《中华民国训政时期约法》的出台背景

二、《中华民国训政时期约法》的出台背景

(一)北伐战争的胜利——《约法》出台的军事背景^[32]

在1912—1928年北伐战争之前，中国处于历时将近16年的北洋军阀统治时期。中国的政府在各路军阀的混战中频频更迭。至北伐战争之前，北洋军阀逐渐演变为吴佩孚、孙传芳、张作霖三大集团。而北伐也是孙中山的遗愿。他曾多次强调北伐统一中国的重要意义，并且在1922年5月和1924年9月两次率军北伐，却都因为广东发生叛乱，不得不中途回师。孙中山逝世后，在1926年国民党第二次全国代表大会上，北伐被再一次提上议程。4月3日，蒋介石向国民党中央提出了出师北伐案。国民党中央执行委员会临时全体会议通过了国民革命军出师北伐案，决定正式北伐。

1926年7月9日，国民革命军在广州誓师，并举行了国民革命军总司令就职典礼。从此轰轰烈烈的北伐战争开始了。北伐军在出师半年多的时间，就消灭了数倍于己的吴佩孚、孙传芳的北洋军阀的部队，全国的形势转变为国民党领导的革命势力与奉系军阀南北对峙的局面。

在北伐战争进行的同时，全国各地同时开展了反帝国主义的工人运动。汉口、九江英租界陆续收回。上海工人为配合北伐军的进军，先后举行三次武装起义，解放了帝国主义侵略中国的中心——上海。以湖南为中心的全国农民运动也迅速发展起来。

随着北伐战争的胜利进展，国民革命的中心由珠江流域转移到长江流域。北伐军占领武汉后，1926年12月，将国民政府的首都由远离前线的广州迁移到革命中心武汉。后经过对各地工人运动和共产党的镇压，以及国民党内部的权力更迭，1928年2月，蒋介石重新统一了国民党，决定进行第二次北伐，统一中国。6月4日，张作霖乘坐的专车被日本关东军炸毁，张作霖被炸身亡。17日，张学良继任东北保安总司令。7月1日，张学良发出通电，表示与南京方面停止军事行动，不妨碍和平统一，并于12月29日，通电全国宣布遵守三民主义，服从国民党，改旗易帜。至此，国民党在形式上统一了全国。

在北伐战争胜利后，中国至少已经在形式上形成了统一的局面。按照孙中山的革命程序论，军政应当结束并进入训政阶段。更为重要的是，在这段时间里，国民党的政权相对稳定，军事力量得到极大的发展，并且通过几次反革命运动，也对共产党的力量给予了沉重的打击。因此在当时看来，政局对于国民党而言是相对稳定的。1928年6月12日，国民政府宣布“今全国统一，训政开始”。1928年8月，国民党中央召开二届五中全会，宣告了训政时期的开始。^[33]

(二)变相专制的“以党治国”——《约法》出台的思想背景

一种理念的提出，乃至一部根本法的出台，都必然有其一定的思想背景。因为一部法律要想获得社会认同，单有强力自然不足生存。对于《中华民国训政时期约法》而言同样也不例外。孙中山训政理论一个极为重要的方面，就是“以党治国”，但这一点却使得整个理论充满了内部矛盾。“训政是为了实现宪政民主，但训政又意味着在训政阶段需要缩小政治参与空间或者说抑制公众民主权力的行使，所以如何处理好控制和参与的关系就成为考验执政党(革命党)对实现宪政民主的诚意和训政能力的关键问题。”^[34]可以说，“以党治国”是采用“集中民主”的方式，将重建国家的政策置于首端而采取的一种次优选择。作为一个政治家，这种选择是完全可以被理解的。然而值得注意的是，在训政理论提出以及国民党真正进入训政阶段后，中国大部分知识分子，也没有对这个决策提出更多的异议——虽然一些自由主义精英分子，如胡适、张东荪等人坚持人权、民主等理念而坚决反对“以党治国”，但他们的矛头所指，并不完全是训政理论本身，而更多的是针对蒋介石的训政实践对孙中山训政理念的背离，以及“以党治国”的专制实践(虽然这可能是此理论所不可避免产生的问题)。由此可见，就连这些在国外留学甚久的知识分子，都在某种程度上支持训政理论本身，更不用说一般的国民大众了。那么，作为一种看似专制理论的变形，为何能够获得如此广泛的认同，这多少值得思考。

“由于复杂的历史原因，民主这个字眼对绝大部分受过教育的中国人来说，有着丰富而不确定的内涵。在三十年代的政治进程中，它就成了人们的口头禅，但是绝大部分中国人，同样包括政治家和知识分子，都无力对民主的内容和自由主义价值观念的真谛承担义务。”^[35]以一代国学大师蒋廷黻为例，他认为，一个可行的民主制度应当根植于一个民族的文化之中。1912年后，民主的建立之所以没有作用，他认为这是因为中国人缺乏社会的或国家的意识，政府外人士对国家事务毫无兴趣；而政府官员则在为自身利益而不是在为国家利益忙碌。他说，要想在中国建立民主，也就是中国成为这样一个民主：在政治上团结一致，在感情上依靠公民对国家的忠诚而结为一体。^[36]

蒋廷黻的分析之所以令人感兴趣，并不在于他思想的内在深度，而在于他作为一个具有高度文化、受过良好西方教育的人，对中国民主化进程中的尝试如此失望，造成他愿意接受任何政府，不管该政府如何独裁，只要能恢复国内的平静、国家的和平、民主的自尊就行。他对政治的厌倦和绝望，实际上代表了中国所有知识分子的心声。这其中部分是由于国内民主的失败，部分也是在当时的国际环境中。由于经济危机爆发，在一些标榜民主自由的国家，也不得不实行一些中央统一的经济、政治干预。这样一种大的环境，也给了中国的知识分子一种感觉，即民主时常是靠不住的。

不仅如此，就连国民党内大多数比较“自由”的知识分子也接受了这种观点，即个人自由是第二位的，而且应该服从国家的需要。例如，孙科谈道：“我们可以断言，把个人主义作为社会和政府出发点的宪法，绝不是我们所需要的宪法。”吴经熊，作为南京政府第一部也是最自由的宪法的主要起草人，曾说：“西方认为为自由而斗争时，是从个人出发；而现在，我们为自由而斗争是从集体出发……我们希望拯救国家和民族，因此我们不得不要求每个个人牺牲他自己的自由，换取集体的自由。”^[37]

当然，他们并不是拒绝民主与否定民主，而只是希望通过一种专制的手段或者路径最终实现民主。尽管民主对于他们而言，也是宪政实现的必备条件之一，但民主更多的只具有一种工具性价值。这在自由派报纸《益世报》上反映得十分清楚，该报社论指出：“如果一党专制在中国，如同土耳其、俄国和意大利一样成功，那么即使国民党不想再统治下去了，中国人民也会一直要求它继续统治下去的。”^[38]

可以说，在当时的中国处于一种将近绝望的环境下，这种绝望的文化为“以党治国”的理论，提供了文化上的支持。文化的绝望总是能够为独裁提供生存的土壤，德国纳粹的上台就是一个极好的佐证。而在这样的条件下，“缓慢的、分散的，并且经常是徒劳的”民主，往往容易被一般人所忽视，这也是一种历史的必然。

(三)濒临破产的国民财政——《约法》出台的经济背景^[39]

虽然说《训政时期约法》的出台，很大程度上是北伐战争胜利以及蒋介石在国民党中确立自己地位的标志，而且当时的文化环境也给了《训政时期约法》生长的环境。但我们同样不能忽视当时的社会经济环境，因为当时的社会经济条件，对于《约法》重点内容的确立，有着极大的联系。理解这一点也有助于我们更好地了解《约法》的内容。

北京政府时期，国家财政经济状况混乱不堪。1926年前，政府每月收入仅为100万元左右，且其中一半来自借债。政府各部的薪俸与开支，除了电信、铁路等外，大都长期拖欠，驻外使节与留学生的汇款大都停付。关税和盐税为政府两大财政收入，但关税主要被用于支付庚子赔款及承借外债时的担保。1921年至1927年，偿还外债的款项占同期关税净收入的3/4，其余则几乎完全用于归还内债，解交政府的关税或用于特殊用途的开支不足2%。盐税则被地方政府层层截留，很少上交中央政府。关税、盐税等各项收入绝大多数存入外国银行。1927—1928年间，由中央政府支配的收入，都不足以支付到期的外债本息，导致北京政府基本上依赖外债和向地方借债生存，半数以上的债款无法偿还，财政接近崩溃的边缘。

1927年，南京国民政府成立，南京国民政府财政部相继设立。但是，由于控制的地域狭小，加之为北伐战争需要而军费开支浩大，财政收入很少，只能向上海财团筹款度日。中央政府也举行几次会议以求整理财政，从而解决国民政府所面临的问题，但是由于中央政府的势力范围太小，基本上没有起到作用，中央政府维持正常运行非常困难。

而北伐战争胜利后，经济问题更是成为国民政府所要解决的头等大事。1928年，宋子文出任南京政府财政部长，他面临的最大困难，就是中央政府的税收仅仅依赖江苏、浙江和安徽三省。而这三省中，只有江苏和浙江有能力“上解”中央财政。而当地的实力派，表面上服从中央，实际上总是多方扣留本地区的税收。宋子文上台之后，则希望召开一个全国性的经济会议，将几种主要的税种从地方收归中央。他首先主持召开了全国经济会议，其主要方案为限制军费开支，编制预算，建立强有力的中央银行、取消银两制、建立中央造币厂和废除厘金。他计划将军费开支从每年36000万元压缩到19200万元。接着，他又主持召开了第一次全国财政会议，目的则是为了统一全国财政、革新税制、划分国家与地方收支、厉行预决算制度、改进金融体系。这两次会议所采纳的方案，被宋子文提交给国民党中央执行委员会第五次全体会议。五中全会通过了统一财政和编制国家预算的建议。虽然这些建议在当时国家还未真正完全统一之际，仍然不能彻底解决问题，但还是具有重大意义。

而在另一方面，国民政府也极为重视保护工商经济的发展。颁布了各项工商法规，完善对于工矿业的管理；对工商业、新发明的产品进行奖励；发布一系列训令，以利用外资，限制外资设厂；采取扶助、救济民营工商业等措施。这些措施尽管出发点很好，但限于当时的战争环境，并没取得多大实效。

在财政危机重重的国民政府面前，大力发展经济以及重建国家财政，正是他们的首要目标。因此，在后文中我们可以看到，《中华民国训政时期约法》不但将国民生计、国民教育以及中央与地方关系条款——特别是财政税收关系条款写入了《约法》之中，并且强调这正是《约法》最为重要的内容。这不仅仅只是孙中山宪政理念的文本表述，更是因为对当时的国民政府来说，这无疑是比政府组织形式等问题更为重要的头等大事。