欧洲人权公约的制定

一、欧洲人权公约的制定

(一)欧洲人权公约制定的背景

18、19世纪既是资产阶级革命在欧洲取得胜利的时期，也是近代意义上的人权观念开始形成的重要时期。当时新生的自由资本主义生产方式的发展要求个人有追求资本、利益的自由，要求财产自由、竞争自由、契约自由、买卖自由等，顺应这一历史趋势，资产阶级启蒙思想家鲜明地提出了“天赋人权”的思想，古典自然法学派的自然权利说成为近代西方国家人权概念形成的最主要的理论基础。该学说将独立的、自由的个人看做是社会的基础，把保护个人的自然权利奉为法律的主要目的。在这一思想的影响下，18、19世纪西方国家的人权立法中对人权的保障主要采取个人保障原则，也即个人享有的“天赋人权”不受任何侵犯，一切与个人的幸福和利益相关的事项由个人自由处理，国家不得加以限制和干涉。如1689年英国《权利法案》、1776年美国《独立宣言》、1789年法国《人权和公民权宣言》以及1789年美国《宪法修正案》都反映了这一原则，尤其是法国的《人权和公民权宣言》的影响极为深远，欧洲各国纷纷效仿，于是对人权的个人保障主义以国内法的形式在欧洲得到了广泛确立。

进入20世纪，作为人权思想发源地的欧洲先后爆发了残酷践踏人的生命和自由的两次世界大战。“一战”，欧洲是主战场，卷入战争的人口达20亿以上，占当时世界总人口的3/4，其中阵亡1000万，失踪500万，在长达2500～4000公里的战场上，枪林弹雨，血肉横飞，“争地以战，杀人盈野；争城以战，杀人盈城”。^[1]“二战”，欧洲是战争策源地之一，挑起这场战争的三个法西斯国家中有两个是欧洲国家(德国和意大利)。据粗略统计，“二战”中有5000万人丧生，战争所消耗的资产和造成的损失达4万亿美元。在欧洲，法西斯在占领区建立了10万多个集中营，在集中营里，炼人炉、毒气、子弹和饥饿使1200万人丧生。德军对600万犹太人的迫害和屠杀更是令人发指。^[2]

两次身历惨不堪言之战祸的欧洲人民和欧洲社会普遍认识到，要避免战争对人类造成的深重灾难，尤其是要防止第二次世界大战中纳粹独裁统治、种族灭绝的悲剧重演，必须加强对人权的保护并建立保护人权的有效机制，人权保护问题开始从国内法领域进入国际法领域。这一转变又分为以下两个阶段：

1.国内保护为主，国际保护为辅阶段

第一次世界大战之后，国际关系发生了极大的变化，在国际社会上第一次出现了具有普遍性的国际政治组织——国际联盟，使得某些与人权有关的国际保护得到一定程度的发展。在这段时期里，与人权保护有关的近代国际法的发展主要表现在保护少数者、禁止奴隶和禁止强迫劳动三个方面。保护少数者是国际法中与保护人权相关的最初领域，早在1606年匈牙利国王和特兰西瓦尼亚君主缔结的《维也纳条约》中就规定了新教徒宗教礼拜自由的条款。在战后，有关保护少数者的多边条约明显增多，主要体现于协约国与波、捷、希、罗、奥、保、匈、土等国订立的一系列和约中，保护的对象从宗教上的少数者扩展到种族上甚至语言上的少数团体。^[3]禁止奴隶主要是规定在1926年9月25日由国际联盟主持制定的《禁奴公约》中，禁止强迫劳动主要是规定在1930年6月28日由国际联盟主持制定的《禁止强迫劳动公约》中。但是在这一时期(“一战”后到“二战”前)，从总体上说人权的国际保护仅限于个别方面，且带有非经常的性质，人权概念并未获得国际法的承认，人权问题仍然是属于一国国内管辖的事项，人权的保护仍然以国内法保护为主，尚未进入国际法的一般领域。只是在这一时期，新自然法思想中以耶林、狄骥首创的社会权利说开始取代了自然权利说，也即保护社会利益是法律的目的，个人权利的行使不得损害社会利益和团体公益。这一思想反映在欧洲国家的人权保护立法中则是团体主义原则取代了个人保障原则。

2.人权保护由国内保护进入国际法的一般保护领域阶段

“二战”中德、意、日三个国家对内实行法西斯垄断统治、实行军国主义，对外实行种族灭绝政策，侵略别国进行大规模的屠杀，这一野蛮行径和惨痛后果引起国际社会的深刻反省，并达成一个共识：践踏人权和独裁暴政是人类苦难的根源，国际社会的和平和国家之间的友好在很大程度上依赖于对基本人权的尊重，自此人权保护问题开始受到国际社会的普遍关注。在这一背景下，1941年美国总统罗斯福提出了著名的“人类四大基本自由”原则(即言论和表达的自由、宗教信仰自由、免于匮乏的自由和避免恐惧的自由)，同年8月美英联合公布的《大西洋宪章》重申了这一主张。1942年，中、美、英、苏等26个对法西斯作战的国家共同签署了《联合国宣言》，确认了《大西洋宪章》的宗旨和原则，并宣布“深信为保卫生存、自由、独立与宗教自由，并保全其本国与其他各国中的人权与正义起见，完全战胜敌国，实有必要”。1944年夏末，由苏、美、英、中四国在美国华盛顿的敦巴顿橡树园会议上通过了《关于建立普遍性的国际组织的建议案》。1945年4月25日，在美国旧金山有50个国家的代表参加的“联合国国际组织会议”上，对这一建议案进行修改，定名为《联合国宪章》，并于1945年6月25日获得通过，于同年10月24日开始正式生效。《联合国宪章》是联合国的组织文件，也是第一个将尊重人权作为宗旨之一加以规定的普遍性组织文件。它规定了一些关于人权问题的条款，虽然远未达到预期的构想，但是它为当代国际人权法的发展“奠定了法律上和概念上的基础”。^[4]尤其是根据《联合国宪章》成立了以“尊重人权和基本自由”为宗旨的国际组织——联合国，为以后进行国际人权立法和国际人权保护活动起到了指导和组织的作用，标志着人权问题开始成为国际社会普遍关心的问题和国际合作的重要事项。

《联合国宪章》虽然将增进并激励对于人权及基本自由的尊重列为联合国的宗旨之一，但并未列举各项具体人权，也未确定其内容。为完成这一未竟事业，联合国于1946年2月成立了人权委员会，着手制定国际人权宪章。1948年12月10日联合国大会通过了《世界人权宣言》，同时还决定把其内容制定成对各缔约国具有法律约束力的国际公约。

联合国的成立，特别是1948年《世界人权宣言》的通过，将人权问题正式纳入了国际法的范畴。在《世界人权宣言》的鼓舞下，《欧洲人权公约》的制定被提上了日程。

(二)欧洲人权公约制定的过程

“二战”后，在欧洲统一运动中纷纷建立了许多以联合欧洲为目标的组织，这些组织联合成立了欧洲联合运动国际委员会。1948年5月，该组织在海牙主持召开了“欧洲大会”，会议上发表的《告欧洲人民书》明确宣布：“我们希望有一个联合的欧洲，并在这一整个地区，恢复人员、思想和货物的自由往来；我们希望有一个人权宪章，以保障思想、集会、言论自由以及组成政治对立面的权利；我们希望一个拥有足够强制力的法院对这一宪章加以实施；我们希望一个欧洲议会，其成员应代表我们所有国家的各种力量。”这次会议首次正式公布了西欧各国要在欧洲建立区域性人权保护制度的愿望和如何实施的初步设想：不仅要有保护人权的规范，而且更要建立一个实施机构以实现西欧各国在未来的欧洲联合中对人权的集体保障。

在欧洲大会的倡导下，1949年5月5日，英国、法国和意大利等10个国家在英国伦敦签署了《欧洲理事会章程》，成立了欧洲理事会。《欧洲理事会章程》明确指出欧洲理事会的宗旨是“在它的会员国之间实现一个更加紧密的团结以便保护和推进它们共同的遗产——理想和原则，和促进它们经济和社会的进步”，并且规定成立欧洲理事会的目的，其中有一个就是“维护和发展人权和基本自由”。为实现这一目的，《欧洲理事会章程》第3条进一步规定，欧洲理事会任何会员国应“承认法律至上的原则和在它的管辖下的任何人应享受的人权和基本自由所依据的原则”，并应保证真诚地和积极地为实现欧洲理事会的宗旨而合作。欧洲理事会从一开始起就主张多元化的民主、人权和法治国家的根本原则，并以此为民主的欧洲确立了主导方针，这一超国家机构的成立促使《欧洲人权公约》从理想走向现实。

1949年8月，在欧洲理事会第一届咨询大会上，酝酿已久的人权问题顺理成章地被列为首要议题之一。同年9月，欧洲理事会咨询议会通过了议会下属法律与行政问题委员会提交的一份报告，该报告就如何建立集体保障人权的制度提出了一系列的建议，主要包括：(1)关于人权内容。建议将1948年《世界人权宣言》中所宣布的10项权利作为应予以集体保护的人权内容；(2)关于成员国的义务。建议各成员国应承诺尊重各项基本的民主原则，并举行自由选举；(3)关于实施机构。建议设立欧洲人权委员会和欧洲人权法院，前者主要是接受对违反人权的各种指控和进行调解，后者则负责确定是否发生了违反人权的事实。1949年11月，欧洲理事会部长委员会任命了一个政府专家委员会，由其负责起草公约草案。政府专家委员会提出草案后，欧洲理事会部长委员会又任命一个政府高级官员委员会对该草案作进一步的修改，修改后的草案经欧洲议会和欧洲理事会部长委员会的最终审议后通过，于1950年9月4日在罗马公布并由欧洲理事会各成员国外交部长签署。1953年9月3日《欧洲保护人权与基本自由公约》(简称《欧洲人权公约》)在得到10个国家的批准之后正式生效。到2002年7月12日，随着波斯尼亚和黑塞哥维那成为《欧洲人权公约》的缔约国，使公约的缔约国增加到44个，它们是：阿尔巴尼亚、安道尔、亚美尼亚、奥地利、阿塞拜疆、比利时、保加利亚、塞浦路斯、克罗地亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、格鲁吉亚、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、列支敦士登、立陶宛、卢森堡、马耳他、摩尔多瓦、荷兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯、圣马利诺、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、前南斯拉夫和马其顿共和国、土耳其、乌克兰、英国、波斯尼亚和黑塞哥维那。2003年4月3日塞尔维亚和黑山共同国正式成为欧洲理事会的一个成员国，该国宣布加入《欧洲人权公约》及其第一、四、六、七、十二、十三议定书，从而成为公约的第45个缔约国。2004年10月5日摩纳哥正式成为欧洲理事会成员国，成为公约的第46个缔约国。

(三)欧洲人权公约制定的意义

1.《欧洲人权公约》的制定是国际人权保护法制化方面的有益尝试和初步探索

虽然联合国的宗旨之一是“激励对全人类的人权及基本自由的尊重”，而且为实现这一宗旨，联合国还通过了《世界人权宣言》，但是如何将其变为对缔约国都有拘束力的国际法律文件，使其在国际层面上得以实施，则是非常困难的。因为各国的人权状况是否属于联合国的管辖范围始终存有争议，而且由于各国的政治传统、价值观念、法律制度甚至于对人权的理解都存在非常大的区别，因而使得全球范围内的国际人权保护进展并不显著。而《欧洲人权公约》是在共同的政治传统、价值观念、法律制度和相近的经济水平基础上制定的，因此缔约国对公约的内容有着较为一致的理解，甚至有的缔约国还将公约的某些条款直接吸收为本国宪法或法律的一部分，即使缔约国未将公约上升为法律的，他们的宪法或法律也不得与公约相违背。因此，《欧洲人权公约》是为欧洲国家所普遍接受的，而且它率先将人权问题以国际公约的形式提到国际高度，并率先将《世界人权宣言》规定的权利具体化和法律化，在欧洲建立了一整套对缔约国内的人权状况进行国际监督甚至审理的有效机制，这不仅为欧洲人民的人权提供了跨国家的制度保障，而且为集体保障和执行《世界人权宣言》中规定的公民权利和政治权利迈出了一大步。

2.《欧洲人权公约》的制定是对国际人权法的一个重大发展

首先，《欧洲人权公约》继承了欧洲传统的以个人权利为中心的人权思想体系，强调的是个人与生俱来的“自然权利”，认为人权就是指个人的不可剥夺和不可让与的基本权利和自由，争取人权的斗争就是个人与政治权威之间的斗争。为了确定这一思想，公约赋予个人以权利主体地位，主要表现在公约一方面继续扩大对个人权利的规定，另一方面又赋予个人在权利受到侵害时的救济方式——个人有权提起诉讼。而全球性公约虽然规定个人能够享有许多权利，但至于如何救济受到侵害的个人，则往往不予规定。《欧洲人权公约》对个人权利主体地位的确认和保护开创了国际人权法的先例。

其次，《欧洲人权公约》所规定的内容是对国际人权法的极大丰富和有益补充。它几乎包括了《世界人权宣言》所载的全部人权和基本自由，但与宣言相比无疑详细得多、丰富得多，而且规定了许多宣言未曾规定的权利。如这次在维尔纽斯签署的《欧洲人权公约第十三议定书》，废除了在战时、战争或其他非常情况的紧急威胁时的死刑。欧洲理事会早在1983年的第六议定书中就规定废除和平时期的死刑。而第十三议定书甚至在所有情况下都废除了这一残酷的刑罚。据此，欧洲成为第一个消灭了死刑的大陆，地球上近60亿人口中的约1/8从此免受这一古老的严厉刑罚的威胁，这对于全球废除死刑是重要的一步。

再次，《欧洲人权公约》建立了一套行之有效的执行和监督机制。修订前的《欧洲人权公约》确定了由欧洲人权委员会、欧洲人权法院和欧洲理事会部长委员会三重结构来具体负责人权保障事宜。简单来说，欧洲人权委员会负责受理人权申诉，以协商方式解决争议；对委员会调解未成的案件，委员会或有关缔约国均有权按照公约的规定，在委员会向欧洲理事会部长委员会提交报告的3个月之内，将案件提交欧洲人权法院；对于因各种原因而未被提交的案件，欧洲理事会部长委员会则有权加以审理，并作出对缔约国具有拘束力的决定。已提交欧洲人权法院的案件，法院将最终对案件作出具有拘束力的判决，但若该判决未能被当事人双方自觉履行，则由欧洲理事会部长委员会进行监督和处理，从而使缔约国最终承担法律上的义务，以服从《欧洲人权公约》。1994年5月11日在斯特拉斯堡签署并于1998年11月1日生效的第十一议定书规定撤销人权委员会，取消欧洲理事会部长委员会处理申诉的职权，建立单一的常设欧洲人权法院来处理个人和成员国的人权申诉。欧洲人权机构的理论和实践的进一步向前发展必将对传统国际法提出更多的挑战并为现代国际法特别是国际人权法注入新的活力和内容。^[5]

3.《欧洲人权公约》的制定对人权的国际保护起到了一个重要的启示作用

《欧洲人权公约》是在《世界人权宣言》的基础上制定出来的第一个区域性人权公约，其所规定的理论与半个多世纪以来的实践，为其他区域性人权保护的建设提供了借鉴，成为区域性国际人权法的渊源之一。在它的影响下，美洲、非洲先后签订了本区域的人权保护公约。这大大加强了区域性人权机构的建设，为国际人权公约的有效施行和增强人权的国际保护意识以及提高人权的国际保护水平起到了很大的推动作用。