国际人权公约的制定过程

三、国际人权公约的制定过程

国际条约是两个或两个以上国际法主体之间依照国际法缔结的据以确定相互权利与义务的书面协议。根据缔约方的数量，国际条约可分为双边条约和多边条约。双边条约是两个国际法主体之间缔结的条约，多边条约是三个或三个以上国际法主体缔结的条约。在国际法中，缔结条约需要履行一定的手续，双边条约的缔结程序主要包括谈判、签字、批准和互换批准书等环节。多边条约的缔结程序与双边条约大致相同，但因为多边条约缔约方多，不易谈判，因此多边条约通常是在有关国家或国际组织召集的国际会议上审议、通过，然后由缔约方签字、批准和加入。

国际人权公约是国际条约的一种形式，它属于多边条约，由于缔约方多，并且公约内容都涉及国际社会的共同利益，因此，一般来说，国际人权公约是由具有保障人权职能的国际组织(如联合国、国际劳工组织和联合国教科文组织等)制定的。国际人权公约的制定过程一般要经过以下步骤：

1.起草案文。有关国际组织制定国际人权公约的议案经决议通过后，该国际组织将起草国际人权公约案文。国际人权公约的案文由该国际组织的专门委员会、专门机构或各国代表组成的工作组等负责起草。如《公民权利和政治权利国际公约》是由联合国的下属机构人权委员会起草的，《儿童权利公约》是由联合国大会成立的起草工作组起草的。

2.表决通过。国际人权公约草案完成后，有关国际组织召集国际会议进行审议，审议结束后由参加国际会议的各国代表投票表决，表决规则由该国际组织制定。

3.签署和加入。国际人权公约草案在国际会议上审议并通过后，将开放给有关国家签署或加入。签署是指缔约国同意接受公约的约束，于规定的期限内在公约上签字，但签字并不表示公约对该缔约国产生法律效力，国际人权公约经缔约国权力机关批准后才对缔约国产生法律效力。加入是指未在公约上签字的国家(或其他国际法主体)，在该公约开放签署期结束后参加该公约，并受其约束的法律行为。加入和签署具有相同的法律效果。

4.交存批准书或加入书。国际人权公约由缔约国权力机关批准签署或同意加入后，缔约国应将批准书或加入书交存国际组织指定的机构，自交存之日起一定期限后，国际人权公约将对缔约国产生约束力。^[10]如国际劳工组织制定的《关于就业和职业歧视的公约》第8条第2款规定，本公约应于两个成员国将批准书送交局长登记之日起12个月后生效；第3款规定，此后，本公约应于任何成员国将批准书送交登记之日起12个月后对该成员国生效。

在数量众多的国际人权公约中，从制作主体来看，国际人权公约主要是由联合国制定或认可的。除了由联合国制定的国际人权公约以外，一些其他国际组织(如国际劳工组织、世界卫生组织等)、特别是区域性的组织也制定了一些重要的国际人权公约，例如联合国专门机构——国际劳工组织制定了《废止强迫劳动公约》、《关于就业政策公约》，由21个欧洲国家组成的地区性政府间组织——欧洲委员会制定了《欧洲人权公约》，由32个美洲国家组成的美洲国家组织制定了《美洲人权公约》，都在国际上产生了很重要的影响。

联合国制定国际人权公约主要有三种方式：一是联合国本身成立工作组或者成立特设委员会起草国际人权公约，然后由联合国大会审议并通过。二是联合国国际法委员会起草国际人权公约草案，然后由联合国大会审议并通过。三是联合国下设机构——经济暨社会理事会起草国际人权公约草案，然后由联合国大会审议并通过。很多国际人权公约都是由联合国经济暨社会理事会起草并由联合国大会审议通过的。联合国采用何种方式制定国际人权公约取决于联合国专门机构的法定职能或者联合国大会的决议。

其他国际组织制定国际人权公约的过程一般是由该国际组织先组织有关成员国或有关专家、或者设立委员会等就某议题起草国际人权公约草案，然后由该国际组织的最高权力机关审议并通过。

区域性组织通过的国际人权公约如《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》的制定详见本书第四章、第五章，此不赘述。

下面着重介绍联合国制定国际人权公约的具体过程。

1.联合国成立工作组或特设委员会起草国际人权公约草案

《联合国宪章》第13条第1款第(二)项规定，联合国大会“应开展研究、并提出建议，且不分种族、性别、语言或宗教，助成全体人类之人权及基本自由之实现”。据此，联合国有权开展有关工作以促进人权的发展。《联合国宪章》第7条第2款规定，联合国可依宪章设立认为必需之辅助机关。在联合国大会经过研究认为有必要就某议题亲自制定国际人权公约的情况下，联合国大会便通过决议，成立公约的起草工作组或特设委员会起草公约草案，然后由联合国大会审议并通过。

例如，1978年第三十三届联合国大会通过决议，决定成立《儿童权利公约》起草工作组。起草工作组于1979年开始工作，联合国人权委员会的各成员国、许多其他国家和国际组织分别作为正式成员和观察员参与了起草工作，工作组每年召开一次为期两周的会议，历时10年，于1989年初完成了起草工作，同年11月20日第四十四届联合国大会以第44/25号决议通过了《儿童权利公约》，并向各国开放供签字、批准和加入。

又如，联合国大会属下的一个新的特设委员会在2003年举行了成立的第一次会议，讨论起草一项保护残疾人权利的国际公约。这是国际社会首次试图制定一个有法律约束力的保护残疾人的国际公约。这个委员会是根据墨西哥的提议，由联合国大会在2001年通过决议责成设立的，它正在考虑起草一项《保护和促进残疾人权利和尊严的全面综合国际公约》。^[11]

2.联合国经济暨社会理事会起草国际人权公约草案

经济暨社会理事会是联合国的六个主要机构之一，由联合国大会选举产生的54个理事国组成，它的作用主要在于促进和协调国际间经济、社会、卫生、文化、教育等方面的发展和合作，维护和增强国际社会对人权和基本自由等方面的尊重和保护，进而促进整个国际社会的经济发展与社会进步。《联合国宪章》第62条第2款规定，经济暨社会理事会为增进全体人类之人权和尊重及维护人类基本自由起见，得作成建议案。该条第3款规定，经济暨社会理事会得拟具关于其职权范围内事项之协约草案，提交大会。经济暨社会理事会准备公约草案的立法项目，有时是自己主动发起的，有时是应其职司委员会、特设委员会或者其他专门机构、具有协商地位的非政府组织的建议进行的，有时是应大会的请求进行的。经济暨社会理事会起草公约草案，有时是亲自起草，有时由其职司委员会起草，有时通过联合国秘书长提出初步草案，有时设立特别委员会或工作组准备草案。例如，经济暨社会理事会根据联合国大会的建议亲自起草了1948年《防止和惩治灭绝种族罪公约》草案；其人权委员会起草了1966年《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》草案；其妇女地位委员会起草了1953年《妇女政治权利公约》草案和1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》草案。

在准备草案的过程中，经济暨社会理事会通常要与联合国的其他机关或机构及有关专门机构进行磋商，有时还请各国政府、各专门机构及其他有关国际机构就有关草案提出评论和意见。《联合国宪章》第62条第4款规定，经济暨社会理事会有权依照联合国所定的规则召集本理事会职务范围以内事项的国际会议。经济暨社会理事会通常要召集一些国际会议以审议其准备的公约草案。如关于人权问题，经济暨社会理事会曾召集了关于奴隶制、妇女解放、种族主义及种族歧视问题的会议。^[12]

值得一提的是，经济暨社会理事会下属的人权委员会是联合国系统审议人权问题的主要机构之一，许多国际人权公约草案都是由它起草的。《联合国宪章》第68条规定，经济暨社会理事会应设立经济与社会部门及以提倡人权为目的之各种委员会，并得设立于行使职务所必需之其他委员会。根据该条规定，联合国经济暨社会理事会成立了联合国人权委员会，该委员会是联合国经济暨社会理事会8个职司委员会之一，于1946年2月成立，其主要职责有：根据《联合国宪章》的宗旨和原则，在人权领域进行专题研究、提出建议和起草国际人权文书并提交联合国大会；就有关国家的人权问题进行公开或秘密的审议，其中包括调查有关侵犯人权的指控，处理有关侵犯人权的来文，就有关国家的人权局势发表意见并通过决议。

联合国人权委员会处理人权问题的机关是联合国人权会议，它是联合国人权委员会召开的全体会议，每年三、四月份在日内瓦举行。至2005年已召开了六十届会议。联合国人权会议的主要任务是审议经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，妇女权利，种族主义，国别人权等议题。会议期间，除53个成员国外，联合国其他成员国、非成员国、各专门机构、区域组织、在经济暨社会理事会具有协商地位的非政府组织和为联合国所承认的民族解放运动组织等，都可派团以观察员身份列席会议。

人权委员会成立后的第一个任务就是起草国际人权法，包括起草《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》等。在起草《世界人权宣言》的过程中，人权委员会成立了一个由奥地利、智利、中国、法国、黎巴嫩、英国、美国和前苏联等8个国家的代表组成的起草委员会。该委员会主席由美国代表罗斯福夫人担任。人权委员会在审查和修改了《世界人权宣言》草案后，在1948年6月18日人权委员会第三次会议上通过了该草案，后由经济暨社会理事会提交给联合国大会，联合国大会于1948年12月10日通过了该宣言。^[13]此后，联合国人权委员会又致力于起草《国际人权公约》。起初，人权委员会以公民权利和政治权利为中心拟出草案，并于1950年将公民权利和政治权利公约草案提交第五届联合国大会审议。后根据1952年第六届联合国大会的决定，人权委员会分别起草《经济、社会和文化权利国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》。1954年，《经济、社会和文化权利国际公约草案》及《公民权利和政治权利国际公约草案》完成，人权委员会经由经济暨社会理事会将两个公约草案一并提交第九届联合国大会审议。大会从1955～1966年的11年里，由第三委员会(社会、人道和文化事务委员会)对《经济、社会和文化权利国际公约草案》和《公民权利和政治权利国际公约草案》进行了逐条审议。1966年12月16日，第二十一届联合国大会一致通过了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。

3.联合国国际法委员会起草国际人权公约草案

《联合国宪章》第13条第1款第(一)项规定，大会应发动研究，并作成建议，以促进政治上之国际合作，并提倡国际法之逐渐发展与编纂。为此，联合国大会已于1947年通过第174(Ⅱ)号决议，决定成立国际法委员会作为联合国的辅助机关，并通过了《国际法委员会章程》。根据该章程第15条的规定，为逐步发展国际法，国际法委员会有权起草国际公约草案，在编写公约草案过程中，国际法委员会可以请各国政府提供评论，可以向科学研究机构和个别专家协商，草案形成后由国际法委员会审议，审议通过后的草案将交给联合国大会。在国际人权公约方面，国际法委员会起草了《关于无国籍人地位的公约》、《危害人类和平及安全罪法典》等公约草案。

4.国际人权公约草案由联合国大会审议和表决

国际人权公约草案形成后，将交由联合国大会审议和表决。联合国大会是联合国主要的审议、监督和审查机构。根据《联合国宪章》第10条的规定，联合国大会“得讨论本宪章范围内之任何问题或事项，或关于本宪章所规定任何机关之职权；并除第12条所规定外，得向联合国会员国或宣传或兼向两者，提出对该问题或事项之建议”。

联合国大会设立以下7个主要委员会：

(1)政治和安全委员会(包括军备管制)(第一委员会)；

(2)特别政治委员会；

(3)经济和财政委员会(第二委员会)；

(4)社会、人道和文化委员会(第三委员会)；

(5)托管委员会(包括非自治领土事务)(第四委员会)；

(6)行政和预算委员会(第五委员会)；

(7)法律委员会(第六委员会)。

关于人权事务的项目通常提交第三委员会。但是，由于各种原因，人权事务项目也经常提交第一委员会、特别政治委员会、第二委员会、第四委员会或第六委员会；或不经主要委员会而直接由大会审议。例如，题为“南非政府的种族隔离政策”的项目好几年里都是由大会直接审议的，而题为“调查以色列侵犯占领区内居民人权行为特别委员会的报告”的项目则是由特别政治委员会审议的。主要委员会关于每一项目的报告通常载有该委员会制作的所有议案的案文及其修正案、进行的各项表决的结果以及交由大会批准的决议草案。这些报告由大会全体会议审议、通过、修正或否决。

联合国大会由联合国全体会员国组成，每一会员国有一个投票权。联合国大会每年举行一届常会，并于必要时举行特别会议。根据《联合国大会议事规则》第83、84、85条的规定，大会对于重要问题的决定，应由出席并参加表决的会员国2/3多数作出。大会对于重要问题提案修正案的决定以及对于此种提案部分表决的决定，应由出席并参加表决的会员国2/3多数作出。大会对于第83条规定以外的其他问题的决定，包括确定另有何种问题应由2/3多数决定，则由出席并参加表决的会员国过半数作出。联合国审议国际人权公约一般由出席并参加表决的会员国2/3多数通过。^[14]

5.国际人权公约由联合国大会通过后，开放给有关国家签字、批准和加入

国际人权公约由联合国大会通过后，将开放给有关国家签字、批准或加入。国际人权公约一般都规定了签字的期限，缔约国在国际人权公约上签字后，由缔约国的权力机关批准签署国际人权公约，或者缔约国未在签字期限内签字，但其权力机关同意加入国际人权公约的，缔约国政府便将批准书或加入书交存联合国秘书长，自交存之日起达到该公约规定的一定期限后，国际人权公约对该缔约国生效。例如，我国政府于1997年10月27日签署《经济、社会及文化权利国际公约》，2001年2月28日九届全国人大常委会作出决定，批准我国政府签署的《经济、社会和文化权利国际公约》。根据该公约规定，自我国将批准书交存联合国秘书长之日起3个月后，公约开始对我国生效。又如，我国于1980年11月4日采取加入的方式缔结《消除对妇女一切形式歧视国际公约》，该公约于1980年12月4日对我国生效。

缔约国在批准签署或加入国际人权公约时，可以在公约允许的范围内对公约的部分内容进行保留。保留是指缔约国为排除公约中某些条款对其适用的效果而提出的单方面声明。如我国在签署《儿童权利公约》时对公约的第6条(每个儿童有固有的生命权，各国应最大限度地确保儿童的生存与发展)作出保留。