《天坛宪法草案》的文本分析

三、《天坛宪法草案》的文本分析

《天坛宪法草案》是一部具有资产阶级共和国宪法性质的历史性文件，延续了《临时约法》的基本精神，但从内容到形式均有新的发展：反映了制宪时期的政治形势、军事动态和制宪主体地位的变化，体现了鲜明的时代特色。

《天坛宪法草案》共11章，计113条，由前言、国体、国土、国民、国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计和宪法修正及解释组成。“前言”部分简要说明了制定宪法的主旨：发扬国光，巩固国圉，增进社会之福利，拥护人道之尊严，制兹宪法，宣布全国，永矢咸遵，垂之无极。其“前言”属于目的性序言。在起草宪法大纲阶段，宪法条文原为9章。后来条文起草委员根据宪法学说和大部分国家宪法的经验，增加了“法律”和“国会委员会”两章。因此，1913年10月31日三读通过的定名为《中华民国宪法草案》的条文便有11章。

其中，第1章“国体”规定：“中华民国永远为统一民主国”——宪法起草委员们认为，国体有单一制和联邦制等之分，中国宜采用单一制。因为“中国联邦之事实发达未熟，不便弹造，减民国团体之力，一也”，“联邦制束缚国权，不能圆满活动，与现时政治状态不时适，二也。故取单一国主义”。^[33]此规定，有助于巩固民主共和制度，防止帝制复辟。因为《天坛宪法草案》的起草者们为确保民主共和国的国体不被更改，在宪草中作了煞费苦心的安排。本章规定：“中华民国永远为统一民主国”，强调了“永远”不许变更之意。最后一章对于修改或解释宪法设置了重重限制：规定只有国会中1/4以上议员的连署才能提出修正宪法；这种修正案非得两院议员各有出席者2/3以上的同意不得成立；修正案成立后由两院共同举行的宪法会议审议并实施修正，宪法会议必须有议员总数2/3以上出席才得开议；有出席议员3/4以上同意才可以议决。除上述严格限制外，《天坛宪法草案》专门在第111条规定：“国体不得为修正之议题。”国体修正的此种限制，借鉴了美国等国家的做法。美国宪法第5条规定：“在1808年以前制定的修正案，不得以任何形式影响本宪法第1条第9款第1项和第4项。”

第2章“国土”规定：“中华民国国土依其固有之疆域。国土及其区划，非依法律不得更变之。”——对于宪法上的国土规定问题，国民党认为应采用列举主义，即将22行省名称标出，略去“省”字，与蒙藏并列，凡领土变更，应以法律定之。国民党议员汤漪在第二次开会的发言具体说明了这一主张。“惟本席对于此案主张规定更主张列举。其理由有二：(一)国际上有规定之必要。(二)事实尚有规定之必要。”^[34]共和党则认为，宪法中不应有领土之规定，理由是：国家之领土，乃明显之事实，不是宪法规定了才如此的；领土变更时，必须修正宪法，并非上策，如以法律修正，则宪法处于虚置之地位；多数共和国，变更领土时，无不经议会议决，与以法律规定无异。民主党亦认为宪法中不应有领土之规定，“若将现有之领土罗列于宪法之中，则窒碍反多”。^[35]国民党对于领土的主张，在当时内忧外患的历史条件下，有其积极意义，对外维护中国领土完整，对内反对民族分裂，借以增强人民的领土意识和统一多民族国家的观念。宪草中“固有之疆域”的规定，避免了领土变更之时宪法的被动局面，同时也反映了制宪者们对积贫积弱的中国现实领土状况的矛盾心态。“依其固有之疆域之语，为概括的规定，将来领土交换及增加或割让，只以法律变更，其影响不及于宪法。”^[36]

第3章“国民”，包括第3条至第19条的内容。它规定：“凡依法律所定属中华民国国籍者，为中华民国人民”，“中华民国人民，于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等”——这一规定继承了《临时约法》的立宪精神，既允许人民有一定自由权利，又规定这些自由权利还须受到政府各种法律的限制，人民并不能直接从宪法获得对于自由权利的保障。此外，列举了人民所享有的权利和义务的种类。本章规定从总体上说是积极的，但诸如“非依法律不受限制”、“依法律有”等关涉国民权利和自由之“但书”规定，使其民主价值打了一定的折扣。本章末“国民教育，以孔子之道为修身大本”的条文规定，在思想领域更有一定程度的禁锢作用。

第4章“国会”，包括第20条至第50条的内容。它规定：“中华民国之立法权，由国会行之”；两院议员“得提出质问书于国务员，或请求其到院质问之”；两院各得“建议于政府”及“受理国民之请愿”；众议院认为大总统、副总统有谋叛行为时，或国务员有违法行为时，得提出弹劾案，“对于国务员，得为不信任之决议”；“参议院审判被弹劾之大总统、副总统及国务员”；“募集国债及缔结增加国库负担之契约，须经国会议定”；“宪法之修正，由宪法会议行之”；“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”。据此，国会享有立法权、质问权、受理请愿权、建议权、弹劾权、不信任权、审判权(部分)、财政权、修正与解释宪法权等10项权力。上述国会的职权，是在内阁制的大框架下设立的，或为限制政府权力，或为监督政府权力，有助于防止袁世凯独裁。

第5章“国会委员会”，包括第51条至第54条的内容。宪法大纲起草阶段，本来没有“国会委员会”一章。由先为进步党后为公民党的李庆芳提议，10月8日，开会议定增加“国会委员会”一章。规定在国会闭会后，设立国会委员会为国会的常设机构，成员共40人(参、众两院各选出20人)。其职权包括：大总统为维持公共治安或防御非常灾患，须发布与法律有同等效力之教令时，应经国会委员会之议决；大总统依法律宣告戒严，如国会委员会认为无必要时，应即宣告解严；国会委员会得受理请愿、建议和质问。国会委员会对于袁世凯来说无异于国会闭会期间无时不在的监督者。国会委员会的设立遭到了袁世凯的强烈反对，他说：“而仅四十委员，但得二十余人之列席，与十八人之同意，便可操纵一切。试问能否代表两院意见?以少数人专制多数人，此尤侮蔑立法之甚者也。”^[37]

第6章“大总统”，包括第55条至第77条的内容。它规定了总统和副总统的资格、选举方法及任期——据此，总统与副总统的资格是：完全享有公权的中华民国人民，年满40岁，并居住国内满10年以上；选举方法是：大总统由国会议员组织总统选举会选举产生，选举会应有国会议员总数2/3以上出席才可举行，得票满投票人总数3/4者为当选；任期是：大总统任期5年，连选可连任1次。在任满前3个月，国会议员自行集会选举下届大总统。大总统缺位时，由副总统继任，至本任大总统任满之日止。副总统同时缺位时，由国务院摄行其职务，但摄行的期限不得超过3个月，在这一期限内，国会议员自行集会选举新的大总统和副总统。大总统是国家元首，可以行使下述职权：公布法律，发布命令，发布紧急教令，任免文武官吏，统率陆海军，宣战，缔结条约，宣告戒严，颁予荣典，宣告免刑、减刑及复权，停止众议院及参议院之会议，解散参议院等。同时，大总统除叛逆罪外，非解职后不受刑事上之诉究。大总统行使上述职权时，必须经过国会或国会委员会之同意，或经过最高法院之同意，或者依照法律，这些均体现了议会为中心的精神。对此，袁世凯愤愤不平：“综观全文，比照约法，皆变本加厉”，这种体制“使对内对外均无以保其独立之精神，而为国会之役使”。^[38]

第7章“国务院”，包括第78条至第83条的内容。宪法草案规定国务院为中央政府，民国政府实行责任内阁制。“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之”；“大总统所发命令及其他关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力”；“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任”；“国务员受不信任之决议时，大总统非依第七十五条之规定解散众议院，应即免国务员之职”。《天坛宪法草案》规定的国务员副署权，既分散了总统的权力，又加强了对总统行使权力的监督，是资产阶级防止总统独断专行最重要的筹码。

第8章“法院”，包括第84条至第89条的内容。它规定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼，但宪法及法律有特别规定者，不在此限。”宪法草案规定的公开审判制度、法官独立审判机制和法官职业保障制度，有助于司法独立的贯彻实行。但“法官独立审判，无论何人，不得干涉之”的规定，并不全面，因为不得干涉的主体，仅规定了“无论何人”，出现政党或其他组织干涉的情形时如何处理，宪草就没有规定。对于法院依法受理行政诉讼，袁世凯颇为不满，“今草案第八十七条，法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼云云。是不遵《临时约法》另设平政院，乃使行政诉讼，亦隶法院。行政官无行政之权，法院得掣行政官之肘”。^[39]

第9章“法律”，包括第90条至第94条的内容。它具体规定了法律案的提出条件、公布、复议、法律的变更依据等。如“国会议定之法律案，大总统须于送达后十五日内公布之”；“国会议定之法律案，大总统如否认时，得于公布期内声明理由，请求复议，如两院各有议员三分二以上仍执前议时，应即公布之”；“法律非依法律不得变更或废止之”。同时特别规定“法律与宪法抵触者无效”。相对而言，本章内容比较简单，但其中的个别表述值得商榷。如“国会议定之法律案，大总统如否认时，得于公布期内声明理由，请求复议，如两院各有议员三分二以上仍执前议时，应即公布之”。一方面国会议定的各种法律案，大总统应不仅只有“否认”一种情形，如部分赞成，或者对其中个别标准有异议等都有可能；另一方面“大总统如否认时，得于公布期内声明理由，请求复议”意即大总统“否认”后，再“请求复议”。“天坛宪草”是以国会为中心的权力设置，此处的表述体现不出总统权力位居于国会权力之下的民主精神，因而偏离了文本的整体风格。

第10章“会计”，包括第95条至第108条的内容。它规定：新课租税及变更税率，以法律定之；须经国会议定募集国债及缔结增加国库负担之契约；预算案成立、修正或否决时的具体程序；设立继续费和预备费的条件及其支出条件和程序。财政紧急处分的条件是：为对外战争，或戡定内乱不能召集国会时，政府经国会委员会之议决，同时须于国会开会后7日内，请求众议院追认；国家岁出之支付命令，须先经审计院之核准等。上述审计制度是对政府财政的监督。除此之外，还规定审计院由参议院选举之审计员组成，审计院长由审计员互选产生。“审计院以参议院选举之审计员组织之。审计员任期九年，每届三年改选二分之一。审计员之选举及职任，以法律定之。”“审计院设院长一人，由审计员互选之。审计院院长关于决算报告，得于两院列席及发言。”由于审计院院长和审计员完全摆脱了行政任免体制，袁世凯认为这破坏了大总统任命官吏的职权和政府编制预算之权。“审计员专以议员组织，则政府编制预算之权，亦同虚设，而审计又用事前监督，政府直无运用之余地。”^[40]

第11章“宪法修正及解释”，包括第109条至第113条的内容。它规定由国会议员组成宪法会议，负责修正宪法和解释宪法，但“国体不得为修正之议题”；“国会得为修正宪法之发议”；“宪法之修正，由宪法会议行之”；“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”。同时，规定了“发议”、“修正宪法之提议”和“宪法会议”的“列席”、“连署”和“议决”的具体程序性标准。

《天坛宪法草案》的实质，是新生的中国资产阶级试图运用宪法的权威，通过资产阶级的政党政治，而使中国的政治体制迅速走上资产阶级民主政治的轨道。内阁制的设置目的在于防止大总统袁世凯的权力扩张，使其处于虚尊地位而成为“无弹的大炮”，并将之纳入资产阶级的政治体系。