《中华民国宪法草案》的简约评价

时间：2022-09-07 理论教育版权反馈

【摘要】：本想借宪法以巩固其统治，终于未能如愿，而这一巩固统治的工具——《中华民国宪法草案》却流传下来，显示出某种独特的价值。1．在制度设计上存在矛盾之处，是对三权分立的破坏在近代宪法理论中，确认公民权利与规范国家权力是宪法的两项基本内容。

四、《中华民国宪法草案》的简约评价

众所周知，历史按照一定的规则行进，然而它有时也会脱离某种绳墨。1925年宪草的制定，在一定程度上恰好体现了历史给人开玩笑的一面。

段祺瑞重掌政权后，他一方面“废弃”旧法统，一方面迫不及待地进行立宪活动，以借助宪法的形式来维护自己并不稳固的统治基础，并得到最大限度的合法性支持，从而在军阀们的斗争中，取得挟中驭外之势。然而，事与愿违，宪法尚未颁布，他就在反对声中下了台。本想借宪法以巩固其统治，终于未能如愿，而这一巩固统治的工具——《中华民国宪法草案》却流传下来，显示出某种独特的价值。

(一)宪草的内容：一部体系较为完备具有现代意义的宪法

一般来说，近现代意义的宪法在比较发达的商品经济、民主政治以及先进的思想文化条件下才能产生。虽然在北洋政府统治时期，制宪所需要的经济、政治以及文化基础都不够完善，却产生了形式比较规范、内容较为全面的近现代宪法。1925年宪草即是其中之一。1925年宪草是由国宪起草委员会负责起草的，这个宪法起草委员会虽然是由政府及各省军民长官派员组成，即是以段祺瑞为首的大小军阀头目指派的亲信和心腹所组成，有“假民定宪法之名，行钦定宪法之实”的嫌疑，^[16]但因为它以“贿选宪法”为蓝本，继承了“贿选宪法”的优点，因而“规范体系的完整、立宪技术的优化，以及制度设计和内容的完整性，都达到了当时的最高水平”。^[17]近代以来，宪法的主要目的就是要确定国家权力与公民权利之间的关系，一部成熟和完整的宪法必须包括三个方面的内容：国家政权体制、公民权利体系和宪法本身在制定、修改以及解释等方面的制度。从这三个方面来看，“段记宪草”无论在国家体制、国家权力运行监督，还是在公民权利体系和宪法制定修改本身的有关制度方面，都做出了比较完善的规定。首先，是内容的完备。这主要体现在：第一，确立了分权与制衡的宪政体系。在横向分权与制衡方面，该宪草对民国议会、民国政府和民国法院的性质、组成、任期和职权作了规定。如在第2编的国家机关中，该宪草确立立法权由民国议会行使，行政权由大总统以国务总理及国务员之赞襄行使，司法权由法院行使；还确定了众议院弹劾总统和国务总理及国务员，总统解散众议院，法院审判弹劾事件，等等。在纵向分权与制衡方面，该宪草确认中央与地方分权和地方自治制度，维护中央集权，对地方事权进行了限制。如该宪草第3章规定了“国家与地方事权之分配”。将国家权力分为“国家事项”和“地方事项”，以宪法为依据，实行中央与地方的分权体制，同时又对地方事权进行限制，如该宪草第11条、第13条、第14条的规定。第二，规定人民享有相应的民主自由。该宪草第11章规定：中华民国国民于法律上无种族、阶级、宗教之区别，一律平等。国民依法享有身体、家宅安全、信仰宗教、选择居住及职业、言论、著作、刊行、结社、集会等自由，有使用书信、电报、电话之秘密不受侵犯，有财产、选举及被选举、诉讼、请愿、诉愿等权利，非依法律不受逮捕、监禁或处罚，从形式上确认了资产阶级的民主自由。第三，建立“国事法院”，拟进行宪法诉讼。1925年宪草最引人注目的是它规定的两类法院制度：普通法院和国事法院。普通法院受理民事、刑事和行政案件；国事法院则决定“法律是否抵触宪法及其他宪法上疑义之解释；国家与省区或其他地方权限之争议；关于国务总理及国务员被弹劾事件”。其次，是形式的完备。该宪草基本上吸收了“贿选宪法”所提供的宪法架构，而且，从形式上看，采取了现代宪法的通行结构。该宪草有前言、编、章、条、款、项，与“贿选宪法”相比，还增加了“编”，形式更为完备。

(二)宪草的性质：一部并不彻底的资产阶级宪法

“段记宪草”是一部资产阶级的宪法。首先，它在国家性质的规定中体现了对人的尊重：“中华民国永远为民主共和国，中华民国之主权本于国民全体。”其次，它确定了分权与制衡的原则，并根据这一原则构建了具有资产阶级性质的政权体系。再次，它确定了私有财产神圣不受侵犯的原则。该法第138条规定，“中华民国国民之财产所有权，非依法律，不受侵犯。公益上必要之处分，除法律有特别规定外，须给以相当之补偿”。不仅如此，“段记宪草”的资产阶级性质还在其他众多方面表现出来。“段记宪草”资产阶级性质的形成，一是由于当时中国的经济社会关系，特别是资本主义在中国一定程度的发展；二是由于中华民国的资产阶级共和国性质，特别是人民对以前宪法一定程度的认同。除此之外，它也与立法者的西方背景，特别是对资产阶级宪法的认同与仿习有关。然而，值得指出的是，“段记宪草”的资产阶级性质并不十分彻底，而这与当时中国的传统经济、传统政治，乃至传统思想文化有着莫大关联。正因为历史的这种杂糅性，“段记宪草”在性质上也呈现出某种程度的矛盾性。

1．在制度设计上存在矛盾之处，是对三权分立的破坏

在近代宪法理论中，确认公民权利与规范国家权力是宪法的两项基本内容。“段记宪草”以其对这两项内容的详尽规定而被认为是一部内容和体系都较为完备的宪法。比如关于公民权利，该法就专列17条进行规定。关于权力运行，“段记宪草”不仅在第2编“国家机关”中，确立了立法、行政和司法三权分立的政权体制，从横向规范了三者之间分工与制衡的权力关系，还在第3章“国家与地方事权之分配”中，从纵向做出了进一步规定。需要指出的是，这种规定是不彻底的。以有关三权分立的内容而言，有些规定就破坏了三权分立原则。“段记宪草”第53条规定，“两院议员不得兼任文武官吏，但国务员不在此限”。这条规定抄袭了“天坛宪草”第26条而没有照搬“贿选宪法”，在某种程度上有助于加强国会对内阁的控制，但从民主政治建设角度看，这一规定实际上破坏了三权分立的宪法原则。比较而言，“贿选宪法”将“但国务员不在此限”的文字删除，贯彻了完全的不兼容原则，维护了三权分立的原则和制度，可惜“段记宪草”并没有吸收“贿选宪法”这一点。此外，关于副总统兼任参议院院长，对地方事权的限制等条文，也是与三权分立原则相背离的。

2．在很大程度上代表了封建军阀的利益，成为了他们企图实现自己政治野心的工具

“段记宪草”是北洋军阀最后未能出笼的宪法性文件，是各派军阀权力分配的结果。众所周知，任何宪法都是一定时期各种政治力量对比关系的表现，都要体现一定阶级的意志，“段记宪草”也不例外。在它的制定过程中，虽然段祺瑞宣称国民代表会议的任务是“专门制宪”，然而国民代表会议只有“议决宪法权”而无“宪法起草权”，宪法起草反而是由临时执政指派各省区军民长官组成的国宪起草委员会负责的。事实上，军阀代表机关——宪法起草委员会掌握了制宪权。在制宪过程中，各派为一己之私利，各执一词，纷争不断，目的并非要力行宪政，巩固民主，只不过是要借制宪为自己谋得更大利益。对于地方军阀而言，他们想借此拥兵自重，而对于掌握中央政权的段祺瑞而言，则欲借此为主政中央披上合法的外衣。正因为如此，该宪法在议员的产生和中央、地方事权规定等诸多章、条中，都反映了军阀的利益，打下了封建军阀时代的烙印。

(三)宪草的立宪原意：一部既加强中央集权又与地方妥协的宪法

“段记宪草”是在地方军阀尾大不掉，中央权威几近式微的情况下制定的。虽然它旨在改变这种情况，但这种努力不可能实现。因为，宪法总是一定实力阶级和集团利益的反映。当时，既存在着张作霖、段祺瑞这样实力较强或掌握中央政权的军阀势力，他们不像袁世凯甚至不像先前的直系或皖系军阀那样强大，但又对壮大自己的力量有着特别的企望；同时还存在着众多可自保或通过联合可以自保、拥兵自重的地方军阀，他们的数目和力量有增无减。这就使宪法的制定不可避免地要指向中央集权的加强，同时也不可避免地打上地方分权的印记。正是在这种情况下，“段记宪草”呈现出不同于国外宪法，甚至不同于此前民国宪法的特点，成为一部既强化中央权力，又与地方妥协的宪法。

1．“段记宪草”具有鲜明的强化中央权力的趋向

袁世凯政权跨台后，经过军阀几次混战，北京政府的权力事实上已不断削弱。国家没有一个政权中枢。正如陈独秀当时所指出的，“中国政治混乱的原因，不是中央专权而恰恰是地方专权，大小军阀既掌握军队大权，又掌握财政大权，法律、舆论都听命于军阀，而中央政府形同虚设”。^[18]为此，“段记宪草”试图通过实行总统制，制约地方事权，通过对立法与行政机关作特殊规定等来加强中央集权。其一，“段记宪草”规定的总统权力很大，所受到的制约却少。例如，该法规定，对于行政机关、总统及副总统，由各县选出之总统选举人投票产生，而不是由议院选举产生，这就使得国会对总统的制约程度减轻。更为重要的是，该法规定，国务总理与其他国务员，均由总统自行任免，而无须经议会事前同意。这曾是过去袁世凯所极力争取而不可得的权力。^[19]总统获得这种权力，事实上就获得了对内阁的控制权。这样，与其说议会制约内阁，倒不如说总统制约内阁。有了这两条，总统的权力在无形中上升到了一个新的高度。其二，该法在对中央权力做出种种有利于其得到强化的规定时，又在国家与地方关系一章中对地方事权作了进一步限制。例如，该法第11条规定，“国家预算不敷，或因紧急财政处分，经民国议会议决，得比较各省区岁入额，以累进率分配其负担”。又如第14条规定，“国家因国防或全国公益之必要，经民国议会之议决，得将省有、区有财产移归国有；但须经关系省区议会之同意”。这两条事实上在一定条件下剥夺了地方的财权和物权。如果省区不从，该法第16条还规定，“国政府得制裁之”。凡此等等，都体现了加强中央集权的立宪目的。

2．“段记宪草”是各派势力妥协的产物

“段记宪草”在加强中央集权的同时，又承认地方自治，反映了地方军阀的要求。“北京政变”后，段祺瑞重掌政权，本身就是各派势力妥协的结果。此时的段祺瑞虽然重掌政权，但已无实力可言。如果不能满足各派军阀的要求，自己就不可能争得强有力的地位。因此，这部“段记宪草”承认军阀割据的事实，赋予地方以较大的实权。如第1条关于国体的规定“中华民国永远为民主共和国”，“段记宪草”将“贿选宪法”中“中华民国永远为统一民主国”“统一”二字改成“共和”二字，并规定各省区可制定宪法，因而其联邦特征更为明确。^[20]此外，“段记宪草”还辟专章，以列举形式规定了国家与地方事权之分配，给予地方涉及官制官规、教育、交通、财税、保安、卫生等15个方面的权力。不仅如此，“段记宪草”还通过一些具体规定，确保地方实力派进入国会参、众两院，代表地方的利益。

(四)宪草的价值：一部糅合了西方立宪主义某些理念又带有明显时代局限性的宪法

毫无疑问，“段记宪草”在主观上是要维护大军阀、大资产阶级的利益，但是，因为民众的初步觉醒、先进思潮的风雷激荡和西方宪法的示范影响，该宪草在打下时代局限之印记的同时，又在许多方面体现了进步趋向。

1．“段记宪草”糅合了西方立宪主义的某些理念

(1)在“段记宪草”的制定中，各方利益集团不断协商与妥协，体现了妥协精神，使宪法本身成为一种妥协的机制，在我国宪政史上独具特色

现代文明政治之所以不同于野蛮专制政治，就在于现代政治创造了一种通过妥协平衡而整合各方利益的制度体系。在这种制度框架下，人民能够有效控制少数人的权力，可以不诉诸暴力就能够更换统治者，解除政府权力或推行改革。同时，不同的利益集团或政治力量依据共同认可的规则，通过在制度体系内谈判的方式来争取共存，而并非一定要诉诸于毫不妥协的对抗。在“段记宪草”的制定中，各派政治势力为了各自的利益，围绕制宪展开了激烈的权力斗争，都想借宪法之名谋一己之私。由于参与立宪的利益(或利益集团)是多元的，立宪的过程也是一个协商和妥协的过程，由此产生的宪法，也必然是一个多元利益相互妥协的产物。在这一过程中，“段记宪草”成为妥协的产物。通过这一机制，“专权政治”变成了“共和政治”，尽管这种“共和政治”是大小军阀们的共同分赃。

(2)“段记宪草”设立的宪政机制，体现了权力必须受到制约的理念

众所周知，中国古代“天人合一”哲学思想对近代中国的宪政运动影响很大。在传统文化中，“天人合一”往往表现为“圣王合一”。这种哲学理念使得在几千年的封建统治中，国家在最高权力的设置上始终保持一元化，即国家的权力始终趋向于集权，国家的最高权力始终缺乏有效监督。^[21]甲午战争以后，为自强图存，中国开始仿习西方宪政。然而由于传统“天人合一”哲学理念的影响，以至中国虽然也有了法院、总统、内阁、议会等，但由于缺乏必要而具体的操作机制，国家的权力却始终如一地朝着专制方向发展。即便是孙中山先生设计的五权宪法，也仍然缺乏以权力制约权力的宪政精神。如国民党的政府五院和主席，则听命于国民党的中执委总裁蒋介石。“段记宪草”的制定，突破了中国传统文化对权力“一元化”设置的局限，创立了一套新的宪政原则和制度。这些原则和制度，既是对西方国家宪政思想和实践的借鉴，更是中国历史经验的自我创新。^[22]在这部集权与妥协的宪法中，贯彻了分权与制衡的宪法原则，确立了联邦制度，独创了两项机制。其一，设立常任委员会，便于监督政府。如该宪草第37条规定，众议院于闭会后，为行使本宪法所载的各项职权，得设常任委员会。这是我国宪法中第一次所作的这一方面的规定。^[23]其二，设立“国事法院”，启动宪法诉讼。如该宪草第93条、第94条、第95条，对国事法院的任职、组成、职权，都作了规定，这“代表了中国最早的宪法诉讼模式”。^[24]

2．“段记宪草”关注民主权利

“段记宪草”规定总统由人民间接选举，而不是由国会选举；宪法修正，由中央与各省区议会合组之国民会议议决，而不由国会议员所在地组织之宪法会议议决；人民得经地方自治团体或职业团体之可决，提出立法案；人民对于众议院议员得行使罢免权；以及临时组织国事法院以解释宪法，审判国务员被弹劾事件，等等，无不具有民主主义的色彩。这在政治和社会生活各领域仍显专制的近代中国，实属难能可贵，具有一定的进步性。尽管该宪草的这一做法是被逼的，一方面“冀以此博好感于西南各省也”，另一方面，以响应1920年至1925年部分省份“联省自治”的省宪运动，但不管怎样，该宪草做出的这些规定顺乎时代之潮流，合乎人民之需要，具有一定的进步性。

3．“段记宪草”重视教育

这在北洋政府的宪法中尚属首次。“贿选宪法”制定时，“猪仔议员”为了掩盖贿选的事实，在不到一周的时间内，匆匆制定了一部宪法。因此有关生计、教育两章弃置未议，成为宪法内容的重要缺失。“段记宪草”与之不同，它列两章分别对生计和教育进行了规定。例如，该宪草在第13章中用6条的篇幅，对教育精神，教育经费，教育与宗教的关系，义务教育年限、费用、教员、贫困而优异的学生培养等都做出了规定。这些既反映了五四运动以来，西方思潮，特别是“平民教育”思潮对内地的影响，也反映了段祺瑞执政府基于中国国情而对人才和教育的重视。众所周知，中国几千年封建专制制度和长期实施的愚民政策，使大多数中国人的政治、文化素质十分低下，因此要想推行宪政救国，使中国早日走上富强之路，就必须重视教育。“这是因为，宪政的推进是一项复杂的社会系统工程，作为其先决条件，与之相适应的宪政文化、公民素质皆不可或缺。应该说，近代中国的精英人物所接受的宪政思想在当时就已先进。但要使精英的宪政思想成为大多数中国人的共识，生成一种新的宪政文化，却不是一件轻而易举的事情，更不能一蹴而就，需要一个较长的宣传、教育、实践过程。”^[25]

4．“段记宪草”明确规定了公民的信仰自由

“贿选宪法”第12条规定：“中华民国人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由。”这条规定虽然迎合了社会上尊孔势力的政治需要，但在宪法理论上却有不合理之处。按照世界各国宪法的惯例，对于公民个人的政治及道德观念的问题，宪法作此规定，既不合法理，也无意义。该宪草虽以“贿选宪法”为参照，但在公民信仰自由问题上并没有照搬“贿选宪法”，而是参照了“天坛宪草”。“段记宪草”第133条规定：“中华民国国民有信仰宗教之自由，非依法律，不受限制。”这与“天坛宪草”第11条关于“中华民国人民有信仰宗教之自由，非依法律不受限制”的规定大体一致。“段记宪草”是“贿选宪法”之后的第二年制定的，当时社会上尊孔势力依然强大，但制宪者毅然抛弃了“贿选宪法”的做法，而沿用了“天坛宪草”的陈例，可以说是在复归中体现了进步，体现了先进的宪政文化对制宪者的影响以及制宪者的水平。

然而，由于近代中国仍是一个半殖民地半封建国家，先进的思想特别是宪政观念和文化并未深入人心，因而“段记宪草”在制宪技术、制度设计和宪法规范上达到了一定高度的同时，也存在明显缺陷。例如，该宪草重视地方实力派的利益，规定在众议院设常任委员会，常任委员由实力派指定，而这种规定便于控制国会。又如，对国民权利、生计、教育的规定还不够全面，不够明确。再如，“段记宪草”排斥进步思想，着意维护封建时代的一些纲常伦理，在第152条中甚至规定，“学校教育不得为党派主义之宣传”，将其矛头直接指向中国共产党宣传马列主义。

1925年“段记宪草”虽然未能在现实生活中发挥作用，且有着一定的局限性，但它还是较好地反映了当时社会经济政治发展的要求，以其独特的风貌和价值，成为我国宪政文化发展史上的重要一环，成为今日中国宪政建设的宝贵资源，因此应该受到重视。

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