《中华民国宪法》的出台背景

一、《中华民国宪法》的出台背景

洪宪帝制的闹剧仅持续了83天就在全国上下一致的声讨中遭到彻底的失败。袁世凯本人也于1916年6月6日，在众叛亲离的局面中死去。袁世凯的死，并没有结束民国的政治纷争，民主共和仍遥不可及。相反，再无一人有足够的权威能代替袁世凯在北洋政府中的位置，中国陷入了分崩离析、诸侯并起的时期。其后出现在民初政治舞台上的北洋军阀，继续各种制宪活动，但他们始终把宪法作为一种宣告统治合法性的工具来对待，从来没有真心实意地希望在中国进行立宪政治。最终，北洋政府和它所诞生的“贿选宪法”自然被历史所抛弃。

(一)新旧约法之争

袁世凯死后，北洋军阀根据他的遗令，由黎元洪接任大总统职位。但围绕着黎元洪继位的法律依据，产生了一场新旧约法之争。以段祺瑞为首的北洋军阀坚持认为，黎元洪的总统资格是根据民国三年(1914年)的约法，也就是“袁记约法”取得的，并极力否认民国元年(1912年)的《临时约法》的效力。而反袁的一方则主张黎元洪应依据民国元年(1912年)的《临时约法》继任。这就产生了一场新旧约法之争。

黎元洪继任大总统后，原国会议员倡言反对适用“新约法”，“袁世凯民国三年颁布之所谓《中华民国约法》，全由袁氏一人私意枉自窜乱而成，一切增修程序，既与《临时约法》所载相违背……不发生国法上之效力……现任黎大总统继任实根据民国二年十月国会所制定《大总统选举法》第5条之规定应继承本任总统袁世凯之任期，至民国七年十月为止。袁世凯遗命及段祺瑞通告，所称依约法第29条，由副总统代理之说，系依据袁世凯民国三年私造之法，万难承认”。^[1]1916年6月8日，梁启超致电黎元洪，请其明令恢复“旧约法”，择期召集国会，惩办帝制祸首。9日，孙中山发表宣言，指出“恢复约法，尊重民意机关，则惟一无二之方”。^[2]军务院副抚军长岑春煊与桂督陆荣廷也数度通电，要求拥护民元约法，恢复国会。

此时，北洋军阀内部也出现不同声音。6月8日，河南将军赵倜、巡按使田文烈通电：“考之民国数年来法律之经过，与夫全国人心之趋向，黄陂现代行大总统职权，亟应遵照原选举法第五条之规定，正式继任。”15日，江苏将军冯国璋、巡按使齐耀林致电北京，赞成恢复民元约法，召开国会，认为“新约法”“在民国法系上为非正统”，“早已应归于无效”，“现在舍临时约法外，别无根本之法，舍恢复临时约法外，即别无可造法之道”。^[3]

段祺瑞在袁世凯去世后，接任北洋政府的国务总理一职。段害怕恢复《临时约法》和国会会束缚手脚，妨碍其独裁统治，因此甘冒天下之大不韪，在南北各方的压力下，仍然坚持保留“袁记约法”。6月21日，段祺瑞通电明确表达了反对意见。他认为，“三年约法履行已久，历经依据，以为行政之准，一语抹煞，则国中一切法令皆将因而动摇，贸然行之，后患不可胜言，是以迟回审顾，未敢附和”。^[4]此言一出，即遭唐绍仪、梁启超、伍廷芳等人联名驳斥。但真正对段祺瑞造成致命一击的则是海军起义。海军总司令李鼎新率第一舰队司令林葆怿及练习舰队司令曾兆麟于上海吴淞口宣布独立，发表宣言：“今率海军将士，于六月二十五日加入护国军，以拥护今大总统、保障共和为目的，非俟恢复元年约法、国会开会、正式内阁成立后，北京海军部之命令概不承受。”^[5]海军的独立，使南北军事实力对比发生重大变化，且更有可能引起各省效仿。段祺瑞知道恢复国会乃不可逆转之趋势，被迫屈服。29日，段祺瑞附署大总统申令：“一、宪法未定之前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止；其二年十月五日宣布之《大总统选举法》，系宪法之一部，应仍有效。二、兹依《临时约法》第53条，续行召集国会，定于本年八月一日起继续开会。三、任命段祺瑞为国务总理。”

新旧约法之争历时20余日，终以段祺瑞的失败告一段落。《临时约法》恢复，国会重开，南方独立各省也取消独立，中华民国的政局，又从洪宪帝制中恢复正常，中国的民主和宪政进程也得以继续。但是，表面的平静下暗流涌动，各系军阀在制宪的幌子下，争权逐利的演出才刚刚开始。

(二)国会二次召开与宪法续行修订

1916年8月1日，国会于北京开会，称为第二次常会，参众两院出席议员共519人。仍由汤化龙、陈国祥担任众议院正、副议长，王家襄、王正廷为参议院正、副议长。国会开会后，即决议继续进行1913年的制宪活动，以《中华民国宪法草案》(天坛宪草)为议宪的基础。

9月5日，宪法会议开幕，由宪法起草委员会委员长汤漪作总体说明，13日，宪法会议完成一读程序。主席咨大会同意，以全案付审议会审议。

9月15日，宪法会议召开审议会，审议会决定，先将草案的所有重大问题进行讨论，然后再讨论草案中的其他紧要问题。到次年1月10日止，共召开24次审议会，才将原案审议完毕。经审议决定删除“国会委员会”1章。有5章不能议决，包括“国民教育，以孔子之道为修身大本”、“议员兼任国务员”、“紧急教令”、“解散众议院”、“审计院之组织”。另外，在原草案内容外，经议员提议又增加主权、教育、国防、国教、陆海军、宪法神圣、法官任免、国会查办权以及省制等各项问题。

1917年1月26日，二读会召开，逐条议决宪法草案。草案大部分条文议决，照原文通过，但是还有部分条文未及议决，国会就遭解散，宪法草案的首次审议即告终结。审议结果如下：

1．增加6处，即(1)增加主权1章作为第1条，“中华民国主权，属于国民全体”；(2)增加人民自由权规定，“人民自由权，凡无背于宪政原则者，皆承认之”；(3)增加两院公有职权，“两院对于官吏违法或失职行为，得咨请政府查办之”；(4)法院章增加1项，“最高法院院长之任命，须经参议院之同意”；(5)会计章增加1条，“凡直接有关国民负担之财政案，众议院有先议权”；(6)宪法效力章增加1条，“宪法非依本章所规定之修正程序，无论经何种事变，永不失其效力”。

2．删除2处，即(1)第72条，“大总统颁予荣典”；(2)第96条，“现行租税未经法律变更者，仍旧征收”。

3．缓议2处，即(1)第35条，“众议院解散时，参议院同时行之”；(2)第82条，“国务员受不信任之决议时，大总统非依第七十五条之规定解散众议院，应即免国务员之职”。

4．再付审议5处，即(1)地方制度问题；(2)第32条，国会开会日期；(3)第75条，众议院之解散；(4)第93条后加1条，国会决议案交复议时适用法律案的规定；(5)第107、108条，审计院组织。

5．除以上外，草案中最重要的修正有5处。

(1)孔教。孔教是议宪过程中争论最激烈的两个问题之一。孔子学说一向被中国历代的封建统治阶级顶礼膜拜，奉为国之根本。辛亥革命虽然消灭了皇帝，推翻了封建阶级的统治，但是孔子学说并没有受到根本的冲击。嗣后，袁世凯篡夺了革命果实，大力推行孔教。他将孔子学说定为国教，并确立为宪法的指导原则之一。他说，孔孟之道乃“国家强弱，存亡所系”，国民应当“根据古义，将祀孔典礼，折衷至当，详细规定，以表尊崇，而垂久远”。在袁世凯的大力推动下，早已被南京临时政府废弃的“尊孔读经”活动又被重新拾起，并进一步强调“国民教育，以孔子之道为修身大本”。袁世凯花大力气吹捧孔孟之说，并不见得他真正就是信奉这套学说。他的本意还是希望通过尊孔，恢复传统的纲常伦理来代替民主共和观念，为其独裁统治，乃至复辟铺平道路。

实际上，袁世凯这种思想在当时并不少见，并且影响了制宪进程。以梁启超为首的进步党议员早在“天坛宪草”起草之时，就提出用宪法确定孔教为国教。他们认为，“信教自由之规定，列国皆从同，我国之尊孔教，久成事实，许信教之自由，亦久成事实。两皆事实，则此条规定，本属骈枝，惟本宪法既从各国通例，将各种自由权悉为列举，信教一项，不容独遗。然比年以来，国人多误解信教自由之义，反成为毁教自由，孔教屡蒙诬蔑，国人固有之信仰中坚，日以动摇削弱，其影响及于国本者非鲜，故以为既将许信教自由之事实，列入宪法，同时亦将崇仰孔教之事实，一并列入也”。^[6]国民党虽不愿意，但妥协之下也就作了通融处理。在“天坛宪草”第19条第2项规定，“国民教育，以孔子之道为修身大本”，同时又于第11条规定“中华民国人民有信仰宗教之自由，非依法律不受限制”。

袁世凯死后，关于孔教的争议并未平息。在国会审议宪草期间，孔教问题又引起了激烈的争论。这场争论主要集中在两个方面：其一，关于“天坛宪草”中第19条规定，“国民教育，以孔子之道为修身大本”是否应当废除。其二，是否应当将孔教定为国教。议员张鲁泉、何雯、吴宗慈认为，应当删除“天坛宪草”中关于“国民教育，以孔子之道为修身大本”的规定。因为该规定和宪草中关于宗教信仰的规定，即“中华民国人民有信仰宗教之自由，非依法律不受限制”相抵触，“将孔子之道特别规定，是先以宪法条文压迫他教”，可能会引起信仰其他宗教民族的反对。孔子之道，多为君主说法，与民国的国体相违背，这一规定不属于根本法规范的范围，强行写入宪法反多有不便。而议员汤松年、蒋羲明等表示反对，主张维持原案。他们认为，孔子之道是教育上的问题，而非宗教问题，此规定与宪法草案中的信教自由并不冲突，依荷兰宪法的先例，教育方针亦无不可载入宪法。另有议员王敬芳、程大璋、李景濂等认为，“孔教为天经地义，万不可磨灭，不特不排斥外教，且可融化他教”，因而，主张增加一条，“中华民国以孔子之教为国教”。孔教问题，反复争论均无结果。最后双方做出让步，删去原草案中第19条第2项“国民教育，以孔子之道为修身大本”的规定，将第11条改为“中华民国人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律，不受限制”。^[7]

孔教之争本质上是传统的礼教和近代传入的民主共和思想的冲突。自鸦片战争打碎了中国人天朝上国的美梦后，向西方学习就成为一道绕不过去的坎。但是，封建统治阶级固执地坚守着传统的纲常礼教，拒绝任何改变。他们认为，西方的胜利无非就是“船坚炮利”、“君主立宪”，中国的文化与西方相比仍然是有优势的。自然，无论是以学习西方先进技术为内容的“洋务运动”，还是想照搬外国政治制度的“百日维新”，其结果最终都以失败告终。一些走在前面的人已经开始思考这个问题，他们认为中国的落后，根源在于观念和文化。因此，他们希望用西方的民主、自由、平等和法治观念，来代替传统文化中的亲亲尊尊。如陈独秀所说“盖伦理问题不解决，则政治学术，皆枝叶问题，纵一时舍旧谋新，而根本思想，未尝变更，不旋踵而仍复旧观者，此自然必然之事也”。^[8]这些思想碰撞反映到制宪之中，就是孔教入宪的争议。陈独秀在抨击孔教入宪言论之时，痛心疾呼道：“吾人倘以为中国之法，孔子之道，足以组织吾之国家，支配吾之社会，使适于今日竞争世界之生存，则不徒共和宪法为可废，凡十余年来之变法维新，流血革命，设国会，改法律，(民国以前所行之大清律，无一条非孔子之道)及一切新政治、新教育，无一非多事，且无一非谬误，应悉废罢，仍守旧法，以免滥费吾人之财力。万一不安本分，妄欲建设西洋式之新国家，组织西洋式之新社会，以求适今世之生存，则根本问题，不可不首先输入西洋式社会国家之基础，所谓平等人权之新信仰，对于与此新社会、新国家、新信仰不可兼容之孔教，不可不有彻底之觉悟，猛勇之决心，否则不塞不流，不止不行!”^[9]

(2)议员兼任国务员。“天坛宪草”第26条规定：“两院议员不得兼任文武官吏，但国务员不在此限。”部分议员认为，“议员兼任国务员，殊非巩固三权分立之道，政府可藉以左右议院”。议会的权力行使会因此发生各种困难，因而主张删去“但书”。另有部分议员则认为，议员兼任国务员是责任内阁制的通例，并且对政府和议会之间的关系，可以起到调和作用。最后决议删去“但书”。

(3)国会召集。“天坛宪草”第31条原规定“国会自行集会、开会及闭会，但临时会由大总统牒集之”。修正后的条文改为“国会自行开会、闭会。但依大总统牒集，或两院议员各有三分之一之联名通告，国会均得开临时会”。这一修正，反映了议员们意图摆脱北洋军阀的干涉，寻求自主，对政府持警惕的态度。议员龚焕辰在发言中说：“盖常会为国会，临时会亦为国会也。在精神上自不容稍有异同。而草案第31条及第34条之规定常会系自行集会，临时会则限于大总统之牒集。换言之，是常会集会有自由之权，临时会之集会，完全属于政府矣!”

(4)紧急教令。“天坛宪草”第65条规定：“大总统为维持公共治安，或防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会时，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。”这一条在二读会上受到猛烈的抨击。议员们担心，政府利用这一权力停止、变更法律，可能会侵犯议会的立法权。并且议员认为，草案中对紧急状态已授予总统必要的权力，没有必要再增加紧急教令权，因而动议将其删除。

(5)国会委员会。“天坛宪草”第5章设立国会委员会，本意在于，当国会休会期间，可以借此机构监督政府。但是，考虑到多数国家均无此规定，另外，委员会仅40人，容易受到政府操纵。因此，决议删除整章。

这些条文的修正，反映了国会希望通过制宪限制政府权力的愿望，但在当时的时局中，这无疑是议员们一厢情愿的想法。国会成为以段祺瑞为首的北洋政府实行独裁统治的绊脚石，必欲除之而后快。随着府院之争的爆发，国会被迫再次解散，制宪也随之中止。

段祺瑞坐稳总理宝座后，即以责任内阁为借口，把持权力，把黎元洪排除于政局之外，不让其参与政事，导致府院相争。双方矛盾最终因对德宣战案激化。第一次世界大战初期，中国政府对协约国、同盟国交战双方保持中立。日本政府为了排除美国在华影响，扩大在华利益，拉拢段祺瑞，建议中德断交，并加入协约国。1917年3月3日，段祺瑞主持国务会议，通过对德绝交咨文和《加入协约国条件节略》。次日，请黎元洪电令驻协约国公使，向驻在国协商与德绝交条件。黎元洪认为事关重大，需取得国会的同意，没有照发。段祺瑞愤然辞职赴津。后经副总统冯国璋调解，黎元洪被迫答应一系列屈辱的条件后，段祺瑞才返回北京就职，且照发前令。10日，国会表决通过此决议，政府于次日公布。对德断交后，日本进一步要求中国对德宣战，而段祺瑞也希望借战德机会，编练参战军，以实现其武力统一的野心，但是朝野多数反对参战。5月1日，段祺瑞不顾舆论，主持国务会议，最终通过对德宣战案。7日，政府提出对德宣战案，咨请国会同意。10日，众议院召开全院委员会讨论该案。段系军阀恐遭到国会否决，又使出袁世凯曾用过的把戏，策动所谓的公民请愿团数千人，公然由陆军部靳云鹏、傅良佐等人率领，包围众议院，殴打议员，并声称“今日必须通过宣战案……不然若议员遭打，致有意外，请议长负责”。^[10]请愿团事件发生后，部分阁员相继辞职，国务会议连日停止，形成内阁危机。众议院也感到深受侮辱，遂于19日集会，议决“现内阁仅余段总理1人，不能举责任内阁之实，本院对于此等重大外交案件，应俟内阁改组后再议”。^[11]

段祺瑞知道国会已成其实现野心的障碍，决意利用督军团的力量将国会解散。20日，由吉林都督孟恩远领衔，20余名省都督联名呈请解散国会，“国家直已沦胥于少数暴民之手”，“今日之国会，既不为国家计，是已自绝于人民”，“惟有仰恳大总统权宜轻重，毅然独断。如其不能改正，即将参众两院，即日解散，另行组织”。^[12]黎元洪随即招孟恩远、王占元入府，告以《临时约法》，总统无权解散国会，解决时局的办法唯有请段氏辞职。至此，督军团妄图利用政治手段解决国会的愿望落空，只得离京商议下一步对策。23日，黎元洪发布由外交总长伍廷芳副署的命令，免去段祺瑞国务总理的职务，由伍廷芳代理。段祺瑞当日即发表声明：“共和各国责任内阁制，非经总理副署，不发生效力，以上各条，未经段祺瑞副署，将来地方国家发生何等影响，祺瑞概不能负责。”^[13]

段祺瑞这个声明，无异于唆使督军团起兵造反。29日，安徽省长倪嗣冲通电全国，宣布与中央脱离关系。随后，奉、鲁、豫、闽、浙、陕、直7省督军也相继宣布独立，并调兵北上，准备以武力胁迫黎元洪退位。黎元洪无奈之下邀请张勋入京调停。6月8日，张勋率兵抵津，同时向黎元洪提出“限两日之内解散国会，否则即行返徐”。^[14]黎元洪在与各方商议无策的情况下，于13日颁令“将参众两院即日解散，克期另行选举”。此为国会遭到的第二次非法解散，宪法草案二读尚未完成，即告夭折。

(三)南北分裂期间的制宪

张勋抵京后，随即拥戴清溥仪复位，这场复辟闹剧仅仅持续了12天即告收场。而段祺瑞驱逐张勋后以再造共和之功臣再次入京，于7月15日正式组阁。黎元洪因邀张勋入京致复辟发生，心怀愧疚，拒绝复任，总统职位因而由副总统冯国璋接任。至于国会，虽然根据《临时约法》应当即行恢复，但是段祺瑞与国会积怨甚深，既然已借张勋之手将其解散，当然不容它再次存在。段祺瑞采纳了梁启超、汤化龙等的建议，认为中华民国已经因为张勋复辟而灭亡，而今国家新造，旧国会不再恢复，应仿照第一次革命的先例，召集临时参议院，复位宪法和国会组织法，再行召集新国会。

8月14日，段祺瑞通电各省督军，就召集临时参议院一事征求意见。对此，除粤、桂、滇、黔、川西南五省外，其他各省均表示赞成。各地旋即依照《临时约法》第18条规定，自定方法，各选派参议员5人来京。11月10日，临时参议院正式成立后，随即修改了《国会组织法》和参众两院议员选举法。根据新法，参议员名额由274人减少到168人，众议员由596人减少到353人。1918年6月20日，新国会议员选举开始，同年8月12日，新国会宣告成立。王揖唐、刘恩格分任众议院正、副议长，梁士诒、朱启钤则为参议院正、副议长。这届国会遭到南方护法各省的一致反对。粤、桂、滇、黔、川都未参加选举，两湖、陕西又都因为战乱未能选举，真正参与的只有14个省及其他特别区，蒙、藏、青海的议员由北京指定。因此，国会选举成了以段祺瑞为首的安福系和梁启超等人的研究系之间的竞争。最终，安福系借助段祺瑞手握大权的优势，操纵选举，获得大胜。两院议席中安福系达到了330余人，是绝对的多数，因而，本届国会也称之为“安福国会”。

1918年8月12日，新国会在北京集会。至12月，参众两院各选举委员30人组成宪法起草委员会，进行立宪活动。1919年1月6日，宪法起草委员会开会议决，不适用民国二年(1913年)的“天坛宪草”，另行制定新宪，同时指定了5名起草员。这5名起草员随即共同研究，提出一个宪法大纲，共计20条。1月13日，宪法起草委员会在大纲基础上开会讨论，到8月12日，宪法草案三读通过，名为《中华民国宪法草案》(以下简称“1919年宪草”)。

《中华民国宪法草案》共101条，与“天坛宪草”极为相似，“名虽不用二年宪法草案，实则从该草案抄袭而来者十之八九”。^[15]如关于国民权利义务、大总统、国务员、法院、法律等内容几乎完全相同。该草案内容包括：(1)立法权属于国会。参议院由中央与地方选举会选出议员组成，众议院由各选区选出议员组成。参议院享有审理弹劾案，宣告免刑、复权、任命审计院长等权力。众议院则有权弹劾总统及国务员，任命国务员的同意权、不信任权、审议预算案等权力。(2)行政权属大总统及国务员。大总统可以任命国务员，公布法律，解散众议院。国务员对众议院负责。(3)司法权属于法院，行政诉讼由平政院审理。

另外，“1919年宪草”与“天坛宪草”相比有如下变化：(1)禁止议员兼职。“1919年宪草”禁止两院议员兼任官吏；“天坛宪草”则有一例外规定，即“但国务员不在此限”的“但书”。(2)国务员任命。“1919年宪草”规定，国务总理及各部总长均为国务员，此外大总统还可任命其他人员为国务员，但不得超过各部总长总额的2/3；“天坛宪草”中国务员只限于国务总理及各部总长。(3)大总统解散国会权。“1919年宪草”扩大了大总统的权限，“大总统得解散众议院”，删去了“天坛宪草”中规定的在下解散令前应得到“参议院列席议员三分二以上之同意”的规定。这一改动，加强了内阁对议会的控制，议会在对内阁投不信任票之前，要考虑到有被解散的危险。(4)降低国会集会的法定人数。鉴于此前国会经常因法定人数不足而流会，“1919年宪草”降低了国会集会的法定人数，由此前的“总数过半数”改为“两院非各有议员总数三分之一以上之列席，不得开议”。(5)宪法解释权。“1919年宪草”别出心裁地将宪法解释权授予“参众两院议长，以及大理院、平政院、审计院三院院长组成的特别会议”。

然而，这个新国会也没有存在多长时间。1920年7月，直皖战争爆发，皖系大败，段祺瑞下台。8月3日，由直奉军阀控制的北京政府下令驱逐安福系成员，安福国会也于30日闭会，“1919年宪草”也就胎死腹中。

在北方召集安福国会制定新宪法的同时，南方诸省倡议护法，召开非常议会，以同北方政权相对抗，中国进入南北对峙的时期。自1917年6月13日国会第二次被解散，孙中山即联络西南各省，号召护法。及至段祺瑞重新上台后，仍拒绝恢复旧国会，孙先生电请国会议员择地开会，“自叛督称兵，国会解散，大法荡然……惟西南诸省拥护共和，欢迎国会。诸君宜自行集会，于粤、滇、湘各省，择适当之地以开会议，而行民国统治之权。如人数不足，开紧急会议亦可”。^[16]7月20日，孙中山乘海琛号军舰抵粤，并欢迎国会议员来粤开会。

两院议员陆续赴粤，到8月中旬已达130余人。因未足法定人数，所以决定先开非常会议，以应付非常事变。8月25日，国会在广东召开非常会议，选举林森为议长，发表宣言，“同人等昔受国民之托，职务未终，今被国贼之驱，责任难弃，用依约法，自集于粤，人数未满法定，惟念时局之危，间不容缓。……于广州开非常会议，以谋统一，以图应变”。31日，非常会议通过《国会非常会议组织大纲》和《军政府组织大纲》。随后，选举孙中山为军政府大元帅，唐继尧、陆荣廷为元帅。9月10日，孙中山担任大元帅职，军政府成立，南北对立局面乃成。

其后，国会议员陆续来粤，但不够法定人数，因而非常会议决定解除未到会议员职务，并补选出新议员。至1918年9月，终于凑够了法定人数，国会正式会议得以成立。南方国会正式成立后，制宪工作也被提上日程。28日，国会决定继续此前中断的制宪工作。12月23日，地方制度大纲审议完毕，由宪法会议决定交起草委员会起草。其后，虽然起草完成，但尚未开始二读讨论，就因南北议和，议员离粤而告终。待到次年11月18日，宪法会议又因南北会谈破裂而再度复会。此次复会后，对国会二次解散时留下的悬案，多数已完成二读，但关于解散权问题，尤其是地方制度中关于省长民选或任命的问题，争执激烈。政学会部分议员以缺席相抵制，导致宪法会议经常流会。1920年1月24日，议长林森不得不宣告暂时停止议宪。他失望地说，“吾人来粤护法，数年于兹，救国目的，丝毫未曾达到。今之所希望者，在此宪法能于护法期间完成之大业。不意少数人之牵制，又致功败垂成。数年来人民困苦流离，丝毫福利未曾得到，即此百余条纸上空文之宪法，亦属望梅不能止渴，殊足令人伤心”。^[17]至此，南方的制宪活动也告失败。

(四)“贿选宪法”的制定

通过1920年的直皖战争和1922年的直奉战争，以曹锟、吴佩孚为首的直系军阀先后击败皖系和奉系军阀，掌控了北京政权。为了使自己的政权合法化，确立在中国的统治，完成“南北统一”，曹、吴重新祭起了“恢复法统”的法宝。

直系上台，使旧国会议员看到了国会复会的希望。1922年4月初，北京旧国会议员连日集会，发表继续行使职权的宣言，曹、吴决定利用这一机会。5月10日，直系军阀在保定召开“恢复法统”决策会议，一致同意采取“恢复法统”的办法，先统一全国，然后利用国会选举曹锟做总统。14日，吴佩孚通电各省，征询恢复旧国会的意见。次日，任长江上游总司令的孙传芳即通电响应，“南北统一之破裂，即以法令问题惟厉阶，统一之归束，即当以恢复法统为快捷方式。应请黄陂复位，召集六年旧国会，速制宪法，共选副座”。^[18]曹锟、吴佩孚仍不放心，于19日再次通电征求各方意见：“近来国内人士，有倡恢复六年国会者，有倡召集新国会者，有倡国民会议协同制宪、联省自治者，究竟以何者为宜?”^[19]10余省区均通电赞成恢复旧国会。与此同时，国会也在积极行动。5月24日，旧国会部分议员在天津设立“第一届国会继续开会筹备处”，宣布“一俟筹备就绪，即行定期开会”。6月1日，参众两院203人在天津开会，并发表行使职权的声明。但是黎元洪对复出深有顾虑，不愿立即就职。至6月6日，黎提出以废督裁兵为复职条件，“民国乱事，悉由督军造成，非废督裁兵，无以收拾时局”。曹锟和吴佩孚为了安抚黎元洪，次日就回电应允该条件，“废督裁兵，锟、孚愿为首倡”。黎元洪这才放心，于11日赴公府怀仁堂“暂行大总统职权”。13日明令撤销1917年6月13日解散国会的命令。8月1日，第一届国会于北京集会，这是国会第二次恢复。

国会表面上是恢复了，但随即又出现了民六、民八议员之争。自国会于1917年6月被非法解散后，部分议员赴广东集会，召开非常国会。民国八年(1919年)，非常国会将未到的议员解职，并另行增补。因而这些后来被增补的议员称为民八议员。及至直系军阀倡议恢复旧国会，那么到底是恢复哪一部分就引起了争议。6月1日，旧国会议员吴景濂、王家襄等在天津发表宣言，主张召集续开“六年国会”。广东的非常国会则立即通电反对，要求继续召开“八年国会”。双方的争执最后演变成一场斗殴。民八议员对民六国会的召开心有不甘，于8月30日闯入众议院会场，殴打议长，阻开宪法会议。民六国会则闭会以示反对。彼此相持两旬之久，最后由政府设立了一个政治善后讨论会，将民八议员予以政治性安插，才告解决。

曹、吴热心恢复法统，目的不过在于借助法统实现其政治野心。具体说来，曹锟和吴佩孚的政治抱负各有不同。曹锟想借法统过一把总统的瘾，吴佩孚则意图统一南北。在国会已复，法统已续的情况下，黎元洪就成为实现其野心的障碍了，黎元洪一日在位，曹锟的总统梦就一日不能圆。对曹锟来说，黎元洪是必欲除之而后快的，因此，曹锟及其党羽抓住黎元洪的任期问题大做文章。同时，国会也把目光集中在总统任期上了。国会数次遭解散，到国会二次复会，其议员大致分为两派，一派为热心制宪的议员，此派议员认为国会应暂时停止其他活动，以便专心制宪，“民国成立十一年，无宪法，前此责任或可推诿为外力干涉……此次开会，若不专力制宪，或因政争阻碍制宪进行，则国会咎无旁贷”。另一派依附于曹锟，他们主张先解决总统问题。争议的焦点在于黎元洪的总统任期应当于何时结束。两派议员对此有不同的解释。制宪派议员认为，应从袁世凯修改约法时算起，要到1925年9月始行告满，意图拉长黎的任期，以便宪法制定公布后，再行改选。而附曹议员则认为，只能补足洪宪改元至袁世凯死亡日，这期间不到半年的时间，意在把黎元洪的任期缩短，以便早日进行总统改选。黎元洪也自不恋其位，催促国会从速改选，“元洪复职之初，曾宣言法律问题，听候国会解决。嗣两度请辞，未承开议……深望转告同人，查照总统选举法，注意准备”。^[20]但是制宪派议员唯恐制宪再遭挫折，于是联合部分议员，发表宣言，主张制宪与总统选举齐头并进，于8月间将宪法完成，9月中选举总统。但此时，国会分歧已日益严重，宪法会议经常因人数不足而流会。为了解决宪法会议开会的问题，制宪派议员一方面提议修改会议规则，降低法定人数；另一方面规定出席会议每次发给出席费20元，缺席者则扣20元，希望以经济手段，诱使议员出席。为了筹措这笔出席费，议员们请黎元洪出面解决。黎遂召集内阁总理张绍曾和交通总长吴毓麟等人，商议从海关建筑房屋经费项下，每月拨制宪经费17万元。直系军阀认为，这是黎元洪趁机讨好议员，意图继续当选，因而趁机发难。一方面由吴毓麟指责黎元洪未将制宪经费交国务院会议议决，有背责任内阁的精神，另一方面，又玩起当年袁世凯、段祺瑞用过的那套把戏，唆使一些军人趁机闹事。此时的黎元洪，邀人组阁不能，请曹、吴调停被置之不理，穷途末路之下被迫辞职，离京出走。

黎元洪出走后，曹锟已急不可耐了。6月15日，曹锟通电暗示大选，“大总统既向国会辞职，自应听从国会依法解决，使政治入于常轨”。直系的其他将领也纷纷通电附和。但此时在京国会议员人数不足，无法正常集会成为曹锟实现总统美梦的主要障碍。大批反直议员怨直系乱国，纷纷离京随黎元洪赴津，主张迁地开会。这些议员在反直三角——孙中山、浙督卢永祥、奉督张作霖的支持下南下抵达上海，成立了“赴沪国会筹备处”，准备制宪。为了吸引北京议员来沪，筹备处规定，凡赴沪议员，自7月起每人可领月费300元。流亡天津的黎元洪，也用每人500元旅费的方式，支持议员南下。截至7月8日，出走议员达400人以上。曹锟为了诱使南下议员返京，凑够国会正常集会人数，保证大选的顺利进行，采取了一系列措施。首先，接受研究系政客王家襄的建议，以制宪为名，绝口不提选举之事，诱使南下的热心制宪议员回京。其次，与众议院议长吴景濂商议，高价收买议员出席会议。8月20日，国会议决：一、两院每星期开常会时，出席议员均由国会预备费内支给100元；二、每次开会于会场计算人数，发给出席证，散会时，出席议员以出席证换取支给证，而后凭支给证领取出席费。这样，大批南下议员又纷纷回京。

曹锟眼见大选在望，为保证当选，竟然采取贿赂议员的办法，规定普通议员5000元，其余根据职位高低不等，最多的吴景濂达到了40万，王家襄也得到了16万。10月5日，大选正式开始。出席议员593人，其中参议院152人，众议院441人。“猪仔议员”们不负曹锟所望，以480票选举曹锟为大总统。

就在曹锟紧锣密鼓地谋划总统职位的同时，制宪工作也在同时进行。1922年8月10日，宪法会议审议会将1917年悬而未决的各原案及修正案重新付诸审议，并将审议结果交由宪法起草委员会起草。12月23日，起草委员会将地方制度、国权两章草案起草完毕，并咨送宪法会议。地方制度一章共10条，置于宪草原案中国会一章的前面；国权一章共16条，目的在于“明定国家之组织，划分中央地方之权限”。议员汤漪认为，增加国权一章的理由有三：“‘国权’一名词自有其精确之界说，为国家及地方分别行使之事权，然必以宪法为根据，则其为赋予而非固有可知，绝对不与‘主权’二字相蒙混，此其一。为包含中央地方一切权力之总称，不得误为‘国家事权’一名之省文，如丁议员佛言所谓‘国权列举’实指中央所有一部分事权而言。则亦名实不符，此其二。法家分权之说大别有二，纵分之则为立法、为行政、为司法，是谓三权分立；横分之则为国家事权、地方事权，是谓权力分配。国权之规定正所以分别部居，使三权之内涵外郛界域划然，既非重复，弥见精审，此其三。”^[21]此后又增加生计和教育两章，并于次年4月17日提交宪法会议。但是制宪进程并不顺利，尤其对于地方制度和国权两章，争论尤其激烈。此时，由于时局的变化，大批议员离京，宪法会议便一直受困于出席人数不足。在3个多月的时间里，宪法会议流会多达44次，制宪几乎陷入停顿。

1923年10月4日，由于贿选，宪法会议终于凑够人数，以议员550人出席，再次开会。此时的议会已无心宪法审议，当日就将地方制度章中原第2条以下交付表决，逐条通过二读。次日，贿选发生后，议员忙于遮羞，更是加快速度。6日，将国权一章及其他悬案尽数通过二读会。同日，由主席指定两院议员各15人，组成整理委员会。该委员会于7日对草案二读后的条项文句加以整理。8日整理完毕，并在当日将全案三读通过。10日，在曹锟就任大总统的同时，举行了宪法公布典礼。

这样一部前后长达10年之久的宪法，在7天时间里通过了。杨幼炯评论称：“计此次宪法会议之开会，不过三次，为时不及七日，遂举十二年来久孕不产之大法，全部完成，六七载争论不绝之问题，仓促作表面之解决。进行之速，实属惊人。其最大原因，乃由‘贿选’议员急欲完成宪法，以图掩盖彼等之罪恶，动机既恶，岂能计及宪法之尊严。”^[22]中国历史上的第一部正式宪法，在制定之初倾注了全国人民最大的热情，此时却背上了贿选的恶名。这样的宪法，注定从它诞生的第一天起，就逃脱不了被人民抛弃的命运。

(五)“联省自治”和省宪运动

省宪运动和“联省自治”是20世纪20年代初盛行一时的政治潮流，也是数次立宪中争议最激烈的问题。它反映了人们对军阀独裁统治的抵触，以及希望通过自治摆脱长期战乱局面，最终实现国家统一的心理。“联省自治”运动包含两方面的含义：其一，允许各省制定省宪，选举本省政府，实行自治，排除中央干涉。其二，各省选派代表，组织联省会议，制定统一宪法，划分中央与地方权限，促成全国统一。

我国传统政治理念并没有联邦制的位置，大一统的思想长期以来占绝对主导地位。“联省自治”思潮肇始于辛亥革命前后联邦制理论的影响和地方主义的延续。孙中山先生被认为是在中国提出联邦制思想的第一人。早在1897年，他在横滨与宫崎寅藏、平山周的交谈中就明确提出，革命之后的中国，应实行联邦共和之治。他说：“而兴革命同行者，又必在使英雄各竞其野心。竞其野心之法，惟在联邦共和之名下。”^[23]维新派代表人物梁启超也极力主张联邦制，他在《鲁索学案》中说：“中国数千年来生息于专制政体之下，虽然民间自治之风最盛焉?诚能博采文明各国地方之制，省省府府，州州县县，乡乡市市各为国体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一鲁索心目中所向往之国家(瑞士)。”^[24]可见，此时无论是革命派还是维新派，都在反思中国富强之道，认为高度的中央集权导致了落后，因而欲引进西方的联邦制。

清末以来地方主义的盛行，也推动了“联省自治”的发展。早在满清后期，地方督抚已经不受朝廷控制，成尾大不掉之势。到辛亥革命后，各省纷纷宣布独立。各省各自为政，中央软弱无力不能约束。山东宣布独立时，向清廷提议，“宪法须注明中国为联邦政体”，“外官制、地方税皆由本省自定，政府不得干涉”，“谘议局章程即为本省宪法，得自由改定之”，“本省有练兵保卫之自由”。南方一些省份甚至自定约法，自选督抚，几乎成为一个独立的政治实体。此时的联邦制思潮，在政局的推动下一时占据主导，南京临时政府的第一个根本大法《临时政府组织大纲》，就充分体现了建立联邦制国家的愿望。

袁世凯篡取革命果实，掌握北京政权后，大力推行中央集权，以加强其独裁统治。此时呼吁实行单一制的声音又开始响起。以梁启超为代表的共和党、进步党人欲与同盟会分庭抗礼，转而拥护袁世凯。梁启超于1912年4月发表《中国立国大方针商榷书》，主张“地方之权由中央赋予”，反对实行联邦政治，反对各省自选都督，反对省督以民政兼领军权，进而主张废除省级之存在。不仅这些旧立宪党人倡议中央集权，国民党内部也产生分歧，黄兴、宋教仁等都希望通过政党政治和责任内阁制控制政府权力，因而力持加强中央集权的看法。袁世凯死后，南北对立，中央已无力制衡各省，军阀间连年混战不休。人们在中央政府制宪无望后，转而追求省宪自治，达到省之间的联合，进而促成全国统一。这样，联邦制的思想又开始抬头，并发展为“联省自治”运动。

“联省”一词最早由戴季陶在1914年的《中华民国与联邦组织》一文中提出，该文提到“若云联邦二字为不适，则此系形式上之问题，而非实质上之问题。倘新造术语以命之，则联州、联省皆未尝不可用”。张继则进一步将其发展为“联省自治”。此时主张“联省自治”的已不再局限于国民党诸君了，连以前反对地方分权的进步党人，包括梁启超、张东荪等也均表示支持地方自治。“联省自治”已成为多数具有进步思想的人们的共识。孙中山在就任非常大总统之际，发表宣言，支持省宪，“集权专制，为满清以来之秕政，今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长，中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一”。又有北京大学教授丁燮林、王世杰、李四光、李煜瀛等人共同发表文章，不但提出联治思想，更进一步为联治设计具体的制度和步骤。此外，一些著名学者如胡适、唐德昌、周鲠生等人也呼吁“联省自治”。胡适在专门撰写的《联省自治与军阀割据》一文中呼吁：“我们可以大胆说：打倒军阀割据的第一步是建设在省自治上面的联邦统一国家。凡反抗这个旗帜的，没有不失败的。”^[25]

省宪运动的实践开始于湖南，扩大于四川、贵州、广西、浙江、广东、云南、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省。但真正制定出宪法的只有湖南一省，浙江、四川、广东拟定了宪法草案，而其余诸省只是空喊了一阵口号。因此，这个轰轰烈烈于一时的省宪运动就这样虎头蛇尾地结束，更遑论“联省自治”。

湖南的省宪运动发轫于1917年的护法战争。其时，湖南为护法战争的主战场，普通湖南群众深受军阀混战之苦。1920年，直军吴佩孚撤出湖南后，谭延闿、赵恒惕率湘军击败此前被段祺瑞任命为湘督的张敬尧，将其驱逐出湖南。为了避免再次陷入战火之中，湖南急切希望以实行自治而超出于南北战争之外。1920年7月22日，谭延闿发表“祃电”，宣布湖南自治。后由于湘军内讧，谭被迫去职后，由赵恒惕继续加紧制宪步伐。12月11日成立“湖南制定省自治根本法筹备处”，并征求全省人民对省宪内容的意见。次年3月，聘请李剑农、王毓祥、王正廷等13人为省宪起草委员，于岳麓书院开始宪法起草工作。4月20日，宪法起草完毕并予以正式公告。22日，由各县选出155人组成的审查委员会对宪草进行审查。12月1日，全省对宪法草案进行总投票，最终以1800余万票赞成，57万票否决的结果，将省宪通过。《湖南省宪法》是唯一一部由省制定的地方宪法，也是中国历史上第一部被实施的宪法。该法共13章，141条，包括：(1)序言，“湖南全省人民为增进幸福，巩固国基，制定宪法如左”；(2)总纲，“湖南为中华民国之自治省，以现有土地为区域，省自治权属于省民全体”；(3)正文，包括人民权利、省之权限、立法、行政、司法的组织和省议会、省长的选举办法，此外还规定有审计处、县制大纲、市乡自治制大纲、修正和解释办法。(4)附则。根据省宪，省议会由公民直接选举议员组成，其名额按人口比例分配。省行政权由省长及省务院行使，省务员对省议会负责。省设高等审判厅，审理本省民事、刑事、行政和其他一切诉讼。县是地方行政区域，与市乡同为自治团体。总的来说，《湖南省宪法》是一部比较先进、完善的宪法，其中有很多创新之处。最重要的有三点：(1)明确省权属于省民全体，扩大了人民的权利自由，同时肯定了男女都享有选举权；(2)公民总投票制，凡省议会解散，省宪修正，省长选举、罢免，法律复决案等都由公民总投票来决定；(3)省权确定，凡属于省的权限，都列举于宪法之中，并作为将来国宪的划分标准。

浙江是继湖南以外，省宪运动最热闹的省。早在1920年，在浙江省议会议员褚辅成等人的倡议下，部分省议会议员就提出了《浙省自治大纲建议案》，主张除外交、军事、司法、邮政通信、关税盐政外，本省有完全自治之权。而时任浙督的卢永祥本系皖系军阀，在段祺瑞下台后，为了抗拒直系势力，便提出了制定省宪，实行省自治。1921年6月4日，卢永祥发出震动全国的“豪电”，在电文中他表示，“历年来政党视线集中中枢，野心家复斤斤焉保持中央集权之名，以为盗国肥己之便……何如分权于地方，俾群才各有效用之途，先以省宪定自治之基础，继以国宪保持统一之旧观，改选更张，斯乃正本清源之道”。16日，浙江省第二届省议会推选出55人，组成浙江省省宪起草委员会。6月30日，省宪完成。7月23日，召开宪法会议讨论宪法，并于9月9日正式公布，因而又称为“九九宪法”。

《浙江省宪法》共18章，158条。该法受湖南省宪影响颇大，被认为“几乎与湖南省宪惟妙惟肖，几近抄袭”。这部宪法比较有特点的地方，是在省议员、法院、政院和审计处之外另设监察委员会。监察委员会由11名监察员组成，以对省长、省议员等大小各级官吏行使弹劾监察之权，可以说是借鉴了孙中山“五权宪法”的思想。这部宪法仅从条文本身来讲，受到了一定好评，“总算是一部二十世纪平民主义的新宪法”。

然而，浙督卢永祥并没有真正实施该宪法的打算，借着部分议员对这部宪法的指责，便以该法没有经过公民总投票为由，将其束之高阁了。随后，在内外压力之下，浙江又重开制宪，由省民自行提出宪法草案，并将“九九宪法”作为草案之一，交由宪法审查委员会审查。1922年11月4日，宪法审查员110人在杭州召开“浙江省宪法审查会”，至次年1月26日结束。审查委员会共收到省民提出宪草100多种，经过审查最终确定为3种，分别书写于红、黄、白三种纸上，因此称之为《三色宪法草案》。这个宪法草案本来定于8月1日交由全省公决，但届时未能举行，最终也如“九九宪法”一样成为一纸空文。

此外，四川、广东等省也相继开展了省宪运动，制定出宪法草案。1926年7月14日，湖南省省长唐生智宣布废除《湖南省宪法》，解散省议会。至此，省宪运动和“联省自治”也就宣告结束。省宪运动是一次地方立宪主义的试验，一场自下而上的宪政运动，它表达了普通群众对军阀割据的不满和对安定生活的向往。但是，它注定是一场失败的运动，一方面，这些宣称要实行省宪的地方军阀们，从来没有真心实意想要实施宪政，制宪只是他们为保持自己割据势力的一块挡箭牌罢了；另一方面，当时中国的政治环境也不容许这些希望保持相对独立的省存在。北京的北洋政府和南方的孙中山都反对这样一个运动。孙中山在国民党第一次全国代表大会中，一针见血地指出了“联省自治”的实质：“推其结果，不过分裂中国，使小军阀各占一省，自谋其利，以与挟持中央政府之大军阀相安无事而已，何自治之足云!”“故知争回自治之运动，决不能与争回民族独立之运动分道而行。自由之中国以内，始能有自由之省。”^[26]