《中华民国约法》的制定过程

二、《中华民国约法》的制定过程

(一)立宪筹备——御用政治会议与约法会议的产生

袁世凯在采取种种手段攻击《临时约法》并解散国会后，即着手修改《临时约法》。首先，在国会停止活动后，袁世凯于1913年12月15日组织了“中央政治会议”来代行国会的职权。11月26日，袁世凯公布了政治会议的组织令，规定除原定每省各派2名代表外，再增加总理所派代表2人，各部总长各派1人，法官2人，蒙藏事务局数人，总统特派8人，后增加2名，共69人组成，12月15日正式开幕。政治会议代表大都是清末旧官僚和立宪派，正副议长分别为李经羲、朱家宝，前者为清末云贵总督，后者系清安徽巡抚。由此可见，政治会议实际上是直接受总统控制的议事机关，是帮助其实现专制独裁统治的政治工具。由于政治会议的成员是当时最反动的官僚政客，所以孙中山是这样描述他们的：“他们习于旧污，视民主政治为仇雠，伺瑕抵隙，思中伤之以为快，群趋于袁世凯，将挟之以为推翻民国之具。而袁世凯亦利用之，以自便其利。”^[6]该政治会议成立后，主要做两件事：一是议决遣散剩余议员，使国会完全解散；另一件事便产生了“约法会议”作为立法机关。

政治会议一开始就把解散国会和省议会，增修《临时约法》作为会议的唯一内容，并于1914年1月9日和2月4日分别议决解散国会和各省议会，为袁世凯解散国会完成政治上的手续。1月24日，政治会议又议决成立“约法会议”，为袁世凯建立一个造法机构，为其实现专制独裁统治完成法律手续。26日公布《约法会议组织条例》，规定“约法会议”的议员们由京师选举会选出4人(选举监督内务总长)，每省各出议员2名(选举监督各省民政长)，蒙、藏、青海共选8人(选举监督蒙藏事务局总裁)，全国商会联合会选出4人(选举监督农商总长)，共60人组成。议员选举是在袁政府严密控制之下进行的，各选举会都有相应的官僚监督。不仅如此，还有由总统指定7～11人特别组成“议员资格审定会”，作为“纠正选举监督之机关”，当选人须经其审查合格，方可充任议员。此法旨在各地选举操纵于监督之手，而各选举监督要受制于“议员资格审定会”。选区仅限于各省省会，乡村是没有人才和选举资格的群盲之地。按照《约法会议组织条例》规定，凡能充当选举人的，必须具有下列5种资格之一：(1)中华民国国籍年满30岁以上之男子；(2)曾任或现任高等官吏而通达治术者；(3)曾由举人以上出身而夙著闻望者；(4)在高等专门以上学校3年毕业而精研科学者；(5)有万元以上之财产而热心公益者。此外蒙、藏、青海以及在京之王公、世爵、世职及其他殷实会员，通达治术或热心公益者，有选举资格。至于能够充任被选举人的则必须具有下列三种资格之一：(1)曾经或现任高等官吏5年以上而确有成绩者；(2)曾在国内外专门以上学校习法律政治3年以上毕业，或举人以上出身，习学法律政治之学而确有心得者；(3)硕学通儒，富于专门著述，而确有实用者。^[7]如此严格的资格限制，导致各地有选举权的人寥寥无几。如京师只有71人参加选举会。被选举人均为政府提名，实际上议员都是由袁世凯指定或经他同意的，选举只是形式。3月14日，袁世凯公布“当选议员”共57人，其中北洋派官僚占绝大多数。所以当时就有记者说：“约法会议是法制局的放大。”^[8]

袁世凯一方面在“约法会议”的议员安排上尽情安插自己的政客，并规定严格的选举资格，另一方面在舆论上施展阴谋诡计，授意各省军政长官发表通电，要求增修《临时约法》，实行总统制，叫嚣“项城袁公，绝世之才，中外俱瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒。若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁”(四川都督胡景伊和民政长陈廷杰通电)，须“使大总统以无限权能展其抱负”(江苏都督冯国璋通电)。袁世凯自己也到处扬言：“国会专制，固不适宜，内阁集权，亦多窒碍。”^[9]他向“约法会议”提出了《增修约法大纲》7条，要求取消“《临时约法》对行政权的某些约束”。^[10]

1914年3月18日，“约法会议”在象坊桥前参议院会场举行开幕典礼，实到议员仅44人。议长和副议长形式上是推举的，实际上都由袁世凯圈定。袁世凯特挑选国民党名士孙毓筠为议长，用以表示修改约法并非是北洋派的私意，“革命派”也是赞成的。法制局局长施愚是北洋集团里所谓的“法律派”干将，被指定为副议长。袁世凯的秘书王式通为秘书长。不久，王式通调任政治会议秘书长，由另一个“法律派”干将顾鳌接任秘书长。开会期间，袁世凯递交了《增修临时约法大纲案》的咨文，强调：“为目前建设国家计，根本法上关系宜有二种时期，盖增修约法为一时期，质言之，则施行约法为一时期，而施行宪法当别为一时期也。增修约法与施行宪法既应别为一时期，则第一要义之所在，当知施行约法为国家开创时代以来之所有事，即与施行宪法为国家守成时代之所有事者截然不同。夫以吾国领土之广，人民之众，国家财政人民生计复日趋困穷，加以纪纲废弛，法制凌杂。行政之秩序已纷若乱丝，地方之情形尤危若累卵。积以上种种险象，几于不可终日。而溯由来，仍无非约法上行政权薄弱之所致。惟事关改造国家根本大法，未便以本大总统一得之愚，拘束众议……相应依照临时约法之规定，将增修大纲汇案提出，咨请贵会议开会讨论，如何赞同此项、增修约法案，即由贵会议起草议决。”^[11]孙宝琦代表袁世凯出席会议并致辞，并要求“约法会议”从根本上解决《临时约法》的不足和缺漏。

(二)“新约法”的起草

袁世凯通过政治会议和“约法会议”两个工具对《临时约法》进行改造，并于1914年3月20日亲自向“约法会议”提出《修改约法大纲七条》：

1．外交大权。外交大权绝对归于总统。《临时约法》第35条所谓“临时大总统经参议院之同意，得宣战、媾和及缔结条约”之规定，改为“不须参议院或国会之同意”。

2．官制官规制定权及官吏任命权。《临时约法》第33条：“临时大总统得制定官制、官规，但须提交参议院议决。”又第34条：“临时大总统任免文武职员；但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”此两条之“但书”须消除之。

3．总统制。删除《临时约法》第43条之“国务总理及各部总长，均称为国务员”及第44条之“国务员辅佐临时大总统负其责任”等规定，不设置国务总理。如美国制度，大总统亲自负责，以行国家之重要政治，各部总长均直隶于大总统。总长之责任，以各部行政之范围为限。

4．宪法改正权。《临时约法》第54条：“中华民国之宪法，由国会制定，宪法未施行以前，本约法之力与宪法等”之规定，改为：“宪法由国会以外之宪法会议制定，大总统公布之。重要宪法改正权归于大总统。”

5．人民之权利。关于人民之权利，其褫夺回复等，得由大总统自由行之。

6．紧急教令。国会闭会时，为保持公共治安、防御灾害，得发布与法律有同等效力之教令；但次期国会开会时，须于10日以内，提出于国会得其承认。

7．紧急处分。临时紧急处分为维持公共治安、防御灾害，无暇召集国会时，得以教令为临时紧急处分，但次期国会开会之际，以得其承认为必要。

这7项提案与民国二年(1913年)十月袁世凯向国会提出的修改案大有不同，两相比较，最明显之处在于此次提案增加了第3、4、5项即总统制、释宪权与总统可褫夺回复公权等内容，这意味着此番提议目的不在修改而是彻底废弃《临时约法》，并另立新法取而代之。^[12]

1914年4月13日，增修约法审查委员会开会，孙毓筠为主席，到会者55人。对《中华民国临时约法》之增修，分为三种：(1)修改部分，包括将参议院改为立法院，将国务院改为政府，将第39条修改为“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”等；(2)删除部分，包括删除第34条、第35条所规定的参议院对于总统任命国务员、外交大使公使以及缔结条约之同意权；(3)增加部分，包括顾问院、审计院及参政院之职权的条款，宪法案提出条款——规定由参政院厘定，提交大总统，然后由大总统提交国民会议(即立法院)；另设肃政厅，肃政使定额16人，司弹劾官吏权；弹劾案由平政院审理；另有审查立法院委员资格之规定。逐渐恢复清朝御史制及考试制度。总统府设政事堂，取代国务院。政事堂以国务卿为领袖，政府会议在总统府政事堂举行，应议事项包括法律案及教令案、预算案及决算案、预算外之支出、军政之编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限争端、依法令应经政府事项、人民请愿案以及大总统或各部总长认为应经政府会议事项等。^[13]

(三)“新约法”的议决和公布

“约法会议”于4月13日召开审查委员会，对于袁世凯提案大纲细加研究，经数度审查后，审查委员会向大会出具报告书，写道：“临时约法施行二年之久，其最不完备之点，在立法行政两机关势力之不平均，换言之，即国会权限过重，政府被束缚极甚，遂致弊害百出，一切政务不能进行。昨年参议院不通过国务员，一时国家陷于无政府之状态，即其一例。夫谋一国之强，必建设强有力之政府，而政府非得自己活动不能强国，政府得自己，自无陷入人民于水火之咎。依临时约法第五十五条，关于约法增修之规定，政府现有提议修改之必要，国家前途及人民幸福，上条改约法亦目前之急务，原案七项悉要改修，本审查一致表决赞成。”^[14]

“约法会议”在开会讨论后认为，审查委员会出具的报告书言之有理，应该采纳。然后再由议长依照议事规则，指任议员施愚、邓镕、顾鳌、王世徵、程树德、夏寿田等7人为起草员。后袁世凯又提出将增加有关优待清室成员的条件，列入“约法会议”讨论，经过开会商议后决定并案起草。草案提出后，“约法会议”将《中华民国约法》增修案提交大会讨论，决定再次审查。经过几次详细审查，分别修正具书报告，将已议定的袁世凯的《中华民国约法》全文，共10章68条(较“旧约法”增加12条)，于4月22日通过一读，25日通过二读，29日通过三读并于当天通过全体议决。随后整理出了此次会议的全部经过，写出了“新约法”全文及修正条文理由书呈报政府，于5月1日由袁世凯公布。