《中华民国约法》的文本分析

三、《中华民国约法》的文本分析

《中华民国约法》共10章68条，涉及国家主权、人民权利义务、国家权力配置等内容。

(一)国家主权

《中华民国约法》第1章明确规定国家主权属于全体国民。第1～3条的具体内容分别为：中华民国，由中华人民组织之；中华民国之主权，属于国民之全体；中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域。该条规定在形式上符合近代宪法的一个基本原则——主权在民。

(二)人民权利义务

《中华民国约法》专门设有人民权利条款。从其规定来看，人民的主要权利包括：

1．法律地位的形式平等权。根据“新约法”第4条之规定，“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”。该条在形式上规定了中华民国的人民不分种族、宗教、阶级，其法律地位都是平等的。

2．自由权。根据“新约法”第5条之规定，人民享有如下列举之权：人民之身体非依法律不得逮捕拘禁审问处罚；人民的家宅不得非法侵入或搜查；在法律范围内人民享有财产权及营业自由；人民在法律范围内有言论、著作、刊行及集会结社的自由；人民依法享有书信秘密的自由；依法保障人民的居住及迁徙自由权；在法律范围内人民有信教自由。

3．政治权利。根据“新约法”第9、10条之规定，人民依法享有参加官职考试的资格及从事公务的权利；人民依法享有选举与被选举权。

4．向有关部门提起诉求的权利。根据“新约法”第6～8条之规定，人民依法享有向立法院请愿的权利；人民依法享有向法院提起诉讼的权利；人民依法享有向行政官员提起诉愿、向平政院陈述请求的权利。

“新约法”在列举人民权利的同时，规定了人民的义务。其第11、12条规定，人民依法有纳税的义务；人民依法有服兵役的义务。

另外，该“新约法”规定如果与陆海军法令、纪律不相抵触，则此章也适用于军人。通观本章对人民权利义务的规定，从形式上看还是赋予了人民一些基本权利，但每项权利都冠以“于法律范围内”的限制条件，而法律是由袁世凯制定和公布的，人民无权过问。因此，人民的权利和自由在事实上处于一种虚置状态。

(三)国家权力配置

《中华民国约法》基本上是按照三权分立原则配置国家权力的。

1．总统

“新约法”第3章具体规定了大总统的职权，确立了以大总统为中心的绝对行政权制，行政权高高凌驾于立法、司法权之上。这种失去监督与制衡的大总统行政权，最终帮助袁世凯登上了称帝的不归路。归纳起来其总体权力包括：

(1)立法权。公布法律；向立法院提出法律案、预算案；对立法院议决的法律案不同意时得交复议，若立法院以出席议员2/3以上坚持前议，“新约法”第34条规定，“大总统认为于内治外交有重大危害，或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”。“新约法”第21条规定，大总统制定官制、官规，但不附加任何条件。由此可见，大总统完全控制了法律制定权而不受限制，可以取消任何形式的不合己意的法律制度。

(2)命令权。根据“新约法”第19条之规定，大总统为增进公益或执行法律，或基于法律的委任，得发布命令，“但不得以命令变更法律”。最后一句话形式上看起来规定很严，但由于总统控制了法律的制定和出台，所以没有必要再用命令变更法律了。“新约法”第20条规定：“大总统为维持公安，或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令；但须于次期立法院开会之始，请求追认。前项教令，立法院否认时，嗣后即失其效力。”这是以命令代替法律。立法院有权否认似乎也是一种限制，事实上立法院并未成立而由参政院代行其职权，参政院又何能同意于先而否认于后呢?^[15]

(3)军事权。根据“新约法”第23条之规定，大总统为海陆军大元帅，统率全国海陆军。但大总统享有“定海陆军之编制及兵额”的全部权力，这在世界各国都是极其少见的。“新约法”第26条规定，大总统依法律宣告戒严。

(4)外交权。根据“新约法”第22条、第24条和第25条之规定，大总统接受外国大使、公使；宣告开战、媾和、缔结条约，但变更领土或增加人民负担的条款须经立法院同意，除最后部分外，其余均可不受限制。派遣外交使节没有具体文字规定，正说明其任命不受限制，和任免其他官吏一样。

(5)财政权。根据“新约法”第18条之规定，大总统向立法院提出预算案。根据“新约法”第54条之规定，下列支出非经大总统同意不得废除或裁减：法律上属于国家之义务者；法律上之规定所必需者；履行条约所必需者；海陆军编制所必需者。根据“新约法”第55条之规定，为国际战争或戡定内乱及其他非常事变的需要，若不能召集立法院时，大总统经参政院的同意，得为财政紧急处分，但须于次期立法院开会时请求追认。根据“新约法”第57条之规定，国家岁出岁入的决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院，请求承诺。以上关于将广泛的财政权属赋予大总统的规定，也是“新约法”的独特之处。

(6)人事任免权。大总统任免文武职官，未见任何限制，当然也无所谓同意权的形式了。

(7)荣典与特赦权。根据“新约法”第17～28条之规定，大总统颁给爵位、勋章并其他荣典——“爵位”出现在共和国里，这也是一个很特别的现象。大总统还有宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦须立法院同意。

(8)召集和解散国会权。^[16]根据“新约法”第17条之规定，大总统负责召集立法院宣告开会、停会、闭会；大总统经参政院同意可以解散立法院，但须自解散之日起6个月以内另选议员并召集之。这种规定对当时不管实行何种体制的国家来说都是一个例外。因为国会须自行集会才能独立行使职权，绝没有由行政首长召集之理。即使像美国实行总统制的国家，元首也无权解散国会。

(9)宪法公布权。根据“新约法”第61～63条之规定，中华民国宪法案经参政院审定后由大总统提出于国民会议决定之；国民会议由大总统召集并解散之；中华民国宪法由大总统公布之。

2．立法机关

根据“新约法”第30条之规定，立法由人民选举出的议员组成立法院行使。立法院的组成及议员选举方法由“约法会议”议决。当时议员的选举人数分配到中央及各省，中央特别选举会选出40人，各省都有具体名额共选出202人。

(1)立法院的职权。根据“新约法”第31条之规定，其职权主要包括：①立法权：立法院本身可以提出法律案并议决法律；②财政权：立法院议决预算；③顾问权：答复大总统咨询事件；④受理请愿权：受理人民请愿事件；⑤非经审议，不得受理，而且请愿书如果抵触约法，干涉审判等，言词不敬，格式不合规范等，都不能受理；⑥建议权：立法院向大总统提出法律及其他事件的意见、建议；⑦质问权：立法院有权提出关于政治上疑义要求大总统答复；⑧弹劾权：立法院认为大总统有谋叛行为时，可以向大理院提起弹劾诉讼。

(2)立法院会期及议事规则。根据“新约法”第32、33条之规定，立法院每年的会期以4个月为限，但大总统认为必要时可延长会期，也可于闭会期间召集临时会议；立法院会议必须公开进行，但应大总统的要求或出席议员过半数同意也可秘密进行。

(3)法律案的公布。根据“新约法”第34条之规定，立法院议决的法律案由大总统公布施行。立法院议决的法律案如果大总统否认，大总统须说明理由并交立法院复议，如果立法院出席议员2/3以上仍坚持前面议案，而大总统认为于内治外交有重大危害或执行有重大障碍时，经参政院之同意，不得公布。

(4)议长、副议长的产生。根据“新约法”第35条之规定，立法院议长、副议长由议员互选产生，得票超过投票总数半数以上的当选。

(5)议员之特殊权利。根据“新约法”第36、37条之规定，立法院议员在议院内发表言论及表决对院外不负责任；立法院议员除现行犯及关于内乱外患之犯罪外，在会期中非经立法院许可不得逮捕。

3．行政权

袁世凯公布“新约法”后，意在取消《中华民国临时约法》及其所体现的责任内阁制，而代以集权的乃至独裁的总统制。原有的国务院和国务总理即不存在，另于总统府置政事堂，设国务卿一人。各部的组织虽然没什么变化，地位和性质则已不同，总长由国务员而降为总统的属员了。政事堂和行政各部的地位，实际上是完全没有内阁的性质了。根据“新约法”第5章之规定：

(1)国家行政体制设为总统制，取消责任内阁制。根据“新约法”第39条之规定，行政以大总统为元首，设国务卿一人辅佐总统。据此，大总统是国家行政机关的首脑，统管国家一切行政事务，并对全体国民负责。

(2)行政事务的分工。根据“新约法”第40条之规定，行政事务的范围分成外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通，这些事务由上述各部分别掌管。

(3)各部的负责人职权。根据“新约法”第41、42条之规定，各部设总长，依法律、命令负责执行该部门的行政事务。国务卿、各部总长及特派员代表大总统出席立法院发言。

(4)对行政首长的制约。根据“新约法”第43条之规定，国务卿、各部总长如果有违法行为时，应受到肃政厅的纠弹，由平政院进行审理。

对《中华民国约法》取消责任内阁制，实行总统制，并赋予总统极大权力的做法，袁世凯的美国顾问古德诺曾撰文为之辩护，他说：“凡用内阁制之国，其人民于代议制度，早已有数十百年之经验，而中国固无此也。且用内阁制之国，多系君主国，其用此制者，盖以世袭之君主常不负责，故必得一负责任之内阁，而中国又非其例也……新约法变内阁制为元首制，若以美国之先例言之，此制实为共和国之良法……惟中国习惯本重行政，不重立法。今在除旧更新之始，人心未定，故不可不暂存旧制，而偏重行政之权。”^[17]从这席话可以看出，袁世凯取消责任内阁制实行总统制的真实用意了。

4．司法权

“新约法”第6章对国家司法权作了明确规定，确定了司法权由法院独立行使等原则。

(1)法官的任命及司法权的行使机构。根据“新约法”第44条之规定，大总统任命法官，由法官组成的法院行使司法权。法院的编制及法官的资格由法律规定。

(2)法院独立审判民事、刑事案件，但对于行政案件有特殊规定。根据“新约法”第45、46条之规定，法院独立审判案件。大理院是全国最高审判机关。袁世凯任命董康为院长，总理全院事务，其审判事务采取合议制，以推事5人组成合议庭，以大理院院长为审判长。1914年3月成立的平政院为行政裁判机关，有监督行政的性质，专门审理行政官吏的违法不正行为。此外，还有肃政厅，专门纠弹行政官吏的违法、行贿受贿、滥用职权等。这两个机构都分别独立行使职权。

(3)审判方式。根据“新约法”第47条之规定，法院审判要公开进行，但认为有妨害安宁秩序或善良风俗的案件则秘密审判。从这个规定可以看出，什么是安宁秩序，何谓善良风俗，都是由总统控制的法院说了算，尤其是安宁秩序，可能涉及曝光统治阶级黑幕案件的在此理由下都不会公开审理了，这会极大地侵害人民的知情权，也极不利于社会对法院案件审理的监督。

(4)法官权利的保障。根据“新约法”第48条之规定，法官在任期间不得减少俸禄，或转为其他职业；非依法律受刑罚之宣告；非依法律不得受免职之惩戒处分；在任期内不得解职；惩戒条规由法律规定。该条明确界定了法官在任期间薪水、职务、惩戒等都由法律进行保障，避免了地方干涉法官依法独立审判案件的现象。但是，法官的产生是由总统说了算的，所以司法机构最终还是牢牢控制在总统手中。

5．参政院

“新约法”第7章对参政院的性质、地位及其组成作了明确规定。根据第49条的规定，参政院应大总统的咨询，审议重要政务，性质为一咨询机构。参政院具体组织由“约法会议”议决之。从形式上看，参政院只是咨询机构，但实质上设立参政院是分割立法权。根据后来制定的《参政院组织法》，参政院院长由总统特任，总理全院事务，开会时担任议长；副院长由总统于参政中特任之，辅佐院长工作；参政由总统从具有参政资格的人中简任之。参政院的职权，一是同意权，即总统的解散立法院权、法律否决权、紧急命令权、财政紧急处分权等，均要得到参政院之同意。二是制宪权，宪法起草委员会由参政院推举产生，宪法案须经参政院审定。三是审议大总统交议事项及咨询事件。在立法院未成立之前，以参政院代行其职权。^[18]因此，参政院名义上是总统的咨询机构，事实上却享有立法权，这样，立法权实际上就被行政权所控制。实际上，参政院成立后第一件重要的立法活动，就是建议袁世凯咨文“约法会议”，修改《大总统选举法》。

6．会计

“新约法”第8章对国家会计、预算、审计事项做出了明确规定。

(1)租税与税率的规定。根据“新约法”第50条之规定，国家新课租税及变更税率以法律定之。也就是说，国家新开征税种及变更税率只能以法律为依据，而不能以行政法规或其他规章任意变更。现行租税未经法律变更仍旧按原来的办法征收。

(2)预算制度。一是预算编制的提出。根据第18条规定，大总统提出预算案于立法院；根据“新约法”第51条之规定，国家岁出岁入每年度依立法院所议决之预算行之。从此条可以看出，预算权名义上属于立法院，而立法院实际归总统控制，所以国家预算权实属总统。至于预算之编制，则由财政部负责。由于此时实行的是总统集权制，财政总长属总统指挥，因此，在实际上，编制及提出，实同属于大总统。国家总预算须于上年度提交立法院，对于总预算外的支出，除因必不可免之经费及本于法律或契约所必需之经费，致生不足外，不得提出追加预算。总预算分经常、临时两门，每门须分款分项，并设第一、第二两种预备金。预算内所生不足之数，必不可免者，以第一预备金充之。还有预算外必需之费用，以第二预备金充之，支用预备金，须于次年立法院开会时，求其承诺。^[19]二是预算之审议机关。“新约法”规定，预算的决定，一般是国会的职权。但在袁世凯当政时期，国会解散后，国会的职权由立法院代替行使，立法院成立之前，则由参政院代行。但根据“新约法”第54条规定，下列各项支出非经大总统同意，不得废除或裁减：法律上属于国家之义务者；法律上之规定所必需者；履行条约所必需者；陆海军编制所必需者。第55条规定，为国际战争或戡定内乱及其他非常事变不能召集立法院时，大总统经参政院之同意得为财政紧急处分，但须于次期立法院开会之始请求追认。第56条规定，预算不成立时，执行前年度预算；会计年度既开始，预算尚未议定时亦同。因此，国家重大的预算开支，基本上都掌控在总统手中，参政院或立法院只是一种工具而已。三是预算案的通过。根据立法院之规定，预算案非经三读会不得议决，但因大总统之要求或议员10人以上之动议，经院议可决者，得省略之；大总统提出的议案，除因大总统之要求，经院议可决者外，必须经委员会审查，预算案自交付审查之日起，除院议议决外，须于30日以内，提出审查报告书；预算案会议时，议员提出修正之动议，非有20人以上之赞成，不得作为议题。当然此种预算制度，在袁世凯时代并没有得到切实执行。

(3)审计制度。根据“新约法”第57条之规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院，请求承诺。”第58条明确规定：“审计院之编制，由约法会议议决之。”在“约法会议”中，袁世凯将《审计院编制法》提交会议，经讨论通过，于6月16日以总统申令颁布。一是审计院之组成。根据《审计院编制法》的规定，全国只设审计院一级机关，直隶于大总统，各省不设审计分院。审计院建院时，全院人员总数为195人。^[20]《审计院编制法》所定审计院机构的基本框架，由业务厅和书记室组成；审计院院长1人，由大总统特任，总理全院事务，指挥监督所属官员，副院长1人，由大总统简任(北京政府《中央行政文官官等法》规定，文官分为九等十五级，第一等一级为特任官；第二等二级、三级为简任官；第三等至第五等为荐任官；第六等至第九等为委任官。除委任官由本部总长任命外，其余均由大总统任命)，辅佐院长之职务。二是审计之职权。设立审计院，其目的在于审定岁出岁入之决算。除法令规定之大总统、副总统岁费及政府机关费外，应行审定者如下：总决算；各官餐每日之收支计算；特别会计之收支计算；官有物之收支计算；由政府发给补助费或特别保证之收支计算；法令特定为应经审计院审定之收支计算。^[21]三是审计制度。各种收支计算，由各该主管机关按期送交审计院，由审计院总会议或厅会议审查，审查完毕后，认为正当者，应发给核准状，解除出纳官吏之责任；认为不正当者，应通知该主管长官，执行处分，但出纳官吏得提出辩明书，请求审计院再议；认为应负赔偿之责者，应通知该主管长官，限期追缴，除大总统特免外，该主管长官不得为之减免，赔偿事件之重大者，应由审计院呈报大总统行之。

7．制定宪法程序

“新约法”第9章规定了宪法的制定程序，其实质是将制宪权控制在大总统手中。第59条规定：“中华民国宪法案，由宪法起草委员会起草。宪法起草委员会，以参政院所推举之委员组织之。其人数以十名为限。”第60条规定：“中华民国宪法案，经参政院审定之。”宪法案经参政院审定后，“由大总统提出于国民会议决定之”，“国民会议之组织，由约法会议议决之”(第61条)，“国民会议，由大总统召集并解散之”(第62条)，“中华民国宪法，由大总统公布之”(第63条)。通过这样的程序，袁世凯便牢牢地控制了制宪权。

根据“新约法”的规定，参政院从形式上看，只是咨询机构，但实质上设立参政院是分割了立法权。而且立法院未成立之前，以参政院代行其职权。袁世凯迫于辛亥革命以来人民要求民主的大势，不得不在“新约法”的第4章成立立法院——国民会议，并规定立法院(国民会议)由各省人民选举的议员组成，其总人数为275人。立法院的职权是议决法律、预算，答复大总统咨询，收受人民请愿事件。当发现总统有谋叛行为时，立法院可以在议员总人数4/5以上出席，出席议员3/4以上通过的情况下，对大总统提出弹劾，由大理院受理诉讼。但大理院是否受理，却要由大总统决定，所以立法院的弹劾权也只是一纸空文。1914年10月27日，袁世凯公布《立法院组织法》和《立法院议员选举法》，对选举人和被选举人都作了具体的资格限制。如该法规定，在京师有选举权的人必须具有下列资格之一：“有勋劳于国家者”；“任高等官吏满一年以上者”；“硕学通儒”；“有工商业资本一万元以上者”；“有一万元以上不动产者”；“八旗王公世爵世职”；“本国或外国高等专门以上学校三年以上毕业者”；“高等专门以上学校充教员二年以上者”；“华侨在国外有商工业资本三万元以上者”。以上所述的各种资格，对当时中国的绝大多数人来说，都是极难具备的。并且就是这样一个严格限制选民的“民选机关”，袁世凯始终不把它成立起来，而由参政院代行其职权。^[22]故此，袁世凯通过莫须有的国民会议——立法院，将制宪权紧紧控制在其掌控的参政院名下，为其进一步独裁提供了法制基础，也为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。

8．“新约法”的效力

“新约法”在附则中规定了宪法的效力，以及宪法实施前相关法令效力的规定及约法修改的机关和程序等。

(1)根据“新约法”第64条之规定：“中华民国宪法未施行以前，本约法之效力与宪法等。约法施行前之现行法令，与本约法不相抵触者，保有其效力。”袁世凯在向“约法会议”提出增修《临时约法》案咨文中，阐述了所谓的两个时期：“为目前建设国家计，根本法上关系宜有二种时期，盖增修约法为一时期，质言之，则施行约法为一时期，而施行宪法当别为一时期也。”其实这是孙中山对约法训政之期与施行宪政之期的划分，袁世凯在此拾起来应用的意思却与孙中山不同，袁世凯所谓的约法之期是收缴实权之期，而宪法施行之期便是帝制公表之期罢了。^[23]因此，在约法施行之期当然得保证法令畅通，以便将各种实权集中收缴归于大总统。

(2)根据“新约法”第65条之规定，“中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件、清皇族待遇条件、满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力”。“其与待遇条件有关系之蒙古待遇条件，仍继续保有其效力；非依法律，不得变更之。”此条规定是来源于清帝退位时袁世凯对他们的承诺，即《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》中答应给予退位后的清帝及皇室以优厚的待遇。包括，清帝辞位后尊号不变；每年由民国政府拨给银四百万两；暂居宫城日后移居颐和园；宫内的执事人员照常留用，以后不得再招阉人；原有之私产由民国政府特别保护等。另外在《宣统帝退位诏书》中有规定，立宪共和国“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土，为一大中华民国”，因此，在“新约法”中仍保留满蒙回藏各族待遇条件。

(3)根据“新约法”第67条之规定，立法院未成立前以参政院代行其职权。参政院系大总统直接控制的“约法会议”所产生的咨询机构，是取代立法院代行立法职权的。

(4)根据“新约法”第68条之规定，“本约法自公布之日施行。民国元年三月十一日公布之临时约法，于本约法施行之日废止”。该条规定了新旧约法生效和废止的时间。随着“新约法”的施行，袁世凯最终在法律上完全否定了民国以来的民主主义精神，确立了极端的集权主义政治体制，为日后成为终身总统及进一步登基称帝，奠定了法制基础。