对于公民政治文化的培育，那么这无疑是赋予政府极大的权力，而这种权力可能会随时演化为剥夺公民权利的源泉，因而这种赋权自然十分危险。但值得注意的是，孙中山的训政理论和社会政治进化论的结合，则在于“约法”二字。这种“约法”思想的存在，强调让先觉悟的进步主体来训导后觉悟的广大民众并非是无条件的，而是要有一部根本性文件对两者进行制约。在《中华民国训政时期约法》的开篇也谈到：“既由军政时期入於训政时期，允宜公布约法，共同遵守，以期促成宪政，授政於民选之政府。”并且，“和平统一之能否保持，国利民福之能否获得，训政之能否完成，宪政之能否实现，胥视约法之能否推行无足以为衡”。^[91]“约法”的精神强调，这种“教育”或者说“训导”，要受到一定根本法的制约。这种制约不是单方面制约民众，同时也制约着训导者本身。因此，一部根本法的存在——不论它被称为“约法”还是“宪法”，必然是一国在政治社会化进程中的核心概念。

可是，由于这部《约法》本身的坎坷经历，它从出生之日起就存在着先天不足，它确实起到了制约民众的作用，却忽视了制约训导者的重要作用。而对于训导者的制约，同样是孙中山训政思想的重要组成部分。在上一部分中我们谈到，后来的学者一直都对训政理论有着诸多批判，这正是因为国民党在后来的训政实践中，单取了训政的本身而忽略了与训政相关的其他因素。

2．地方自治与宪政的实现

地方自治是孙中山训政理念中一个重要的组成部分。国民教育与地方自治就像训政理论的“两翼”，如果说国民教育是从思想上让宪政的观念深入人心，那么地方自治的建设就是让作为国家根基的地方自己产生“造血功能”——它不但是训政理论的根基，同样也是一国之地方对其社会、经济、政治的重新组合。

国民党在训政时期看到了这个问题的关键作用，但由于当时军阀割据刚刚结束，加上外敌入侵，因此国民党原本计划和宣布的6年时间内完成的地方自治自然难以实现。1929年，国民党中央将地方自治列为训政建设的中心工作，并宣布在6年内完成地方自治。由国民党中央及各级党部负责地方自治的指导、宣传和促进工作，中央政治会议决定地方自治的一切原则，国民党各级政府负责具体实施。此后，国民党中央与国民政府颁布了大量关于地方自治的法规、制度、条例等，开始了一度颇为热闹的地方自治建设。1935年11月，国民党召开第五次全国代表大会，在关于地方自治的决议案中说：“乃回顾过去成绩，全国一千九百余县中，在此训政将告结束之际，欲求一达到建国大纲之自治程序，能成为一完全自治之县者，犹查不可得，更遑言完成整个地方自治工作。”^[92]实际上，就是直接承认了推行地方自治失败。国民党标榜的实行地方自治的目标主要有两个：一为民主目标，即按孙中山的设计对人民进行政治训练，在一县之中实现行使四项直接民权，使县自治成为宪政的基础；二为在农村进行经济、文化等方面的重建，对农村社会进行整合。对于前者，国民党主要停留在宣传阶段而并不热心实行；对于后者，国民党由于没有根本调整农村的经济结构与触动传统的地方势力，再加上措施的失当和无力，结果亦无所成就。地方自治的发展趋势则是自治机构一步一步向行政机构退化，最后走向了传统的保甲制。^[93]

地方自治的失败，直接导致了训政实践的失败。历史强有力地证明了地方建设对于一国政权的重要作用。但正如前面分析的那样，《训政时期约法》本身已极其强调和突出了地方自治的重要作用，这无疑应成为我们现在的一个重要借鉴。

参考文献

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