《中华民国宪法》的政权结构

四、《中华民国宪法》的政权结构

政权组织形式，是1946年制宪过程中的又一关键性问题。根据政协十二项原则，立法院为国家最高之立法机关，由选民直接选举之，其职权相当于各民主国家之议会；监察院为国家最高监察机关，由各省级议会及各民族自治区议会选举之，其职权为行使同意、弹劾及监察权；行政院为国家最高行政机关，行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之，行政院对立法院负责，如立法院对行政院全体不信任时，行政院院长或辞职、或提请总统解散立法院，但同一行政院长，不得再提请解散立法院。^[25]根据这三项原则，我们可以概括出参与政治协商会议各党派对政权组织形式的基本期待：其一，立法机关为两院国会结构，立法院相当于西方国家的下院，监察院相当于西方国家的上院；其二，行政院向立法院负责，总统为虚位元首；其三，立法院有倒阁权(不信任投票)，行政院可以解散立法院(须经过总统)，但为防止政局动荡，一任行政院长只能解散立法院一次。可以说，政协十二项原则设想的政权组织形式为典型的内阁制。政协十二项原则通过后，国民党中央坚持“五五宪草”的制度设计，形成五项修改原则，其中与政权组织形式有关的主要有两点：其一，立法院对行政院，不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权；其二，监察院不应有同意权。^[26]国民党的上述意见，基本上推翻了政协十二项原则关于政权组织形式的共识，经过数度协商后，国民党提出的原则被部分吸收，取消宪草修改原则第六项中的立法院之不信任权，及行政院的解散权。^[27]这一共识将内阁制的几个基本要素，如立法院对行政院的不信任投票和行政院解散立法院等制度取消，但并未取消行政院院长对立法院负责，立法院对行政院院长的任命享有同意权等制度，因而保留了部分内阁制特征。1946年宪法规定的政权组织形式，从起草开始便接连发生戏剧性变化，为日后的不断论争埋下伏笔。

若仅从静态的制度层面考虑，我们认为，1946年宪法规定的政权组织形式偏向“内阁制”，但增添了一些“总统制”的特征，可以借用张君劢先生的观点，将其称之为“修正的内阁制”。^[28]

第一，“内阁制”占优。1946年宪法规定，行政院为国家最高行政机关，行政院院长由总统提名，经立法院同意任命。行政院向立法院负责，行政院院长和各部会首长可列席会议或到会备询。行政院负有向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法委员在开会时，有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权；立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之，行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席委员2/3维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职；行政院对立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院10日内，移请立法院复议，复议时，如经出席委员2/3维持原案，行政院院长应即接受该决议或辞职；行政院院长没有解散立法院的职权。此外，行政院享有副署权，总统依法公布法律、发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署。^[29]以上这些制度，都是内阁制的典型特征。不过，立法院不能对行政院院长进行不信任投票，立法委员不得兼任行政官吏等规定，又使1946年宪法所规定的“内阁制”与英国和日本等国实行的议会内阁制有所区别。

第二，部分总统制的因素。1946年宪法包含有部分总统制的因素，总统由国民大会选举产生，得统帅全国陆海空军，行使缔结条约及宣战媾和之权，依法宣布戒严，依法行使大赦、特赦、减刑及复权之权，依法任免文武官员，依法授予荣典，在一定情况下总统享有紧急处分权，且可以召集各院院长会商解决院与院之间的争议，可以核可行政院要求的复议案等。^[30]不过，总统上述权力的形式意义远大于实质意义。首先，总统所提名的行政院院长须经立法院同意，决定权在立法院而不在总统；其次，总统虽有权召集各院院长会商解决院与院之间的争议，但根据1946年宪法规定，立法院、考试院和监察院的工作方式为合议制，司法院大法官须超出党派之外，院长均无权决定本院事务，以总统为核心的院际争议协调机制，就法律意义来看只是形式的或象征性的协调而已，并不表示宪法赋予总统实权；^[31]最后，总统虽有紧急命令权，但权力之行使受到严格限制，需满足三项条件，其一，需遭遇天然灾害、疠疫，或国家财政经济上有重大变故；其二，需在立法院闭会期间；其三，需经行政院会议决议，这与《动员戡乱时期临时条款》所规定的总统紧急权不可同日而语。综观1946年宪法对总统职权的规定，大部分为总统作为虚位元首应享有的职权。但1946年宪法也并非没有总统制的因素，如规定总统对于行政院要求立法院复议的议案享有核可权，并且设置有通常只在总统制国家才设有的副总统职位，以作总统之备位，^[32]这些都可以称得上是具有总统制特征的制度。

正因为1946年宪法“以五权分立之架构，分别采取内阁制与总统制下若干建制融合而成……”^[33]所以在日后的政治实践中产生了诸多问题，如总统与立法院到底何者占优?^[34]行政院应随总统更替辞职，还是应随立法院改选辞职?^[35]行政院究竟是向总统负责，还是向立法院负责?^[36]立法院批准的预算案性质为何，行政院有无权力变更经由立法院批准的此类预算?^[37]立法院是否得径行通过制定法律设置行政机关、任命行政官员等，^[38]这些都是台湾地区在适用1946年宪法的政治实践中所遇到的问题，这些大多肇因于1946年宪法含混不清、定位不明的政权组织形式。