《中华民国宪法》的简约评价

三、《中华民国宪法》的简约评价

《中华民国宪法》在历史上只存在了1年多，就随着“贿选总统”的垮台悄然而止。也许它的实际寿命还要更短些，因为这部宪法从来就没有被实施过，从它通过的第一天起，就注定了必然无法实施的命运。因此，这部宪法留给我们更多的是它的标本价值，它是近百年来中国人民追求民主与宪政坎坷之路的缩影，值得我们更加深入地考察和反思。

(一)《中华民国宪法》的历史定位

历经10年的制宪历程是我国近代腐朽的军阀政治的缩影，而这部长达141条的《中华民国宪法》又是鸦片战争以来，那些最先接触到西方先进文化的人们，力图改造中国，追求民主共和的结晶。同时，这部宪法也是充满矛盾的宪法，是先进的宪法文本、制宪理念与反动落后的本质的结合。我们可以从三个方面来认识这部宪法。

1．《中华民国宪法》是典型的近代民主宪法

公认的近现代宪法分类是以1918年《苏俄宪法》和1919年德国《魏玛宪法》为标准的。《中华民国宪法》成于1923年，正处于由近代宪法向现代宪法过渡的时期。虽然在制宪过程中已经开始注意吸收新的宪法思潮的影响，但从最后完成的制宪文本来看，它仍然是一部典型的近代宪法。一般认为，近代宪法和现代宪法的区别主要在两方面：其一，公民权利由第一代向第二代发展。近代宪法的公民权利被局限在第一代人权，即包括人身自由、精神自由和经济自由等“三大自由”在内的自由权。现代宪法则包括第二代人权，主要是以劳动权、受教育权、休息权等为代表的社会权。其二，国家权力从单纯的限制转向扩张。近代宪法的主要目标是对国家权力的控制，而现代宪法则不再只把目光集中在规范和控制国家权力上，更强调权力的能动性。国家要积极行使权力，为社会提供更多的服务和福利。表现在宪法中，就是出现大量经济、社会、文化方面的条款。

1923年的《中华民国宪法》在第4章中确认的14项权利，明显属于第一代权利，劳动权、休息权等二代人权还不见踪影。受教育被规定为义务，这就意味着，受教育仅仅是个人应当承担的责任，还没有上升为一种可以向国家要求的积极权利。此外，从宪法结构上看，也缺少现代宪法应有的经济制度、文化制度、教育劳动制度等内容。因而，1923年的《中华民国宪法》仍应被划入近代宪法范围。但实际上，从1913年的“天坛宪草”开始，民国的制宪者们已经开始注意吸收世界宪法新的成果，紧跟先进国家的宪法发展趋势。1922年，宪法起草委员会就建议增加国民教育、国民生计两章。1923年4月27日，宪法起草委员会将这两章制定完毕，提交宪法会议。“查此次审议会审议报告，以关于国民生计、国民教育在宪法上有规定之必要，议定交由本委员会讨论起草。”国民生计章共7条，包括：(1)国民有劳动之义务；(2)劳工及精神劳动受国家之保护。国民教育章共7条，包括：(1)教育主旨为致力于人格完成，发展民主国之国民精神；(2)义务教育学年以6年为限；(3)未受教育之成年，国家及地方应予以补习之机会；(4)国家应保护学术上之研究。可惜的是，这些具有现代宪法精神的内容，因曹锟贿选，议员们急于通过宪法掩天下人之口，因而将国民生计、国民教育两章略去后匆匆将宪法通过。

2．《中华民国宪法》是具有一定进步性的宪法

虽然《中华民国宪法》长期背负着“贿选宪法”的恶名，历来是人们抨击的对象，但客观地说，这是一部制定良好，反映了先进的宪政理念，代表了当时最高水平的宪法。在篇幅上，1923年宪法条款数量3倍于《临时约法》、近2倍于“天坛宪草”。在“天坛宪草”的基础上，删去国会委员会一章，增加了主权、地方制度和国权3章，使整部宪法在结构上更加合理，内容上更加完整。这些删改贯穿着维护宪政精神，限制专断权力的原则。宪法在序言中就指明制宪的目的是“为发扬国光，巩固国圉，增进社会福利，拥护人道尊严，制兹宪法”。同时，在制宪过程中，根据时局的发展，及时总结经验和教训，并做出有针对性的修改。如对待省制问题，宪法做到了原则性与灵活性兼顾。整个民国时期，地方分裂始终是一个严重问题，宪法表达了人们对国家统一的愿望。宪法第1条规定，“中华民国永远为统一民主国”，第138条又确定，“国体不得为修正之议题”。宪法同时又考虑到地方的实际情况做出了一定的妥协。因此，在正文中增加了2章省制内容，如议员丁佛言在《说明对于省权限提案之理由书》中所说：“今日吾人当制宪之任，执建造国家之权，当然不得舍国家旧有已成之基础而采取先邦后国先省宪后国宪之倒逆手段。况国会恢复国权有所寄托，在事实上国家制宪业已占先，更无坐待省宪先成之余地，不过几经扰乱之后，大多数省份有此过分之要求，强于拂逆必不利宪法之施行，甚或激起极端之反抗，故不能不审时度势，与以相当之容纳，而国家旧有基础究未便毁于一旦，法统之紧束仍不可斩断，故不得已开放。省得制宪而又声明为国宪赋予且限以不得抵触国宪之范围内，可谓极审慎郑重之至矣。”

虽然制宪坎坷，国会两度被非法解散，并一直处于北洋军阀的干涉和恐吓之下，但从整个宪法中，看不出有阿谀奉承当权者的迹象，宪法仍然坚持了保障人民权利，限制专断权力的基本原则。如1916年国会复会后，就有议员有感于袁世凯复辟乱政，提出增加主权的规定，认为“民主国家本系以民为主，如无精确的规定，或恐解释为人民之主，易生误会”。因此，宪法第2章主权规定“中华民国主权，属于全体国民”，确立了人民主权原则。其余各章条文的增减，基本也是围绕这一原则进行。如删除国会委员会全章；删除总统的紧急教令权、荣典权；删除国会临时会之牒集；删除现行租税，未经法律变更者，仍旧照收等规定，增加人民之自由权“凡无背于宪政原则者，皆承认之”；“最高法院院长之任命，须经参议院之同意”等条文。在宪法的结尾处又增加一条，“宪法非依本章所规定之修正程序，无论经何种事变，永不失其效力”，明示宪法的最高性，禁止随意废弃根本大法，以保障宪法的稳定性。

3.《中华民国宪法》具有某种意义上的虚假性

列宁曾指出：“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”^[28]这部“贿选宪法”无疑是列宁所说的虚假宪法的典型。虽然许多具有进步思想的人士对制宪充满了希望，倾注了大量的精力和热忱，但是真正掌握政权的北洋政府和地方军阀们从来就没有真心实意地希望在中国实施民主、宪政。无论是段祺瑞政府、徐世昌政府还是曹锟政府，都是怀着这样那样的目的才玩起召集国会、制定宪法的把戏。制宪只不过成为他们遮掩独裁统治的幌子，一旦他们发现宪法或者国会威胁到其统治，便毫不犹豫地解散国会，放弃宪法。如《中华民国宪法》虽然规定，“中华民国人民依法律有诉讼于法院之权”(第15条)，“法官独立审判，无论何人，不得干涉之”(第101条)，但是与上述宪法规定相抵触，剥夺犯罪嫌疑人上诉权、军人干预司法的《惩治盗匪法》仍然继续有效。这也从另一方面说明，当时的北洋政府之所以能容忍宪法会议制定这样一部具有进步色彩的宪法，不是因为他们不担心自己的权力会受到限制，而是因为他们根本就没有实施宪法的愿望。他们将宪法视若无物，因此也就由国会去自己折腾了。正如孙中山先生所说：“迩者曹锟以非法行贿，尸位北京，亦尝借所谓宪法以为文饰之具矣，而其所为，乃与宪法若风马牛不相及。”^[29]

(二)“贿选宪法”的影响

“猪仔议员”通过宪法，本意是为了掩饰贿选，但除上海议员反对激烈外，各界人士普遍对这部“贿选宪法”反应冷淡。这表明，“贿选宪法”已经超出了贿选本身，损害的已经不仅是这部宪法，更是人们对宪政道路的选择，对宪政的信心。这种影响可以从两方面表现出来。

从短期来看，“贿选宪法”损害了这部宪法本身的有效性。贿选使议员们集10年之力而成的法典变成一纸空文，宪法丧失了道德基础和政治基础，不具有合法性，无法被国家所接受。但在如何处理这部宪法上，存在三种不同的观点：一是承认宪法的有效性。该观点认为，宪法和贿选是两码事，议员们贿选总统，并不代表宪法本身也是因贿选而成。且这部宪法虽然是为掩饰贿选，但本身还是制定得比较好的，因此，应当实行。“即以其人之道还治其人之身，就是以他自己的圈套来箍他(直系)，自然比现在绝对没有法律的状态稍微好些。”北京的舆论自然主张承认宪法，南方的张君劢也持此种观点，“此种法律，不得颁布而已知其无效，与其但为言词之抗辩，不若兼取据法之力争。力争之道若何?第一，要求政府明定期限，裁减军队，以符宪法上军费限于行政费四分之一之规定；第二，撤退各省驻军，从速实行宪法上之国民军制；第三，各省要求制宪，使各省立于民治之下，不得由军阀干涉；第四，要求财政统一，军人不得据铁路夺国款。执此四者以争之，其得之也，则法之本无效者而进为有效，亦所以增进国民权利之一道也；争之而不得，则今后政府即为毁法之人，而宪法不取消而自取消，或者以为如所言赞成反对并采之说，等于儿戏；我则以为此儿戏政府，惟有以儿戏之法得之耳”。二是否认宪法有效性。留沪议员反对北京国会制定的宪法，但是仍寄希望于保持约法所赋予的制宪权。议员汤漪的观点比较有代表性，他在宪法公布同日，以宪法起草委员会委员长的名义通电全国，“第一，宪法为建国根本，制宪尤为愚十年来之怀抱。然果由犯罪团议决而宣布之，在根本上已失其尊严，宪法争议由此益棼，我国民当然不负拥护之义务。第二，代议原则，在少数服从多数。惟今日国会多数党以触犯刑律为惟一之武器，代议政制之信用因之破产，则凡所议决通过，即使拥八百六十九人之多数，即使毫无捏报顶冒等情，而愚以藐焉中外之身，皆最以自明责任之义，绝对否认之。第三，继今以往，凡我国人，认为民国政治，惟建筑于多数国民同情之上，而其运用之际，绝对不主张利用现社会弱点，本诸提高向上主义，奉以周旋者，则愚愿以公开之行动，与之合作”。在否认北京国会的同时，汤漪主张在宪政和代议制原则下重订宪法。三是主张推翻法统。该说认为，“自民五时代洪宪政变以后，法律的生命断绝了好几次，早失了正统；今天的国会本只是一时权宜，并不是根据于正统。这种一时权宜的东西，当然可以根本推翻，所以根本上推翻法统论就是主张全部改造”。以国民党为代表的激进派就持此看法。^[30]

从长期来看，“贿选宪法”摧毁了自辛亥革命以来人们对宪法的信念和追求。1911年的武昌枪声，打破了封建专制主义的统治。清政府既然被推倒，人们当然就认为民主、共和、宪政会自然地来到。甚至如孙中山这样的伟人也乐观地认为，辛亥革命的胜利，必定会使得专制政体，乃至帝王思想“不谋而绝迹于天下”，^[31]因此，“今满政府已去，共和政体已成，民族、民权二大纲已达目的，今后吾人之所急宜进行者，即民生主义”。^[32]正是这种乐观的态度，使举国上下虽然历经坎坷，但始终对共和、民主充满期望。其间，两次复辟，国会两次被解散，人们仍执着恢复法统，坚持制宪。但“贿选宪法”使人们对坚持10多年的法统深感失望。《东方杂志》对此痛心疾首：“我们试想：倘使这部宪法不成于贿选声浪高涨，议员被斥为猪仔的时候，则全国上下，对于这宪法成立纪念将怎样的视为盛举，怎样的加以点缀!而现在则问题牵连，国中多有因不承认这次的总统选举，便根本地不承认北京的国会；因否认在京议员的人格，便牵累及他们所议定的宪法的效力。于是这十三章一百四十一条的新宪法，遂使人发生‘这究竟是否已成为中华民国的根本大法’的疑问!”^[33]此时的国会和政府已经丧失了道德基础，宪法作为政治话语的中心丧失，因而有识之士纷纷另寻富国强民之路。就连孙中山也随着时局发展，对西式民主、宪政失去了信心，他认为，西方代议制已经走到了尽头。“欧美人争民权，以为得到了‘代议政体’，便算是无上的民权……大家都知道现代的代议士，都变成了‘猪仔议员’。有钱就卖身，分赃贪利，为全国人民所不齿……大家对于这种政体，如果不去闻问，不想挽救，把国事都托付到一般‘猪仔议员’，让他们去乱作乱为，国家前途是危险的。所以外国人所希望的‘代议政体’，以为就是人类和国家的长治久安之计，那是不足信的。”^[34]因此，在看到中国的立宪实践遭到彻底失败后，孙中山转变了观念，开始追求“强力政府”、“一党专政”这样一种专制主义。因此，他确立了“以党治国”这种威权主义治理模式，不再一味强调民主，寄希望于精英。他希望以强有力的政党夺取政权，并运用政权训练大众，培育社会宪政基础，以最终实现民主政治。即“训练清朝遗民，而成为民国之主人翁，以行此直接民权也”。因此，虽然他曾严厉地批评过梁启超的“开明专制”，但最终又回到了相同的地方。^[35]

1924年1月，国民党“一大”召开，孙中山在大会开幕词中宣布大会的任务，第一是改组国民党，要把国民党组织成一个有力量的政党；第二是用政党的力量去改造国家。孙中山已经彻底放弃了对所谓法统的维护，开始具体实践“以党治国”的思想，以“党治”代替宪治。与此同时，北方的段祺瑞执政，也用“法统已坏，无可因袭”给予了同样的回答。

(三)对《中华民国宪法》失败的反思

北洋立宪的失败，虽然有偶然因素，但也是必然的结果。反思10年来的制宪活动，导致失败的原因主要有二：一为武人干政；二为缺乏宪政基础。

1．外因：武人干政

袁世凯本来有机会成为中国的华盛顿，把中国缔造为一个真正的民主共和国，但他最终还是选择做了拿破仑。紧随其后的段祺瑞、曹锟、吴佩孚也莫不如此。由于他们受历史的局限而不能跳出传统的束缚，意图凭借手中的武力独揽大权，这可以说是民国制宪失败的直接原因。

回顾历史，发现数次制宪的失败都源于武人弄权，军阀干政。军人本应是维护国家稳定的中坚力量，但自中国近代以来，武人屡屡扮演不光彩角色，军阀势力成了中国近代史上最重要的力量。袁世凯就是民国时期武人干政的始作俑者。早在第一届国会召集之前，袁世凯就开创了借用武力胁迫临时参议院就范的先例，其后又派人刺杀国民党人宋教仁，直至最后煽动各省督军联名解散国民党，并进一步解散国会，导致“天坛宪草”未能完成二读。

虽然袁世凯在反对复辟的浪潮中忧郁而亡，但是，利用武人干涉政治却被其他的北洋军阀继承下来了。1916年6月，长江巡阅使张勋邀请奉天、吉林、黑龙江、直隶等7省督军，再加上京兆、热河、察哈尔的代表，召集了第一次徐州会议，初步形成了北洋军阀的地方同盟。9月，第二次徐州会议召开。张勋与安徽省省长倪嗣冲召集奉天、吉林、黑龙江、直隶、河南、山东、江苏、浙江、江西、湖北10省督军代表，以及绥远、察哈尔和热河3区都统代表与会，正式宣布成立“省区联合会”，也就是以后臭名昭著的督军团。督军团“以联络国防、巩固势力、拥护中央为宗旨”，并进一步宣称，“防止暴乱分子私揽政权”，“如有反抗中央破坏大局者，本团体即辅助中央制服之”。北洋地方军阀公然结盟，对抗中央，干涉政权，不但使中央的制宪工作屡受干涉，而且造成地方割据，导致中央软弱无力，人民陷入更大的痛苦之中。时任大总统的黎元洪看到了这一危险，并发布命令严禁军人干政。他指责少数军人，“每囿一偏之见，或阻众集议，凌轶范围；或隐庇逋亡，托名自固，甚至排斥官吏，树植党援。假爱国为名，实招亡之渐”。^[36]但由于他本人并无实权，因而对此也有心无力。而总理段祺瑞则需要依靠督军团的支持，以实现自己的独裁统治，因此他百般辩解，为督军团开脱。针对是否对德参战问题，段祺瑞公然指使督军团对黎元洪和国会施压，并且玩起袁世凯曾用过的把戏，指示军人、流氓组成各种“请愿团”，威胁国会必须通过“参战案”。及至国会否决“参战案”，段祺瑞被解除总理职位，他更是挑动各省督军脱离中央，摆出进军北京的架子，直接导致国会被二次解散。在直皖战争后取代段祺瑞地位的曹锟，比他的前任更加昏聩粗野。曹锟一方面动用军事力量拔除反对者，如策动军警数百人，向黎元洪索饷，包围黎府游行示威，断水断电，进而在天津围困黎元洪乘坐的火车，逼其交出总统印信，签署辞职声明；另一方面又大肆行贿，毫无顾忌，以5000元一票的价格，贿选总统大位。

近代史学家陈旭麓认为，“军阀是一种封建势力，但又有着异乎寻常的特点。一、在他们手里，本是国家统治工具的武装、军队变成了一己私有之物；二、私有的武装、军队又分割地方，形成私有地盘。没有无军队和无地盘的军阀。因此，军阀统治的实质是实力之下的武治，它比寻常的封建统治带有更多动乱性和黑暗性”。^[37]这一时期的中国，就是由大大小小的军阀统治着。这些军阀之间连年混战，争夺势力。在这样的情况下，处于社会底层的普通群众不会享受到任何人权和法治。孙中山曾怀着愤懑之心痛斥武人乱国：“失去一满洲之专制，专生出无数强盗之专制，其为毒之烈，较前尤甚。于是民愈不聊生矣!”^[38]李大钊也忧心于军阀专制带来的“边患”、“财困”、“食艰”、“业敝”、“才难”。^[39]这些封建军阀们的心中，不会有任何人权、宪政观念。他们大多是晚清政府中手握重兵的一方大员，长期接受封建思想的熏陶，忠孝礼仪等封建伦理纲常早已深入骨髓。袁世凯就为他的手下总结出“忠国”、“爱民”、“亲上”、“死上”四义。吴佩孚更加直接，他认为“在学校里，先生对于学生为君臣，在军队里，长官对于部下亦为君臣”。^[40]在这样的土壤中生长起来的军阀们，自然不能指望他们真心实意地去支持民主、宪政。即使他们偶尔祭出制宪大旗，也不过是掩人耳目的手段而已。西方学者悲观地认为，“军阀给出了一个事实，即在现代中国，政治力量不可能与军事力量分离……以至于没人能开出从中国政治屏幕中心消除军队的秘方”。^[41]

2．内因：缺乏宪政基础

北洋军阀武人干政屡屡成功，只是近代立宪失败的外因，真正的原因在于中国本身的文化缺乏宪政传统，经济上缺乏资本主义经济基础，社会上缺乏普遍民智的启蒙。因此，宪政基础的缺乏，才是真正导致近代宪政失败的根本原因。

宪法作为一种上层建筑，它的存在需要相应的社会基础，离开了这个基础，宪法就无法存在。一般说来，宪法产生的条件主要有三：(1)比较发达的商品经济是近代宪法产生的经济条件；(2)比较发达的民主政治是近代意义宪法产生的政治条件；(3)民主的、大众的和科学的文化是宪法产生的思想文化条件。^[42]毫无疑问，刚刚推翻清统治的民国社会并没有宪法产生所需要的这三项条件。

在文化基础上，宪政是典型的西方舶来品，是根植于西方文化传统而内生的一种社会现象，是西方社会千余年来发展的结果。宪政所蕴涵的自由、民主、法治等观念，已经内化为西方人的生活方式。因此，西方人能够自觉地信仰宪法，真心地拥护宪法。正如伯尔曼所说，“法律必须被信仰，否则形同虚设”，这样的宪法才能获得生命力。但是，开始于清末的立宪运动却一直在中国传统文化的基础上进行。以康、梁为代表的资产阶级改良派自然不主张改变中国传统的伦理纲常，就连革命党人自己对此也不甚了解。孙中山在辛亥革命前就提出三民主义作为革命建国的基本方略，但这个方略的基本意义，却不被一般社会所接受，甚至追随他的同盟会会员也不能理解。参与革命的同志甚至认为，孙中山只是一个革命理想家，而不是实行家。他们的目标只集中在排“满”一事之上，认为只要清帝退位，革命即告成功，至于如何实现宪政便不那么重要了。民智未开，忠君爱国的传统思想仍然根深蒂固，中国的宪政实践在这样的土壤上无法生根发芽。面对着北洋军阀肆意玩弄制宪，强奸民意，孙中山依靠西南军阀举起了护法大旗。但如果把革命的希望寄托在一派军阀打倒另一派军阀身上，无异于与虎谋皮。在屡遭失败后，孙中山总结革命教训时谈道：“共和之坚固与否，全视乎吾民，而不在乎政府官吏。盖共和国与专制国不同，专制国是专靠皇帝，皇帝贤，尚可苟安；如不贤，则全国蒙祸。而共和国则专恃民力，使吾民能人人始终负责，则共和目的，无可不达。若吾民不知负责，无论政府官吏如何善良，真正之共和必不能实现也。”^[43]此时的孙中山已经开始意识到，如果不能让一般民众都了解民主，树立宪政观念，那么真正的共和是无论如何也不能建立起来的。如何使民智发达，孙中山给出的答案是“训政”。他指出，“中国奴隶已经行了数千年之久，所以民国虽然有了九年，一般人民还不晓得站在主人的地位。我们现在没有别法，只好用些强迫的手段，迫着他来做主人，教他练习练习。这就是我用‘训政’的意见”。^[44]孙中山在“军政”和“宪政”中加入“训政”，其目的就是开启民智，培育他们的宪政观念，而当全国人民都把民主与法治奉为圭臬之时，宪政就水到渠成了。

在经济基础上，宪法的产生需要建立在相对发达的商品经济基础上。商品经济存在的两个前提条件是交易主体有处分自己财产的自由，商品交换不考虑交易者身份高低，按照等价的原则进行，因此只有在较发达的商品经济条件下，平等自由的观念才会普及并为全社会所接受。辛亥革命不过是打倒了外族的皇帝，剪去了头上的辫子，对于中国社会的小农经济却未有触动。新兴资本主义企业虽然有所发展，但封建主义的生产方式在中国仍占统治地位。缺乏经济基础的宪法，注定了其失败的命运。

在政治上，民初的政坛，各政党如雨后春笋，层出不穷，政党政治着实热闹了一阵。然而，民初的政党政治并不成熟，各种政党虽为数不少，但既缺乏明确的政治纲领、政治目标，又缺乏组织纪律。因此，各个政党之间的竞争，不但没有促进民主政治的良性发展，反而给宪政造成了诸多妨碍。

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