《中华民国训政时期约法》的文本分析

四、《中华民国训政时期约法》的文本分析

《中华民国训政时期约法》是中国国民党真正实现形式上统一全国之后的第一个根本性法律文件，因此，其在名称、结构和内容上都有自身的特性。

(一)名称

训政，仅仅只是一个过渡时期，因此，不论从孙中山所定的6年之限，还是从《中华民国训政时期约法》的名称本身来说，都处处体现了它作为一个临时的过渡性纲领性文件的特点。

首先，从这部宪法的名称来看，它被称为《训政时期约法》。名字上的差异是这部宪法与国民党其他宪法的重大区别。首先，它的名称为“约法”，而不是直接的“宪法”或者“宪草”。从中华民国成立之后的宪法或者宪法草案，以及宪法性文件来看，共有9部，除开北洋军阀统治时期，共颁布了1913年的《中华民国宪法草案》(天坛宪草)、1914年的《中华民国约法》(袁记约法)、1919年和1925年段祺瑞政府出台的《中华民国宪法草案》以及1923年曹锟的《中华民国宪法》(“贿选宪法”)等几部宪法。但是，由国民党政府主导制定颁布的宪法，只有这一部被冠以“约法”之名(其他两部为1936年的《中华民国宪法草案》以及1946年的《中华民国宪法》)。但是从后文的分析中我们可以看到，这部《约法》不但直接被认定是训政时期的根本大法，而且从《约法》本身的内容和形式上看，它也与一般宪法无异。从其实质上看，宪法与一般法律的不同在于，宪法是规定国家最根本的事项，是有关国家的形式、公民的权利义务等根本事项的法律，《中华民国训政时期约法》无疑具有这样的功能；从形式上看，宪法区别于一般法律之处在于宪法的最高法律效力：一般法律与宪法抵触者无效，同时宪法的修改程序也比一般法律更为严格。从下文的分析中我们可以看到，《约法》同时具有这两个特征。但是，为何《约法》不直接以宪法为名呢?

“约法”二字，按照现代汉语词典的解释，是指“暂行的具有宪法性质的文件”。它最早见于《史记》中，即刘邦提出的“约法三章”，而约法的英文译文为“ProvisionalConstitution”，即简约法令，也指国家在未成立以前，由议会制定政府与人民共同遵守的根本法。因此约法本身就有两重含义：其一，是统治者与人民互为约定，共同遵守；其二，是简约的意思，“为临时适用之便，以简单的手续为若干约言”。^[57]按照当时蒋介石的看法，国内已经基本平定，已经具备了制定根本法的前期条件，“不可不于此时制定一种国家根本大法以确立负训政责任的党，和人民共同遵守的规例”，^[58]但是“此项根本大法，不能径称宪法，因为我国日后宪法的制定，依总理手订《建国大纲》第二十二条及第二十三条，须先本于《建国大纲》及训政宪政两时期的成绩，由立法院议定宪法草案，临时宣传于民众。复待全国过半数省份达到宪政开始时，即全省之地方自治完全成立时起，方开国民大会，决定宪法而颁布之。民国二十年五月五日所召集者，为总理遗嘱所指示的国民会议，乃一临时召集议定国是的机关，而非《建国大纲》第二十四条所定的国民大会。国民大会乃一常设机关，于宪法颁布后行使中央统治权”。^[59]因此就《中华民国训政时期约法》这个标题本身而言，它强调了国家还处于一个过渡性阶段，并且它不同于“宪草”，它不是某一部宪法的草案，也不可能成为一部宪法的前身。

其次，与一般宪法不同，这部宪法从名称上看就有明确的使用期限，即仅仅适用于“训政时期”。这就表明它与前一部宪法最大的差别，即在于它是为了规定训政时期的根本事项而出台的。虽然在事实上，这部宪法出台时，国民党的训政时期已经经过了一半，但这也并不妨碍它的根本法地位。因此，这部宪法的最终目的，也是为了提供国家在训政时期运行的根本制度规定。正因为如此，它才创设性地将“训政纲领”的全文都录入宪法之中，并且还将《建国大纲》的相关条文也照录其中，正是这个道理。这些都充分表明，这部《约法》是一个国民党从军政到宪政的一个过渡。因此，在这样的过渡中隐含着国家的政治体制才是首位的，而公民的基本权利则或许要到宪政的时候，才能真正得到实现。

(二)结构

对比《中华民国临时约法》来说，《中华民国训政时期约法》在结构上有较大调整。《中华民国临时约法》共分为7章，其中第1章为“总纲”，第2章为“人民”，规定了人民的权利和义务，第3章至第6章分别是：“参议院”，“临时大总统、副总统”，“国务员”以及“法院”，第7章为“附则”。而《中华民国训政时期约法》共分为8章：第1章“总纲”规定领土、主权、国体、国旗、国都等；第2章为“人民之权利义务”；第3章为“训政纲领”，照录了《训政纲领》的全文；第4章“国民生计”规定发展实业，以劳资双方协调互利为原则；第5章“国民教育”规定三民主义为教育的根本原则；第6章“中央与地方之权限”，规定中央与地方采均权主义；第7章“政府之组织”，规定中央采五权制度，地方分省县两级；第8章“附则”规定《约法》之效力，及其解释之所属，并议定宪法草案之机关，与决定宪法颁布之时期。^[60]因此，从这两部约法的结构上来看，除了第1章、第2章以及第7章基本相同之外，其他各章各不相同。其中《中华民国临时约法》第3章至第6章，详细规定了国家各个职能部门的组成，这与许多国家的宪法相似，较多地表现了对西方一些国家宪法的借鉴。而《中华民国训政时期约法》，则更多地表现出其过渡性和本土化的特色。它的第3章“训政纲领”，创设性地将整个《训政纲领》从党治原则上升为宪法原则，凸显了“训政时期”这个大的前提。而且《训政时期约法》也并未确定各个部门的具体职责和运行规则，只是笼统地规定了按照五权宪法的原则组织政府，具体则由政府组织法来规定。并加入“中央与地方之权限”一章，从形式上区分规定了中央与地方之间不同的权限。除此之外，《训政时期约法》中还加入了“国民生计”和“国民教育”两章，在一定程度上体现了宪法的经济与社会功能。

(三)主要内容

对比之前的每一部宪法、宪法草案以及约法而言，《中华民国训政时期约法》开篇即规定，“国民政府本革命之三民主义五权宪法以建设中华民国”。这意味着孙中山的“三民主义”正式从国民党的纲领上升到国家的根本法律规定。

1．国民主权与党治实践

《约法》第1章为“总纲”，规定领土，主权，国民，国体，国旗，国都等事，规定了中华民国是“统一共和国”，即各省都是中华民国的重要组成部分。从现在来看，其中最为重要的是第2条：“中华民国之主权属於国民全体。”这一条明确肯定了主权在民的原则。在当时的语境中，它实际上是指“人民的政权”。自孙中山提出“权能分立”的理念以来，政权就是属于人民的，而治权是属于政府的。

国民党训政时期“以党治国”的理论与实践，集中反映在第3章训政纲领中。这一部分重申了在训政时期，由国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权，在国民党全国代表大会闭会期间，由中国国民党中央执行委员会行使。这种“统治权”和“主权”之间是何种关系?有学者分析认为，这种“统治权”和一般宪法上的统治权是不同的，一般的统治权是指对人的强制命令权，是宪法赋予国家及其机关的权力。而《约法》中的统治权则是指根据《建国大纲》中所列举的选举、罢免、创制以及复决四种权力，实际上就是人民的政权，是在训政时期，国民党代替并训导国民行使这四种权力。^[61]另一方面，国民政府行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权，并训导国民行使四种政权。这样，从字面上看，国民党并没有代替国民成为最高的统治者，它的内部机构也并不享有一般意义上的统治权，而是一种特殊的、短暂的、代替性的权力。这种权力成为超越了政权与治权之外的另一种特殊权力。对于这种权力的享有与占有，也成为“以党治国”的主要形式。

虽然这种权力在字面上不能理解为国家的最高统治权，从理论上说，它也不具有对人的强制命令权。然而实际上，在国民党代替人民享有和行使四种主要的权力之后，它自然就成为了政府以及国家的实际操纵者，这是无可否认的。而《约法》以根本法的形式将《训政纲领》确定下来，其作用是巨大的。《训政纲领》是国民党的纲领，而《约法》则起到了国家根本法的作用，国民必须遵守。这等于是把国民党的纲领，用正式的法律形式确定为全国国民都必须执行的法律，不执行就是犯法。所以，它的意义集中体现在，“国民党对全国的统治权，国民党以其党权取代全国人民的政权从此获得了正式的法律依据，得到了宪法上的承认。这对巩固训政时期国民党的统治地位当然是非常有利的。从此，国民党中央成为法定的中华民国的最高权力机关。《约法》还赋予了国民党中央行使‘约法之解释权’(附则)。这使国民党的统治由国民党一党专制的国家制度获得法律的保护，并且使国民党获得至高无上的权力”。^[62]

第8章为“附则”，规定《约法》的效力(第84条)，《约法》的解释方法(第85条)，《约法》的制定颁布机关(第88条)以及制定的程序(第86、87条)。其中，第84条规定，《约法》具有最高的效力，一切法律与《约法》抵触者无效。第88条规定，《约法》由国民会议制定，由国民政府公布。第86条和第87条则规定了宪法应当在何时制定。这些一般都无异议，关键则在于第85条，将《约法》的解释权赋予了中国国民党中央执行委员会。虽然这其中也有因为国民大会无法经常召集的缘故在内，但是党既有解释《约法》之权，则基于党权而颁布的法令，即使显然与《约法》相抵触，当仍可有效，只有党认为与《约法》抵触的法律，才是无效。《约法》第84条“凡法律与本约法抵触者无效”的规定，亦只能在此场合发生效力。这不仅是当然的解释，而且以后的宪政实践同样如此。

2．公民的基本权利和义务

《约法》第2章为“人民之权利义务”。其中第6条规定：“中华民国国民无男女，种族，宗教，阶级之区别，在法律上一律平等。”第7～24条分别确认了公民广泛的权利，认为国民有信仰宗教、迁徙、秘密通信与通电、结社集会、请愿之自由，以及财产所有权、请愿权、诉讼权和服公务之权利。但除宗教信仰自由之外，其末尾均附有“依法律”或“非依法律不受限制”等此类限制语，也即对于人民权利——除宗教信仰之外(第11条)——未直接采取保障主义，而采取法律保障主义。法律不单可以加以限制，甚至对于迁徙、通信、秘密、结社集会、言论著作等自由，还可以根据法律加以停止。换言之，人权的保障有赖于法律，而政府亦可以法律限制人权，因而法律的善良与否，就很有可能直接影响人民权利的实质。然而，自由既为宪法所列举，应当也为宪法所加以保障。即使为了增进公益、维持治安或者紧急必要，不得不对其进行限制，但若得依照法律全部加以停止，就不免有使普通法律效力大于根本法的嫌疑。而且这种自由的“停止”，使得人民的自由完全处于一种不确定的状态中，人民随时面临着丧失自由的危险。这样，即使在《约法》中有保障自由的规定，同没有规定并没有太大的区别。这种间接保护主义与“太原约法”的直接保护主义大不相同，^[63]也与《中华民国临时约法》大相径庭。在《中华民国临时约法》中，公民的权利都是以直接保障主义为原则，由约法直接保障，并无“依法律”或者“非依法律不受限制”这样的限制。在《中华民国临时约法》中，唯第15条是一个兜底条款，规定“本章所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得依法律限制之”。这种直接保障主义，相对于间接保护主义而言，更加强调了公民权利的重要地位。而对于采取间接保护主义的《中华民国训政时期约法》来说，《约法》本身就为国民政府根据形势的需要，合法地剥夺国民的权利提供了宪法上的依据。

除此之外，《中华民国训政时期约法》同时规定了国民的3种义务。第25条规定“人民依法律有纳税之义务”；第26条规定“人民依法律有服兵役及工役之义务”；第27条规定“人民对於公署依法执行职权之行为有服从之义务”。

3．国家的结构形式和政权组织形式

国家结构形式和政权组织形式分别规定在宪法的第6章和第7章中。

(1)《约法》第6章为“中央与地方之权限”，规定了国家结构形式。从形式上看，中央与地方采取的是“均权制度”，即中央与地方的权限根据事务之间的性质进行划分。孙中山强调，“研究权力之分配，不当挟一中央或地方之成见，而惟以其本身之性质为依归。事之非举国一致不可者，以其权属于中央，事之应因地制宜者，以其权属于地方，依地域之分类，而为科学的分类，斯为得之”。^[64]《约法》第59条规定：“依建国大纲第十七条之规定，采均权制度。”这种“均权制”既不同于一般的联邦制，也与传统意义上的“单一制”有异。与联邦制不同的是，在联邦制国家，根据固有统治权的说法，各邦保有邦权，联邦政府的权力是各邦所让与的；与单一制不同的是，在一般的单一制国家，地方权力由中央政府以普通法令规定，并没有宪法保障。而《约法》中规定的“均权制”，是将中央与地方的权限，根据事务性质的不同，以国家根本法的形式确定下来。但“均权制”则是中央与地方的权限都由根本法所赋予，具有相同的渊源。因此，“均权制”既不同于联邦制，也不同于单一制。根据孙中山的想法，所“均”者，是为“众人之政事”，而非“政府之治权”，故“政事”可分，而“治权”不可分，“治权”必须由中央统一掌握。所以，“均权”不能以中央和地方政府为对象，而应当以“权”的性质为对象。

《约法》第60条规定，各地方在其事权范围之内可以制定地方法规，但是和中央法规抵触的无效。第63条规定，工商业的专利、专卖特许权专属中央。第64条规定，当一省达到宪政开始时期，中央及地方权限，应该依照《建国大纲》要求，以法律详细规定。这也表明了《约法》的过渡性质。

而中央与地方权限划分中最重要的一条就是税权的划分。所以《约法》有2条都对税收的划分进行了规定。其中第61条规定，中央与地方课税的划分以法律规定。第62条规定，在特定情况下，中央对地方的征税权可以通过法律来限制，主要有以下6种情况：妨害社会公共利益、妨害中央收入来源、复税、妨害交通、对于其他地方货物输入征收不公平的税收以及各地方物品的通过税。而关于税收划分的具体规定，则是以国民政府在1918年出台的法律之规定为准。

这种理论的提出及其文本实践，在今天看来，不仅符合中央与地方关系的一般原理，同时也符合中国国情。但在当时情况下，实现《约法》所表达的“均权”理念却十分困难。《约法》规定，“各地方於其事权范围内，得制定地方法规”。地方也可以课税，但是地方法规与中央法规抵触者无效，并且税收也不得妨害中央收入之来源；工商专利、专卖特许权属于中央；省政府受中央指挥。这样，在当时的历史条件下，“均权制”很难不蜕变为中央集权的变形。

(2)《约法》第7章“政府之组织”，规定了国家的政权组织形式，这一章又分为“中央制度”与“地方制度”两节。其中，第1节为“中央制度”，但除了一些概括性规定之外，《约法》完全以当时(即1930年11月24日)行使中的《国民政府组织法》为根据。由于《训政时期约法》是五权宪法付诸实践的第一部宪法性文件，虽然它不是完整意义的宪法，但在政府组织上还是体现了五权宪法的内涵。因此，这里我们结合《国民政府组织法》来论述《约法》所规定的中央政府组织。

第一，国民政府的职权。《约法》主要列举了国民政府的8项权力：军务权、外交权、赦免权、荣典权、制定预决算权、任免权、公布法律权以及发布命令权。^[65]结合《国民政府组织法》，作说明如下：

一是军务权。即“国民政府统率陆海空军”(《约法》第66条)。值得注意的是，这里说由国民政府统率，并不意味着由国民政府主席来统率。

二是外交权。《约法》第67条规定，国民政府行使宣战、媾和及缔结条约之权。根据《国民政府组织法》第27条规定，这些决定权均需立法院决议。

三是赦免权。《约法》第68条规定，国民政府行使大赦、特赦及减刑的权力。《国民政府组织法》第27条规定，大赦必须经过立法院决议；而对于其他行为，则不需经过立法院决议，单由司法院院长提请国民政府主席署名即可(《国民政府组织法》第35条)。

四是荣典权。《约法》第69条规定，国民政府授予荣典。

五是制定预决算权。《约法》第70条规定，国家的岁入岁出，由国民政府编定预算、决算案公布。

六是任免权。在《约法》的规定下，国民政府主席以及国民政府委员由国民党中央执行委员会选任(《约法》第72条、《国民政府组织法》第10条)，除此之外，官员都由国民政府或其所属的机关任免。《约法》第74条规定：“各院院长及各部会长，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之。”但实际上，根据《国民政府组织法》，各院院长都为选任产生(第10条)，各部会长、各委员会委员长、副委员长以及立法、监察两院委员，改为由各主管院院长提请国民政府主席依法任免。而其决议任免的权力，也被中央执行委员会所掌握。

七是公布法律的权力。《约法》第75条规定，公布法律，由国民政府主席依法署名行之。

八是发布命令的权力。《约法》将发布命令的权力也规定为“由国民政府主席依法署名行之”(第75条)，并且“各院部会得依法发布命令”(第76条)。

第二，国民政府的组织。《约法》第72条规定，国民政府由主席一人，委员若干人组成。《国民政府组织法》具体规定委员的人数为24～36人(第10条)。《国民政府组织法》第16条规定，国民政府主席及委员，组成国民政府委员会；第70条规定，国民政府委员会的职权，是议决院与院之间不能解决的事项。

第三，国民政府主席的职权。《约法》第73条规定：“国民政府主席对内对外代表国民政府。”《国民政府组织法》第71条规定，国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国民政府，但不负实际的政治责任。第72条规定，国民政府主席不能兼任其他官职，第13条规定，国民政府主席的任期为两年，可以连任一次，但在宪法颁布时应依法改选。

至于五院的具体制度，则由各院组织法加以规定。

在“地方制度”一节中，核心是关于地方自治的相关规定。《约法》规定地方政府有省、县两级，其中“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务。其组织以法律定之”(第78条)。因此，训政时期的省完全受中央指挥，是地方最高行政区域；同样，“县置县政府，受省政府之指挥，综理全县政务。其组织以法律定之”(第81条)。并且《约法》第79条规定了地方自治开始的时间，“凡一省依建国大纲第十六条之规定达到宪政开始时期，国民代表会得选举省长”。第82条规定县设县自治筹备会，“各县组织县自治筹备会，执行建国大纲第八条所规定之筹备事项”，其他均留待法律规定。根据《建国大纲》第18条规定，“县为自治单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”。所以，在县自治完成以前，县必须受到省政府的完全指挥，但是自治一旦完成，则省与县的关系只是一种联络关系。^[66]虽然《约法》规定了“各地方於其事权范围内，得制定地方法规，但与中央法规抵触者无效”。但其关键在于，由于未具体确定地方事权，而仅强调不得“与中央法规抵触”，这实际上将导致地方必然仰视中央权限，失去自己应有的权限，最终还是一切由中央说了算，形成中央集权。此外，除了一般的省县制度之外，《约法》还规定了一些特殊的组织形式(第80条、第83条)。

关于《约法》这种在政府组织上一笔带过的处理方式，国民党认为，这是《约法》“注重政府之责任与义务”，而“略于组织”的独特之处。“训政纲领”以及下文中所谈到的“国民生计”与“国民教育”两章，都是“重心之所寄”，而训政时期的政府组织，则是“临时性质”，它的详细编制，可随时以法律补充以适应潮流。而训政工作为将来民治打下的基础，则“非将其责任与程序，详加订明，则是其制定约法之精神”。^[67]

4．社会与经济条款

这部《约法》除传统的宪法内容外，也有社会和经济生活方面的相关规定，这主要反映在《约法》的第4章和第5章。在关于约法草案的说明中，戴传贤说道：“第4章国民生计，第5章国民教育，教养二事乃建国中最重要之事，亦即人民托付政府最重要之事……(约法)非仿他国之成例，亦非迎合新趋势，完全适应近日迫急之需要。”^[68]他并强调说：“教育建设乃人民心理最重要之建设。”因此，将经济与社会条款，特别是这里的“国民生计”和“国民教育”写入《约法》，不仅仅是因为当时普遍的大的国际环境和国内环境所要求，更是因为作为孙中山三民主义首次“入宪”，“国民生计”以及“国民教育”是对此最好的印证。

第4章为“国民生计”。该章所昭示的两大原则：奖励生产及劳资协调。其中规定：奖励生产、发展农村经济、劳资协调，兴办油、煤、金、铁矿业，创办国营航业。在当时的历史条件下，这些条款的主要目的，在于促进官僚资本主义经济的发展。

第5章为“国民教育”。该章首先规定了教育的原则，第47条即规定以三民主义为中华民国教育的根本原则，并且第49条又强调：“全国公私立之教育机关一律受国家之监督，并负推行国家所定教育政策之义务。”其次，规定了教育的普及。这其中主要有三个方面：其一是规定了男女享有平等的受教育机会(第48条)；其二是儿童教育的普及(第50条)；其三是成人教育的普及，规定失学成年人应受补习教育等(第51条)。再次，这一章还规定了教育的经费。第52条规定：“中央及地方应宽筹教育上必需之经费，其依法独立之经费并予以保障。”最后，规定了教育奖励和古物保存等内容。然而，这些规定在幅员辽阔，政治、经济、文化发展极不平衡的中国，是很难实现的。特别是对挣扎在求生线上的劳苦大众来说，没有多少实际意义。

5．小结

有学者评论这部《约法》完全是党派斗争的结果，认为“从约法之产生背景及经过来看，除却孙中山先生遗教之主张，可以说它完全是当时国民党内部政争结果的产品。而所争者主要为领导权的掌握，而不在于约法内容有何特定的主张。由于约法之有无，自始即被用为政争的号召手段……显然并没有太多的实际意义。也由于这个关系，所以约法在公布后的有效期间，始终并未能获得全部实行的机会。像生计教育的实行，需要重组的财经力量，人权条款的贯彻，尤需要完美的法律、真正能干独立善良的法院，以及上下遵守法律的精神。尤其约法规定国府总揽治权，国府主席代表国府，与五院院长及各部会长有权提请国府依法任命，显非虚位元首，但二十年十二月的国府组织法，则规定国府主席不负责实际政治责任，五院政府院长也改由中央执委会选任。这种显然抵触约法的规定，法律既未无效，约法本身亦未经过解释或修改”。^[69]《约法》的尊严因此受到很大的损害，“而对培养遵法守法的心理与政风，尤其有深远的影响。凡此种种，如果不能从政治因素的角度去观察，自然不易获得真实的了解”。^[70]法律如果缺少一定的政治基础作为支持，那么无论怎样的法律，也无论是何种效力的法律，哪怕它是宪法，也难以获得长久的生命力。正是在这个意义上，“民国二十年六月的约法，并未尝为中国政治划一崭新的时期”。^[71]