《中华民国宪法》的文本分析

二、《中华民国宪法》的文本分析

1923年《中华民国宪法》是中国历史上第一部正式公布的宪法。这部宪法以“天坛宪草”为蓝本，斟酌10年，精雕细琢而成。因而，无论是在篇章结构上，还是在制度设计上，该法都可以说是集全国之力，代表了当时制宪的最高水平。《中华民国宪法》分13章，共计141条。各章分为：国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度和宪法之修正解释及其效力。

(一)以分权原则为基础的责任内阁制

《中华民国宪法》继承了“天坛宪草”所确定的三权分立的政治体制，又根据制宪10年来积累的政治经验，设计出一套以分权原则为基础的责任内阁制，充分体现了议员们希望通过制宪控制政府权力的意图。

1．立法权属国会

国会的组织。根据该宪法，中华民国采两院制，由参议院和众议院组成。两院议员选举方式不一。参议员由法定最高级地方议会及其他选举团体选举产生，任期为6年，每2年改选其中的1/3。众议员则以各选区按人口比例选出，每届任期3年。两院设议长、副议长各1人，由议员选举产生。

国会的议事规则。民国国会的会议分常会和临时会议两种。常会于每年8月1日开会，会期为4个月。临时会议则在两种情况下召开：一是两院各有1/3以上议员联名；二是由大总统召集。国会两院的开会、闭会应当同时进行，一院休会时，另一院也应当同时休会。两院集会需有过半数议员出席，议决法案则需列席议员的半数。但弹劾总统、副总统的谋叛行为时，须议员总数2/3列席，列席议员2/3以上同意。

国会的职权，包括：

(1)立法权。议员和政府都有权提出法律案。法律案可以向参众两院任意一院提出，但不得同时提交两院，被其中一院否决的，在同一会期内不得再次提出。国会通过的法律案需送总统公布，总统于送达后的15日内公布。对于国会送交的法律案，总统享有有限否决权。具体情况为：其一，如果总统对该法案有异议，可以于公布期内，说明理由，请求国会复议；如国会再次通过，即应当公布。其二，如果未请求复议而逾期的，15日期满即成为法律，但是公布期未满，国会闭会或者众议院解散，不在此限。

(2)修宪权和宪法解释权。该宪法把修宪倡议权交给了国会。两院议员各有议员1/4以上联署，可以提出修宪提议。该提议需经两院列席议员2/3以上同意方可正式成立。虽然宪法把修宪的决定权和解释权授予专门成立的宪法会议，但实际上这两项权力还是掌握在国会手中。宪法会议由国会议员组成。该会议须总员2/3以上出席才能开会，出席人员3/4以上可以对宪法修正，对宪法的解释，则须出席人员的2/3以上同意。

(3)财政权。国会有权决定新课租税及变更税率，募集国债及缔结增加国库负担之契约，以及直接有关国民负担之财政案。关于财政权，众议院地位高于参议院。根据宪法，国家岁出岁入，每年由政府编成预算案，于国会开会后15日内，先提出于众议院。参议院对于众议院议决之预算案，修正或否决时，须征得众议院之同意。如果不同意，原议决案即成为预算。

(4)弹劾权。国会对于总统、副总统的谋叛行为及国务员的违法行为可以弹劾。弹劾总统、副总统时，由众议院以议员总数2/3以上列席，列席议员2/3以上同意方能弹劾；对于国务员的弹劾则由众议院列席议员2/3以上同意。被弹劾的总统、副总统、国务员由参议院审判，以列席议员2/3以上同意定罪。

此外，两院对于官吏违法或失职行为可以提请政府查办；可以对国务员提出质询或请求到院质询；可对政府提出建议；受理国民请愿；众议院对国务员可以提出不信任案等权力。

2．行政权属大总统

大总统的任职。根据该宪法，大总统的任职资格被限制为：“中华民国人民，完全享有公权，年满四十岁以上，并居住国内满十年以上者。”大总统通过间接选举的方式选出。选举方式采两轮多数选举制，先由国会议员组成总统选举会，以选举人总数2/3以上列席，无记名投票。得票满投票人数3/4者当选。但两次投票无人当选时，就从第二次得票最多的2名中选出，以得票过半数的人当选。总统的任期为5年，可以连任1次。

大总统的职权。大总统的职权范围比较广泛，包括：(1)参与立法，总统公布法律，并监督确保执行之权。(2)发布命令，可为执行法律或依法律之委任，发布命令。(3)任免权，任免除宪法和法律特别规定之外的文武官吏。(4)军事权，总统为民国海陆军大元帅，统帅海陆军。(5)外交权，总统对外是民国的代表，有权缔结条约，经国会同意可以宣战和媾和。(6)紧急状态权，总统依法律得宣告戒严。(7)赦免权，经最高法院同意可以宣告免刑、减刑及复权。

国务院。国务院是行政机关，协助大总统行使行政权。国务院由国务员组成，国务总理及各部总长均为国务员。任命国务总理须征得众议院同意。国务员协助大总统，同时又对众议院负责。大总统所发布的命令和国务文书，非经国务员副署，不发生法律效力。

3．司法权属法院

民国的司法权属于法院。该宪法沿用“天坛宪草”的规定，不设平政院，将民事的、刑事的及行政案件都归属普通法院。法院的编制和法官的资格以法律规定，最高法院院长的任命须经参议院同意。宪法也同时确立了公开审判和司法独立的原则。

综观《中华民国宪法》所设计的政体，很明显地继承了《临时约法》以来一以贯之的宪政精神，即希望创造一个权力有限的总统，以防止个人独裁的出现。在立法、行政和司法三机关中，无疑立法机关是高高在上的，居于权力的中心，总统的权力则受到削弱和限制。与“天坛宪草”相比，新宪法进一步保障了国会的独立性，限制总统的权力，如禁止议员兼任国务员，禁止国会自行集会，废止总统的紧急教令权，撤销国会委员会等，但事实上，整个北洋军阀时期，决定总统和内阁关系的只是武力的强弱，《中华民国宪法》的规定只能是一纸空文。

(二)详细规定中央和地方关系

北洋时期的中央和地方关系，一直是制宪讨论的重点问题。为此既发生过震惊民国的议员斗殴案，也出现了轰轰烈烈的省宪运动。地方制度问题的争议从“天坛宪草”开始，一直持续到宪法完成前夕都未有定论。只是在最后时刻，贿选议员急于遮羞，才匆忙通过。该宪法中体现中央和地方关系的规定，主要反映在第5章国权和第12章地方制度。

1.国权

第5章国权共17条，主要规范中央和省的关系，划分中央权力和地方权力的范围。具体包括：

(1)宪法第22条首先确立中央和地方权力划分的原则。“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之。”

(2)列举中央和地方的各项权力。其中，①中央独享的权力共15项，包括：外交；国防；国籍法；刑事、民事及商事之法律；监狱制度；度量衡；币制及国立银行；关税、盐税、印花税、烟酒税和其他消费税，以及全国税率应行划一之租税；邮政、电报及航空；国有铁道及国道；国有财产；国债；专卖及特许；国家文武官员之铨试、任用、纠察及保障；其他依本宪法所定属于国家之事项。②归省所有的权力共11项，包括：省教育、实业及交通；省财产之经营处分；省市政；省水利及工程；田赋、契税及其他省税；省债；省银行；省警察及保安事项；省慈善及公益事项；下级自治；其他依国家法律赋予事项。③属中央和省所共有的权力13项，包括：农、工、矿业及森林；学制；银行及交易所制度；航政及沿海渔业；两省以上之水利及河道；市制通则；公用征收；全国户口调查及统计；移民及垦殖；警察制度；公共卫生；救恤及游民管理；有关文化之古籍古物，以及古迹之保存。

(3)确立了中央和省权力纠纷的解决机制。中央和地方的权力关系，首先需要解决的是一个剩余权力的问题。《中华民国宪法》对剩余权力的规定采用了折中的办法。第26条规定：“如有未列举事项发生时，其性质关系国家者，属之国家，关系各省者，属之各省；遇有争议，得依法律限制之。”宪法同时也确立了国家法律的最高性，第28条规定，“省法律与国家法律抵触者无效”，并把解释权也一并交给了最高法院，根据第31条之规定：“省与省争议事件，由参议院裁决之。”

曹、吴时期的北京政府，实际上已无力控制地方割据势力，因而意图通过宪法来对地方割据进行限制。宪法第33条规定：“省不得缔结有关政治之盟约。省不得有妨害他省或其他地方利益之行为。”第34条，“省不得自置常备军，并不得设立军官学校及军械制造厂”。对于违反这些规定的省份，宪法授权政府出面制裁，“省因不履行国法上之义务，经政府告诫，仍不服从者，得以国家权力强制之”。“省有以武力相侵犯者，政府得依前条规定制止之。”而当“国体发生变动，或宪法上根本组织被破坏时”，省又应当“联合维持宪法上规定之组织，至原状回复为止”。

2.地方制度

第12章地方制度共计11条，主要规范地方国家机关的组织和权限，包括：(1)地方划分为省、县两级。(2)省自治法。省得制定省自治法，但不得与本宪法及国家法律相抵触。省自治法，由省议会、县议会及全省各法定之职业团体选出之代表，组织省自治法会议制定。(3)省机关的组织。省设省议会，为单一制之代议机关，其议员由直接选举产生。省设省务院，执行省自治行政，以省民直接选举之省务员5人至9人组成，任期4年；省务院设院长一人，由省务员互选产生。(4)县的组织及职权。县设县议会，于县以内之自治事项有立法权。设县长1人，由县民直接选举之。依县参事会之赞襄。(5)省县之间的关系。省不得对于一县或数县施行特别法律。但关系一省共同利害者，不在此限。县之自治事项，县有完全执行权。除省法律规定惩戒处分外，省不得干涉之。

3．中央和地方关系

中央与地方关系的规定是《中华民国宪法》中最具特色的部分。宪法徘徊于社会现实和历史传统之间。一方面，中国的“大一统”意识源远流长，建立一个单一制的国家更符合我国的传统；另一方面，自清末以来，地方势力坐大，至北洋政府时期，地方割据已成事实，联邦制的存在有了现实基础，在社会舆论上也获得部分支持。《中华民国宪法》则在两者之间作了折中处理。宪法在具体制度的设计上已采用了联邦制的一些原则。第22条规定，“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”。但是在第1章国体中又否认联邦制，其规定“中华民国永远为统一民主国”，并确定了国家的单一制国体。民国时期的法学家陈茹玄谈道：“独怪十二年宪法已采联治分权之原则，而又忌讳联治之名称。殊不知其用意所在也。”^[27]

(三)国民权利的全面保护

《中华民国宪法》第4章国民列明了国民所享有的各项权利和须履行的义务，包括：平等权、人身自由、政治自由、宗教自由、私有财产权、陈诉请愿权和担任公职的权利。还有纳税、服兵役和受教育三种义务。

宪法除全面继承了“天坛宪草”对国民权利的规定外，另有两点重要突破。一是增加第2章“主权”，确定了人民主权原则，规定“中华民国主权，属于全体国民”；二是增加第14条，确认“中华民国人民之自由权，除本章规定外，凡无背于宪政原则者，皆承认之”。这一条款扩大了国民权利的范围，使国民的权利不再局限于宪法的列举。