《中华民国临时约法》的价值分析

五、《中华民国临时约法》的价值分析

时光荏苒，弹指一挥间。《临时约法》的颁布实施距今已近百年。以中国百年立宪的实践再来回顾《临时约法》，或以世界百年宪政的理论再来反思《临时约法》，我们不能不承认，这部仅用了不足两个月时间制定的临时宪法，其共和诉求之淋漓表现，其制度安排之合乎规范，其立宪技术之相对严谨，体现了资产阶级革命者和立宪者超乎当时现实的政治智慧。《临时约法》的文本，是中国近代资产阶级宪政实践的结晶，在政治上，它终结了中国几千年的封建专制，描绘了民主共和的图景；在经济上，它力图确认资本主义生产关系的合法化地位，并在一定程度上促进了民族资产阶级的发展和社会生产力水平的提高；在思想上，它不仅树立了民主共和法治的观念，客观上也开启了民智，为新文化运动奠定了基础；在国际社会中，它为积重难返的落魄封建王朝注入了一剂强心剂，为强国林立中寻求重新崛起的中国，提供了一条新的制度，同时也以根本法形式宣告了中国独立的主权和领土。在立宪史中，它是20世纪初整个亚洲最先进的资产阶级民权宪章。

然而，这部寄托着民主共和宏大理想的民权约法，如同流星一般。其出现时，是夜空中最亮丽、最惊人的风景，但这“风景”的寿命也是同样惊人的短暂。《临时约法》从1912年3月颁布，尽管到1926年8月才完全失效，但其中真正发挥效力的时间，也就是两年不到的时光。而这其中更多的时间，也是被空置、被践踏、被废止、被撕毁。《临时约法》给人民展现的共和图景，仅仅只是停留在文本和纸面上的“美好”画卷。

(一)因人立法——因人废法

“成也萧何，败也萧何”，《临时约法》成为纸上的共和，缘起是“因人立法”，最终也“因人废法”。辛亥革命后建立的民主共和国，应选择一个什么样的政权组织形式，革命派内部有不同的观点。以孙中山为首的同盟会多数成员的意见，甚至包括其他阶层和派别的代表人物，都认为“美利坚合众国之制度当为吾国他日之模范”，^[32]南京临时政府应该采用美国式的总统制政权组织形式。因此，最初的《临时政府组织大纲》很明确地确立了总统制。在民初的历史舞台上，袁世凯集政治势力、经济实力和军事威慑力于一身，是最强大的政治力量。他一方面兵临城下向革命派“诱和”，另一方面则祸起萧墙内向清廷“逼宫”。革命派幻想通过“议和”来取消帝制，建立共和，在客观上也是形势所逼的无奈之举。从总统制到《临时约法》责任内阁制的变化，固然是因为有部分立宪者推崇英法模式的议会制度，更重要的还是革命派希望通过这种制度，一方面限制临时大总统的权力，使袁世凯有位无权；另一方面，通过在参议院中占据多数席位的同盟会成员控制议会权力，从而抑制袁世凯窃国的野心。对于南京临时政府参议院“因人立法”这一做法，革命派大多讳莫如深。时任直隶参议员的谷钟秀在解释政权组织形式的变更原因时说：“各省联合之始，实有类于美利坚十三州之联合，因其自然之势，宜建为联邦国家，故采美之总统制。自临时政府成立后，感于南北统一之必要，宜建为单一国家，如法兰西之集权政府，故采法之内阁制。”^[33]可通过《临时约法》的制定经过和动机来看，这种解释实在是牵强附会。然而，宪法毕竟是建立民主制国家过程中各种政治力量对比关系的集中表现。“如果没有政权，无论什么法律，无论什么选出的机关都等于零。”^[34]革命派把政权交给了袁世凯，又希望通过一纸宪法限制其权力来捍卫本阶级的利益。这种从“交权”到“限权”的空想，与原本应在宪法对比关系中占主导地位的袁世凯的政治目标之间，存在太多的矛盾与对立。法律的实施需要政权的强制力作为保障，可是《临时约法》实施的主体和政权强制力的主体却是对立的双方，袁世凯窃国毁约的独裁结果，原本就是情理之中的事情。

(二)权力幻想——权利幻象

《临时约法》除了在制度安排时立宪目的存在失误外，其国家权力的体制设置和权限分配也存在主观臆断，从而导致《临时约法》权力幻想的破灭。而《临时约法》中的权利保障则和《临时约法》一样，自始就是一种纸上的幻象而已。

从《临时约法》以来，民国和国民政府期间的历部宪法，基本上都没有处理好对“总统制”和“内阁制”的体制选择和权力配置的问题。这是因为《临时约法》在政权组织形式的选择上，开创了一个不好的传统。《临时约法》的制定者“因人立法”，为限制袁世凯的权力而将“总统制”改“内阁制”。但遵循《临时政府组织大纲》已经建立的制度，改动起来殊非易事。南京临时参议院的参议员不得不寻求平衡，在赋予内阁行政权力的同时，保留了总统制体制下国家元首享有的若干权力，致使总统府与国务院权限不明，混淆了总统制与责任内阁制的界限，将临时政府规划成了一种二元甚至多元的畸形政治体制。这种界限的混淆，使权力和架构秩序存在着诸多矛盾和悖论。

首先，行政权内部的权限冲突，即总统权力和国务院权力的矛盾和冲突，究竟谁应该是行政中枢?一般而言，《临时约法》如果采用美国式总统制，则国务总理就不需要；如果采用法国式内阁制，则副总统就可以不用设置。南京临时政府创设之初，依总统制未设“总理”一职。《临时约法》新增“国务员”，在总统之外，又复设总理，从形式上确认了责任内阁制。然而，《临时约法》在改责任内阁制后，在总统、副总统、总理的地位和权限之间，没有遵循立宪规律进行科学配置，从而使最高行政中枢没有得以明确。其一，如前所述，总统制国家的总统为民选，其产生程序复杂、期间漫长，为此，副总统就有因总统缺位而设置的必要。在内阁制国家中，国会随时可以产生新总统，因此根本不需要长期设置候缺的副总统。而《临时约法》对副总统的设置，就显得画蛇添足。其二，《临时约法》规定了临时大总统“总揽政务”等诸多权力，其中保留了过去《临时政府组织大纲》中总统制下临时大总统的许多权限，国务员依《临时约法》应“辅佐”临时大总统。但另一方面，国家的实际政务是通过国务院各部门实行的，加上国务员的“副署权”，国务院又拥有很大权力，这就导致两套行政权力是平行行使，最终形成最高行政中枢二元化的行政体制。其三，“副署”究竟是权力、权利还是义务?这一问题，是行政中枢二元化的行政体制带来的。按照英法的内阁制，元首公布法律、发布命令，需要经阁员副署，这种制度对元首的作为而言，是一项法定要件；对阁员而言，其是否“副署”是一项权利，“副署”的结果则构成一种责任。但在《临时约法》中，国务员对临时大总统的相关行为是“须”副署之。从文本理解，“须”是“必须”，那么国务员的副署就成为一种必须履行的义务，不副署反而成为违法。这与内阁制的原意肯定是相悖的，而这种“需”阁员副署和国务员“须”副署之间的矛盾，形成了民国初年“府院之争”的独特政治现象。这种二元化的行政体制，最终为袁世凯排挤国务院、强化总统权力提供了制度上的支撑。

其次，立法权和行政权的相互关系问题。妥善处理立法权和行政权的关系，是现代立宪政治中的重点和难点问题。《临时约法》在这一问题上，由于权力的缺位和错位，导致两大权力不能相互均衡。从参议院和国务院的关系来看，《临时约法》虽然宣示了责任内阁体制，却没有完备设置责任内阁制的具体制度。与当时英法的内阁制相比，至少不信任案通过权和解散国会权，《临时约法》没有予以规定。不信任案通过权是国会借以监督行政的利器，而解散国会权则是内阁通过诉诸人民以求公判来抵抗国会的唯一途径。这两项权力的行使，实际上是为了保证行政权和立法权之间的合作、制约和均衡，使其中某项权力不至于“一权独大”而导致三权分立体制的失衡。《临时约法》没有规定上述权力，实乃其重大遗憾，从而失去了责任内阁制的精神。至于弹劾权、质问权等，总统制和内阁制国家的议会都具备，不是责任内阁制的典型特征。从具体权限上看，革命党为了限制临时大总统的权力，便单方面扩大了参议院的职权，使立法机关的权力过于扩张。这种扩张至少带来了两大隐患：一是权利被虚化，成为幻象。正如前面多次提到，《临时约法》给立法权提供了过大的空间，使立法权可以轻易地限制和侵害人民基本权利，使人觉得基本权利不是先天固有的，是立法权赋予的，而不是确认的，事实上造成一种立法侵害；二是分权制衡被破坏，使行政权被压制，最终导致行政权对立法权的冲击，袁世凯撕毁《临时约法》走向复辟即是明证。

此外，《临时约法》还存在被许多学者指责的制定机关代表性不够等诟病。同时，其在中央与地方关系上也采取了回避态度，最终为中央集权统治提供了超越和放弃《临时约法》的实现途径。总之，《临时约法》的上述种种失误，加上其立法的工具主义倾向，使《临时约法》坎坷的“纸上共和”的命运，自始便被注定了。

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