袁世凯及各派北洋军阀对自由新闻体制的扭曲

二、袁世凯及各派北洋军阀对自由新闻体制的扭曲

中华民国成立后不久，中国封建买办势力的总代表袁世凯利用革命形势给清王朝的强大压力和手中的军政大权，以逼迫清帝退位为筹码，为自己谋得了临时大总统的职权，并在北京建立起代表封建地主和买办资产阶级利益的中央政府。袁世凯死后，北洋各派军阀在不同的帝国主义的支持下，先后控制北京政府，继续实行封建军阀独裁统治。对于近代新闻事业，特别是对于一个高度自由的新闻界，袁世凯及其继任者出于其封建地主阶级的本质，无不怀有忌恨之心，并运用政权的力量和法律的手段，对孙中山确立的自由新闻体制进行扭曲与破坏，使其有其名而无其实。

在袁世凯上台之初，由于民主共和思想和言论出版自由理念的深入人心，新闻界十分活跃，“有冠皇帝大限告终，无冠皇帝炙手可热”。刚刚平息的《中华民国暂行报律》之争，不仅反映了当时新闻界的强烈意愿，还显示了新闻界的强大力量。鉴此，袁世凯不得不故作尊重新闻自由的姿态，甚至推出一些保护新闻自由的举措，如在国务院特设新闻记者接待室、每天由国务院秘书长亲自出面接待等。但是，在袁世凯的统治地位稍稍巩固后，他就开始以总统、中央政府及其组成部门、各级地方政府的名义发布具有法律效力的命令，以钳制舆论、阻碍报业发展。1913年3月11日，即袁世凯刺杀宋教仁事件发生前夕，京师警察厅向各报转发了北洋政府陆军部、内务部的命令，以防止泄露外交、军事机密为借口，宣告自即日起由陆军部派员对各报拟刊载的新闻稿实行预检，违者军法从事。5月1日，袁世凯发布总统令，规定：凡罪案未经审讯前，报纸不得刊载。同月，内务部通令各地报刊不得使用“万恶政府”、“政府杀人”、“民贼独夫”等字样，违者从严取缔。6月17日，内务部又两次通令全国各报，不得就“宋案”和善后大借款事进行“谩骂”与“泄露机密”，否则按“报律”议惩，公然将已废止的亡清《钦定报律》重新搬回民国报坛。从此，报馆、报人被警告训斥、传讯罚款、搜查封禁、直至被捕被杀的事件接连不断，日甚一日。7月12日孙中山领导的“二次革命”爆发后，袁世凯政府颁发的新闻禁令更是一个接着一个，并要求全国所有的报刊重新登记注册。“二次革命”失败后，袁世凯政府把国民党诬指为“乱党”，凡国民党系统的报刊一律被扣上“乱党报纸”的罪名而遭查封。

进入1914年后，随着袁世凯统治地位的巩固与加强，袁世凯政府开始制订与颁行对新闻界实施全面管制的专门法律。4月2日，《报纸条例》（教令第四十三号）颁行，不仅把《大清报律》对报刊的禁限条款悉数照抄，还从1909年颁布的日本《新闻纸条例》等外国报律中搬来了许多新的禁限措施。根据这一《条例》，报纸的创办实行批准兼保证金制，并规定包括“学校学生”在内的六种人不得申办报纸。《报纸条例》还规定了8条禁载事项：“一、淆乱政体者；二、妨害治安者；三、败坏风俗者；四、外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者；五、预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者；六、国会及其他官署会议，按照法令禁止旁听者；七、煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；八、攻讦个人阴私损害其名誉者。”

12月5日，《出版法》（法律第十八号）颁行，不仅把《报纸条例》中的限禁规定推而广之到所有的文字、图画等各类出版物，而且在报刊的创办及其条件方面更为苛刻。《出版法》明确规定，所有出版物“应于发行或散布前，禀报该管警察官署”。由于“禀报”一词语义含糊，因而许多地方在执行过程中对“禀报”一词的含义擅自增益，逐渐演变为出版前的预检制度。该法还给予警察部门必要时没收出版物的权力，禁止违犯《出版法》的境外出版物入境出售或散布。之后，袁世凯政府根据《报纸条例》的执行情况以及《出版法》等有关法律的规定，将《报纸条例》修改为《修正报纸条例》，于1915年7月10日以大总统的名义公布施行。

同年，袁世凯政府还颁布了《新闻电报章程》、《电信条例》、《著作权法》、《著作权法注册程序及规费施行细则》等与新闻传播活动相关的法律、法令。此外，袁世凯政府颁布的含有钳制新闻事业条款的法律、法令还有《治安警察条例》、《陆军刑事条例》等。为了给新闻立法提供宪法上的依据，袁世凯政府还在1914年3、4月间匆匆组织“约法会议”制订新的宪法性文件《中华民国约法》，于5月1日公布施行，同时宣告废止《中华民国临时约法》。根据《中华民国约法》第二章第五条第四款的规定：“人民于法律范围内，有言论、著作、刊行，及集会、结社之自由。”这一规定，改变了《临时约法》规定的只有在增进公益、维持治安或非常紧急必要等特殊情况下方可对言论出版自由权利予以法律限制的基本精神，使人民的言论出版自由权利在任何情况下均可予以法律限制。

1916年6月6日袁世凯死后，鉴于反袁护国运动的胜利和拥护共和民主的政治声威，刚继任总统的黎元洪在上台之初不得不宣布恢复《中华民国临时约法》、恢复国会，废止袁世凯统治时期颁布的包括《修正报纸条例》在内的一切钳制言论出版自由的法律、法令。但是，这些应景表演只维持了几个月即戛然中止。之后，袁世凯的所有继任者都转而效法袁世凯的故伎，通过法律手段继续扭曲自由新闻体制，钳制和迫害进步报业。

一是袭用袁世凯统治时期颁行的有关新闻事业的法律、法令。袁世凯统治时期颁布的《出版法》未被废止，不仅成为北洋军阀政府钳制与迫害进步报刊与报人的主要法律依据，甚至还被帝国主义租界当局用作镇压租界内中国人民反帝宣传活动的工具。袁世凯统治时期颁行的《戒严法》、《治安警察条例》、《陆军刑事条例》等也一体沿用，被各地军警滥用为迫害报业与报人的法律根据。例如，据《陆军刑律》规定，凡“意图使军队暴动而煽惑之者”，即使非陆军军人，在战时也一律适用该《刑律》，可被处以死刑。

二是继续颁布钳制报业的新法规，如1916年9月内务部颁布的《检阅报纸现行办法》等。1918年间，北洋军阀政府还企图出台《报纸法》，于是年10月将《报纸法案》咨送国会取决。由于这一《法案》与袁世凯时期的《报纸条例》如出一辙，遭到了新闻界内外的一致强烈反对，众议院不敢贸然通过，因而议决将《报纸法案》转交法制股审查了事，挫败了这起严重危害新闻自由的阴谋。1919年10月25日，内务部颁布《管理印刷营业规则》，实行印刷业许可证制度，一切不利于北洋军阀统治的新闻出版物将被扼杀于“产房”之内。1925年4月1日，京师警察厅颁布《管理新闻营业条例》，推出取保制度，规定在首都地区“发行报纸、杂志或办理通信社者，均须于呈报时，取具五等捐以上铺保两家，以资负责”。此外，1917年5月26日，北洋军阀政府宣布恢复邮电检查。1918年8月，北洋军阀政府设立“新闻检查局”。1919年五四运动后，北洋军阀政府发布《查禁俄过激派印刷物函》，以防范共产主义在中国的传播。

综上所述，经袁世凯及其继任者百般扭曲的民初新闻法律制度，其特点有三。

一是在形式上采用自由新闻体制。民国成立后，在形式上采用资产阶级民主共和政体，原则承认“主权在民”。据此，民国成立后的新闻法律制度也以言论出版自由为本，在形式上采取与西方资本主义国家相同的自由新闻体制。以袁世凯为代表的封建军阀上台后，由于其统治地位极为虚弱，自己又无政治理念，因而不可能公然抛弃自由新闻体制的形式。

二是带有浓重的半封建半殖民地色彩。无论在立法上，还是在司法上，民国后建立的新法制仍然带有十分严重的封建时代的旧痕迹。例如司法机构，虽然原则上仿效资产阶级国家的形式，但地方审判厅大多未建立，实际上仍由地方行政机关兼理司法。在诉讼过程中，刑讯、体罚手段仍被袭用。1914年间，袁世凯政府颁布《徒刑改遣条例》、《易笞条例》两个法令，公开恢复流、遣、笞等封建时代的刑罚手段。至于半殖民地的色彩，则集中表现为帝国主义在中国建立的租界制度未被废止，“治外法权”原则未被废止，帝国主义列强强加给中国的一系列不平等条约未被废止。而且，历届北洋军阀政府还不断出卖新的民族权益，颁布过一系列维护列强在司法上享有特权的法令，如1913年3月颁布的《司法部酌定华洋诉讼办法》、1918 年8月颁布的《法律适用条例》、1919年5月颁布的《审理无约（即无领事裁判权）国人民民刑诉讼章程》、1920年呈准的《审理无领事裁判权国人民重罪案件分别处刑办法文》等，以换取帝国主义列强的支持，维持他们的政治统治。

三是滥用军法，唯军阀意志是从。辛亥革命后，地方政权大都为旧封建军阀所窃据。这些旧军人毫无民主观念，横行霸道，鱼肉百姓。袁世凯政府颁布的《戒严法》等法律，还为北洋军阀滥用军法大开方便之门。由于北洋政府统治时期各派军阀混战不休，几乎常年处于战争或戒严时期，因而军事审判在实际上已取代了普通的司法审判。凡反对军阀统治的，将被交付军事法庭审判，依据军法治罪。所谓的普通法院，只不过是军事审判的一种补充手段。