《中华民国约法》的出台背景

一、《中华民国约法》的出台背景

(一)责任内阁制的失败

1912年2月，清廷发布了皇帝退位诏书。孙中山履行了事先的承诺，向临时参议院提出辞职，并举荐袁世凯继任总统。在北京就任临时大总统的袁世凯，并没有遵守孙中山辞职时提出旨在限制其权力的附加条件。而南京临时政府限制总统权力的唯一筹码仅剩《临时约法》。《临时约法》草案拟定时原本采用的是总统制，到1912年2月7日参议院开始审议草案时，却改为责任内阁制。《临时约法》对政体的改变，反映了南京临时政府既要让位于袁世凯，又对其不放心的矛盾心态，反映了革命党人幻想借用一纸约法来维护革命成果的良苦用心。^[1]

1913年3月10日，袁世凯在北京宣誓就任临时大总统。从法理上来说，袁世凯是中华民国“合法的”第一任总统。但是，被革命党人用以制约袁世凯的责任内阁和参议院同袁世凯的斗争，却成了整个《临时约法》实施过程中的主要内容。以唐绍仪为国务总理的首任内阁在与袁世凯的激烈斗争中被迫解体，宋教仁企图通过政党组阁来建立真正的责任内阁，以达到制衡袁世凯的目的，可还没等到计划真正实施时，宋教仁即被袁世凯的手下在上海火车站暗杀身亡。宋教仁的被杀，宣告了革命党人政党内阁、责任内阁主张的彻底破灭。以熊希龄为国务总理组成的“名流内阁”在袁世凯的导演下，最后替袁世凯干了两件事：一是在袁世凯解散国民党和国会的命令上副署；二是在袁世凯颁布的《政治会议组织命令》上副署。正是这个“政治会议”，产生了后来的“约法会议”，并通过它“合法”地撕毁了《临时约法》，炮制了《中华民国约法》，彻底葬送了辛亥革命的最后一项革命果实。

(二)《天坛宪法草案》的夭折与取缔国民党及解散国会

1913年10月6日，袁世凯当选为正式大总统后，感到国会已对他毫无用处，便借口“增修约法”，向国会发动进攻。国会原以为在袁世凯就任正式总统后，可以制定宪法将其权力限制在法律范围内。因此，1913年2月，国民党、统一党、共和党与民主党等四大党的议员18人，组成宪法讨论会，以定期交换意见，磋商国家根本大法的原则和内容。但当时担任袁世凯法律顾问的有贺长雄、古德诺对制宪问题横加干涉，都极力鼓吹“采用总统制的新宪法”，扩张大总统的权力。此举正合袁世凯之意，袁世凯因此下令成立一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，任命杨度、马良为正副会长，作为政府编纂宪法的机关，以此与宪法讨论会对抗。同年7月，国会组成宪法起草委员会以后，宪法讨论会便自行解散，但政府的宪法研究会依然进行活动，并粗暴干涉国会起草宪法的工作。

国会于1913年7月成立了以国民党议员占多数的宪法起草委员会，10月中旬完成了宪法草案(即《天坛宪法草案》)工作。与《临时约法》相比，该草案明显地扩大了总统的权限，对袁世凯做了不少让步。例如，它规定“大总统得停止众议院或参议院之会议”，这使得袁世凯获得了停止国会会议的权力。它还扩大大总统任免官员的权力，规定大总统可以直接任免国务总理之外的所有内阁成员。此外，它还赋予大总统经参议院列席议员2/3的同意，就可以解散国会的特权。这些都是《临时约法》中所没有的。但《天坛宪法草案》总的原则仍然是议会民主、责任内阁，并对袁世凯的权力作了一些限制。这使得袁世凯对宪法起草委员会起草的宪法草案感到不满，尤其是对他事先通过宪法研究会提交的宪法大纲草案中关键性的两条要求被搁置，即任命国务员不必经国会通过和总统有权解散众议院，甚为不悦。

10月16日，即国会选举总统后的第10天，袁世凯即向国会提出了《增修约法案》，要大大加强总统的权力，把责任内阁制的约法修改为总统制的约法。时隔一天，即10月18日，袁世凯又向国会提出咨文，指责国会10月4日公布的《大总统选举法》侵犯了他的法令公布权，提出所有法令，包括将来议定之宪法，“均须经大总统公布，始能有效”。这实际上是要把国会宪法起草委员会起草宪法的最后决定权，掌握到他自己的手中。当然，宪法起草委员会不肯轻易屈服，于是争夺国会中制宪权的斗争越来越激烈。袁世凯这时下决心以暴力手段对付国民党和国会。25日即通电各省将军(即都督)、巡按史(即民政长)，^[2]攻击国会的宪法起草工作，指责国民党议员操纵控制宪法起草委员会，煽动各省军政长官反对“天坛宪草”。通电发出后，与袁世凯“志同道合”的各路都督等纷纷复电响应。袁世凯借此机会下令解散国民党，并取消国民党议员的资格，国会两院由此均因法定人数不足而自行通告停会。倡导“君主立宪”的进步党领袖梁启超和张謇一直在关心国会不能立宪后的境况，袁世凯一面对其敷衍搪塞，一面以政府不能无咨询机关为由，于11月26日下令组织政治会议。政治会议中成员的大部分是前清官僚，其余是各省袁世凯的御用政客。政治会议宣讲的是所谓“救国救民”的真谛，即解散国会和修改约法。最终，袁世凯利用政治会议解散了中华民国的第一届国会。刚刚起步的民国共和制度，旋即又步入了崩溃的境地。

《天坛宪法草案》是中国历史上第一部以民主共和为原则的正式国家宪法草案。它的夭折标志着在中国建立资产阶级共和国的方案，在法律上遭到失败。袁世凯取缔国民党，解散国会，目的就是废除《天坛宪法草案》中不利于总统集权的相关规定，从而为建立独裁政体，创设新的专制法律制度铺平道路。

(三)借口“合法”修宪，毁弃《临时约法》

依据《临时约法》合法选举产生的大总统袁世凯为了实现自己的政治独裁梦想，在表面上不敢公然撕毁作为根本大法的《临时约法》，而实际上是以维护民主、保障共和为由，运用“合法”的方式，逐步毁弃《临时约法》及其所肯定的民主共和制度。

首先，以“维护”《临时约法》为借口，实则对国会进行打击压制。袁世凯指责国会在《大总统选举法》的公布权上，违背了《临时约法》。他说：“《临时约法》第二十二条内载：参议院议决事件，咨由临时大总统公布施行；又第三十条内载：临时大总统公布法律等语。查民国立法程序，约法暨国会组织法定有明文，一为提案，二为议决，三为公布，断未有但经提案议决，而不经公布，可以成为法律者。《大总统选举法》案，若为法律之一种，则依据《临时约法》第二十二条，第三十条之规定，当然应由大总统公布。”可是目前的《大总统选举法》由宪法会议直接公布，且仅抄录全案咨达大总统，明显与《临时约法》不符，“其蔑视本大总统之职权关系犹小，其故违民国之根本约法影响实巨”。^[3]

其次，袁世凯以所谓的“经验”与“良好政治”为由，诋毁、攻击《临时约法》。^[4]他在《致众议院咨请增修约法案文》中说：“临时约法之良否，究为政治良否之所关。本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭。”“其于国家之根本组织，固系因约法施行之结果，而横生障碍。综计临时(政府)期内，政府左右支绌于上，国民疾首蹙额于下，而关于内治外交诸大问题，利害卒以相悬，得失仅以相等。驯至国势日削，政务日隳，而我四万万同胞之憔悴于水深火热之中者且日甚。凡此种种，无一非缘约法之束缚驰骤而来。”故此，社会舆论“大率主张以修约法一端为国家救亡之上策”，而修改约法的主要内容，便是解除约法对大总统权力的诸多限制，“以本大总统之愚，以为《临时约法》第四章关于大总统职权各项规定，适用于临时大总统已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将日甚”，“本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重，同受束缚于约法”。^[5]袁世凯提请国会对《临时约法》中关于总统权力的规定予以修正，目的是扩大总统的权力，摆脱并消除法律上对总统权力的限制。