国际人权公约的概念和特点

二、国际人权公约的概念和特点

(一)国际人权公约的概念

国际人权公约是指国际法主体间缔结的据以确定其相互间在保护人权上的权利义务关系的书面协议。

首先，国际人权公约是国际法主体间缔结的人权文件。国际法主体是指能够直接享受国际法上的权利、承担国际法上的义务的国际法律关系的独立参加者。它包括国家、国际组织和争取独立的民族。在传统国际法上，国际法的主体一般仅指国家。国家的缔约能力被认为是国家主权的固有属性，是国家作为国际法律人格者对外交往的最为重要的表现形式。1969年《维也纳条约法公约》第2条规定，条约是指“国家间缔结而以国际法为准的国际书面协定”，从而确认了条约是国际法主体即国家间缔结的协定。然而，随着国际关系和国际社会结构的发展变化，国际法主体的范围也随之改变。现代国际法在承认国家是国际法的基本主体或主要主体的同时，也承认国际组织和争取独立的民族是国际法主体。在现代国际政治、经济、社会、文化等关系中，以联合国及其专门机构为代表的国际组织发挥了越来越重要的作用，它们的国际法主体资格也逐步得到了确认。虽然国际组织不能像主权国家那样参与缔结任何类型的条约，但它们在一定条件下和一定范围内是具备缔结条约能力的。争取独立的民族作为向国家过渡的政治实体，在国际社会中发挥着重要作用。虽然它们欠缺国家的某些要素，还不能像国家那样完全享有国际法上的权利，承担国际法上的义务，但它们在国际关系中确实行使着国家所享有的部分权利，承担着国家所负有的部分义务，所以它们可以也应当成为国际法的主体。综上所述，国际人权公约就是在国家、国际组织、争取独立的民族这些国际法主体间缔结的人权文件。它可以在国家间缔结，也可以在国际组织间或者争取独立的民族间缔结，它还可以在三类国际法主体间相互缔结。当然，国家仍然是国际人权公约的主要缔结主体。

其次，国际人权公约规定了缔约方之间在保护人权上具体的权利义务。国际人权公约为缔约各方规定了具体的人权保护的权利义务，这是国际人权公约的内容，是不可缺少的。国际人权公约规定的权利表现为个人享有的公民权利，政治权利，经济、社会、文化权利以及一些集体权利等。国际人权公约规定的义务则是各缔约方应当采取各种措施保障个人权利和集体权利得到实现的义务。凡是国际人权公约，都规定了权利义务的内容。不少国际人权公约，如《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等还规定了保障公约实施的执行机制等内容。

再次，国际人权公约一般表现为书面形式。国际人权公约是国际法主体间缔结的具有重要意义的协议，涉及的是重大、严肃的人权问题。如果公约不采用书面形式，则很容易在错综复杂的国际关系中产生争端，从而影响公约的履行。相反，以书面形式记载公约的内容，明确规定各缔约方之间的权利义务关系，更有利于公约的顺利实施，所以，国际人权公约一般表现为书面形式。

至于国际人权公约这一书面协议具体包括哪些，即国际人权公约的外延，人们对此有不同理解。一种观点认为，国际人权公约仅指专门规定人权问题或含有人权条款的具有法律约束力的国际公约，如《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《联合国宪章》等，这是狭义的国际人权公约。还有一种观点认为，国际人权公约不仅包括上述狭义的国际人权公约，还包括《世界人权宣言》。从国际法上看，《世界人权宣言》不是一个条约，它是联合国大会作为一项决议通过的，并无法律效力。正如其序言中提到的，《世界人权宣言》的目的是提供对《联合国宪章》所提及的人权和基本自由的一个共同理解，并作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准。然而，经过50多年的发展，《世界人权宣言》发生了巨大的变化。今天，国际法律工作者很少有人否认它是一个可以使联合国会员国承担法律义务的规范性文件。《世界人权宣言》被认为是对《联合国宪章》的权威性解释，它详尽说明了“人权和基本自由”的含义。《世界人权宣言》融合到《联合国宪章》中，成为国际社会宪法结构的组成部分。作为权威性人权目录，《世界人权宣言》已成为国际习惯法的基本组成部分。^[2]现在，《世界人权宣言》不仅为许多国家的宪法所确认，而且还为许多关于人权问题的国际公约所确认，更为各国的国际法实践所确认。可以说，该宣言所载的各项主要原则与规则已经被各国“作为通例之证明而接受为法律”。^[3]《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》一起被誉为“国际人权宪章”，并且成为联合国此后制定一系列国际人权公约及决议等法律文件的理论和法律依据，所以，从广义上讲，《世界人权宣言》属于国际人权公约的范畴。

为了把更多与人权有关的内容囊括进来，便于本书的编写，我们主张对国际人权公约的外延作更广泛的理解，^[4]即国际人权公约不仅包括在人权方面具有严格法律约束力的《经济、社会和文化权利国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》、为各国法律普遍确认的《世界人权宣言》，而且应当包括联合国大会和其他国际组织通过的关于人权问题的宣言、原则、规则、准则等，如《囚犯待遇最低限度标准规则》、《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》、《关于司法机关独立的基本原则》、《少年司法最低限度标准规则》(北京规则)，等。这些宣言、原则、规则虽然不具有严格意义上的法律约束力，但由于它们是联合国大会或其他国际组织通过、批准的国际法律文书，并且对各缔约方指出了具体的权利义务，所以具有一定的约束力，各缔约方应该在本国立法和惯例的范围内予以考虑和遵守。而且，这些宣言、原则、规则、准则中的大部分都是对《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等人权公约中的某些内容的补充、延伸或具体化，它们所体现的精神是一致的，所以，从更广泛的角度讲，国际人权公约应当包括这些宣言、原则、规则、准则等。

(二)国际人权公约的特点

国际人权公约是国际人权法的主要渊源，而国际人权法又是国际法的一个分支或部门法，所以国际人权公约作为国际法的渊源之一，具备了国际法的某些共有特征。同时，作为以尊重和保障人权为核心内容的国际公约，它又具有自身的特点。从不同的角度出发，国际人权公约可以概括出不同的特点。我们认为，国际人权公约至少具备以下几个特点：

1.国际人权公约一般以国际组织为制定主体，以国家、国际组织和争取独立的民族为缔结主体，以个人和集体为保障对象

从制定主体来看，国际人权公约绝大部分是由国际组织制定的。当国际组织通过一项制定人权公约的议案后，便成立专门委员会或专门机构来起草公约草案。然后，国际人权公约草案由国际会议进行审议、通过，并开放给有关国家签署。在这些国际组织中，联合国是最主要的制定主体，《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等国际人权公约都是由联合国制定的。除联合国外，其他国际组织、区域性国际组织也制定了一定数量的国际人权公约，如国际劳工组织制定的《废止强迫劳动公约》、欧洲委员会制定的《欧洲人权公约》、美洲国家组织制定的《美洲人权公约》，等等。

国际人权公约制定出来后，就开放给有关国家签署。某一国家一旦签署，便成为国际人权公约的缔结方。国际人权公约的缔结主体主要是国家，在少数情况下也可以是国际组织和争取独立的民族，这从国际人权公约的概念也可以看出。国际人权公约是国际法主体间缔结的人权文件，而国际法主体必须具备一项基本的能力即享受国际法权利、承担国际法义务的能力。国家、国际组织和争取独立的民族具备这项能力，所以是国际法主体，也有资格成为国际人权公约的缔结主体。个人和法人由于不具备享受国际法权利、承担国际法义务的能力，所以不是国际法的主体，也不是国际人权公约的缔结主体。这一点可以从个人和法人不能作为国际法院和区域性人权法院的诉讼当事方上清楚看出。《国际法院规约》第34条第1款明确规定：“在法院得为诉讼当事国者，限于国家。”《欧洲人权公约》第44条规定：“只有缔约各国及委员会才有权将案件提交法院。”根据这些规定，个人和法人不能作为国际法院和区域人权法院的诉讼当事方，说明个人和法人不具备国际法主体资格，不能成为国际人权公约的缔结主体。^[5]

个人不是国际人权公约的缔结主体，却是国际人权公约的主要保障对象。保障人权是联合国的神圣职责和宗旨之一。众多国际人权公约都是根据联合国的这一宗旨制定的。《公民权利和政治权利国际公约》在序言中便提到“各国根据联合国宪章负有义务促进对人的权利和自由的普遍尊重和遵行”。前文已提到，人权的主要部分是个人人权，是基于人的属性而具有的个人权利和自由。从国际人权公约的规定来看，其保障的人权主要指个人权利。国际人权公约中多次提到“人人”、“任何人”、“个人”，这些都说明了个人是人权保障的主要对象。《世界人权宣言》第2条规定：“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”《公民权利和政治权利国际公约》第2条规定：“本公约每一缔约国承担和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利……”可以说，国际人权公约中规定的大部分权利是个人权利，国际人权公约以个人为主要保障对象。当然，不能否认，人权中存在着一部分集体人权，如自决权、发展权、环境权等，而这些权利的最后享受者仍是个人，但个人是作为国家或民族这个集体的一员而享有这些权利的，脱离了国家、民族，个人便无法享有这些权利，国家、民族是这部分集体人权的直接享受者。所以说集体也是国际人权公约的保障对象。

2.国际人权公约在保障人权的同时，注重对犯罪的预防

保障人权是国际人权公约的根本宗旨和主要内容，这是毋庸置疑的。《联合国宪章》在“宗旨和原则”中即规定“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全人类之人权及基本自由之尊重”。《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》正是根据这一宗旨和原则而制定的，它们通篇都体现了对公民权利和政治权利以及经济、社会、文化权利的保障。其他一些专门性的人权公约，如1979年的《消除对妇女一切形式歧视公约》、1965年的《消除一切形式种族歧视公约》、1989年的《儿童权利公约》等也是以保障人权为出发点，促进不同种族、人群的各种权利的全面实现。

国际人权公约在保障人权的同时，也注重对犯罪的预防，这在最近20年来体现得尤为明显。联合国自成立之日起，始终将预防和控制犯罪作为经济和社会领域的重要事务之一，强调在打击犯罪的同时，更要做好预防犯罪的工作。许多国际人权公约所确立的国际刑事司法准则都包含有保障人权和预防犯罪的双重目标。20世纪60年代以来，犯罪问题在全球范围内日趋严重。为了弄清当今世界的犯罪形态，以利于更好地预防犯罪，联合国与各成员国合作，先后进行了六次关于犯罪趋势、刑事司法系统运作和预防犯罪战略的调查。结果表明，全世界的犯罪平均每年以5%的速度在增加，抢劫、强奸、盗窃等常规犯罪有增无减，新形式的犯罪又不断出现。^[6]总之，从常规犯罪和未成年人犯罪，到有组织犯罪和跨国犯罪，不仅对世界上绝大多数国家而言是个异常严峻的问题，而且对联合国和平与发展的宗旨而言，也是个巨大的威胁。所以近20年来，联合国更加注重对犯罪的预防工作。联合国设立了许多专门以预防和控制犯罪为任务的机构，如犯罪预防和控制委员会(1992年撤销)、预防犯罪和刑事司法处/司、预防犯罪和刑事司法委员会、预防犯罪和罪犯待遇大会、国际预防犯罪中心等。^[7]这些机构负责起草、讨论修改、审议和通过有关预防犯罪的国际法律文书，包括国际人权公约。所以许多国际人权公约都包含有预防犯罪的具体内容，有些公约本身即预防犯罪的法律文书，如1985年的《少年司法最低限度标准规则(北京规则)》、1990年的《预防少年犯罪准则(利雅得准则)》、1994年的《城市犯罪预防的建议性指导原则》、2000年的《关于犯罪与司法：迎接21世纪挑战的维也纳宣言》，等等。这些人权公约要求各缔约国在应付全球犯罪问题上开展更加密切的协调与合作，要求缔约国制定进步的政策并采取有效的措施来预防犯罪，特别是强调了对少年犯罪的预防。这些公约为全世界预防犯罪提供了一个良好的法律框架，有助于世界各国联合起来，共同为预防犯罪作出努力。所以，国际人权公约是保障人权的公约，也是预防犯罪的公约。

3.国际人权公约是实体规范和程序规范的总和

一般来讲，国际人权公约都由实体规范和程序规范组成。^[8]国际人权公约的实体规范主要指公民(集体)所享有人权的具体内容，是国际人权公约的实质性内容。《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等规定的自决权、生命权、人身自由和安全权、人格权、宗教自由权、婚姻家庭权、工作权等都是国际人权公约的实体规范。国际人权公约规定，个人(集体)享有这些权利，并且缔约国应采取必要的步骤和措施来确保个人享有这些权利。国际人权公约的实体规范构成了人权问题的国际标准，在世界上具有普遍的适用价值，对各国的立法、行政、司法等都产生了重大的影响。

国际人权公约的程序规范是为实施和贯彻实体规范而规定的有关程序。这些程序包括：(1)公约实施监督机构的组成。公约实施监督机构负责监督缔约国对公约的实施情况。关于公约实施监督机构的组成，各人权公约有不同规定。有的设立专门人权机构来监督公约的实施，如《公民权利和政治权利国际公约》设立由18名委员组成的人权事务委员会，负责监督该公约的实施情况。有的则直接由联合国系统内设立的人权机构来监督公约的实施，如《经济、社会和文化权利国际公约》就以经济暨社会理事会为实施监督机构。(2)公约实施监督机构审议缔约国递交的报告。如《公民权利和政治权利国际公约》规定，人权事务委员会审议缔约国定期递交的“关于它们已经采取而使本公约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告”。《经济、社会和文化权利国际公约》规定，经济及社会理事会审议缔约国递交的“关于在遵行本公约所承认的权利方面所采取的措施和所取得的进展的报告”。(3)公约实施监督机构受理缔约国的指控。《公民权利和政治权利国际公约》规定，人权事务委员会“有权接受和审议一缔约国指控另一缔约国不履行它在本公约下的义务的通知”。(4)受理个人来文。《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(以下简称《禁止酷刑公约》)规定，禁止酷刑委员会“有权接受和审议在该国(缔约国)管辖下声称因该缔约国违反本公约条款而受害的个人或其代表所送交的来文”。(5)其他程序。如缔约国可以向实施监督机构提出意见、禁止酷刑委员会有权对境内经常发生酷刑的缔约国进行秘密调查等。

程序规范虽然不规定实质性的人权标准，但它却为实体规范的实施提供程序上的保障。没有这些程序保障，国际人权公约的实体规范将可能永远停留在书面的公约上而无法得到贯彻实施。实体规范是国际人权公约的重要组成部分，是人权公约的核心内容。它是程序规范存在的基础，没有实体规范，程序规范将失去其存在的意义，整个人权公约也将变得毫无意义。所以说，国际人权公约是实体规范和程序规范的总和，两者缺一不可。

4.国际人权公约的实施机制缺乏强制性

国际人权公约的实施机制包括实施主体采取各种措施履行国际人权公约规定的义务和特定的国际机构监督实施主体履行情况两方面的内容。无论是国际人权公约的实施，还是对国际人权公约实施的监督，都缺乏强制性。

国际人权公约作为国际法的一部分，其实施同国内法的实施有明显的不同。这是由国际法的性质决定的。国际法是国家之间的法而不是国家之上的法，所以国际上没有一个最高立法机关来制定国际法，也不像国内法那样，有一套强制性的机构来保证实施。国际上虽然有联合国国际法院和区域性法院，但它们都是以国家自愿接受其管辖为根本前提的。所以，作为国际法的一部分的国际人权公约，其实施主要靠缔约国单独和集体采取措施来保证。

缔约国是国际人权公约的主要实施主体。诸多国际人权公约都规定了缔约国负有采取措施保证公约实施的义务。如《公民权利和政治权利国际公约》第2条第2款规定：“本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。”缔约国实施公约义务的主要途径是采取立法、司法、行政等方面的措施以及发展本国经济和政治等措施来保障本国人民的基本人权。然而，缔约国的实施是没有强制力的。各缔约国虽然在制定国际人权公约进而确立一系列人权保障的行为准则时，能够基本达成共识，但一旦涉及设立有效的实施机制问题，它们就面临诸多困难，难以达成一致。这主要是因为各国的政治、经济、文化发展水平不一，在实施公约的能力上有很大差别，所以它们不可能为自己制定一套强制性的实施机制，而只能尽最大能力来逐步达到公约的要求。这一点在《经济、社会和文化权利国际公约》中表现得尤其明显。该公约第2条第1款规定：“每一缔约国承担尽最大能力采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”所以，各缔约国作为个体，对国际人权公约的实施基本上是一种自发实施，不具有强制性。

由缔约国联合而成的国际组织对国际人权公约的实施也承担了一定的责任，这主要是就人权问题进行国际合作的责任。如《经济、社会和文化权利国际公约》第2条提到了“经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作”，“逐渐达到本公约所承认的权利的充分实现”。但是，国际组织的实施主要是为了给缔约国的实施提供一个良好的外部环境，是辅助性的实施，同样不具有强制性。

国际人权公约还有一系列保障公约实施的监督机构，主要分为三大类：一类是世界性的人权机构，包括联合国大会设立的人权机构、联合国经济及社会理事会设立的人权机构、联合国难民机构和人权高级专员等；另一类是区域性政府间人权机构，如欧洲人权委员会、欧洲人权法院等；还有一类是根据有关国际人权公约设立的人权机构，如根据《公民权利和政治权利国际公约》设立的人权事务委员会、根据《儿童权利公约》设立的儿童权利委员会等。“由于禁止使用武力或以武力相威胁，而且根据《联合国宪章》第2条第4款和第7款规定，禁止干涉本质上属于各国国内管辖的事情，最重要的是，由于国际法和国际组织目前仍欠完备的性质和结构”，^[9]所以国际人权公约几乎没有什么强制实施的机制。上述人权机构的监督实施机制大都软弱无力，它们的监督方式主要限于审议缔约国递交的报告、受理缔约国的指控和处理个人来文等。这些方式对督促缔约国履行公约义务所发挥的作用非常有限。如果缔约国不履行义务或者履行义务不力，国际人权公约并没有规定进一步的强制措施。所以说，不仅国际人权公约的实施本身缺乏强制性，监督公约实施的机制也同样缺乏强制性。