美洲人权公约的制定

一、美洲人权公约的制定

(一)美洲人权公约概说

1969年11月22日，美洲国家组织在美洲国家间特别人权会议上通过了《美洲人权公约》，^[1]即日起向美洲国家组织的成员国开放签字。这次特别人权会议在哥斯达黎加首都圣约瑟城召开，因此该公约又被称为《哥斯达黎加圣约瑟公约》。截至1978年7月18日，先后有11个成员国向美洲国家组织秘书处递交了批准书或加入书，根据《美洲人权公约》第74条第2款的规定，该公约于当日起正式生效。目前，除美国、加拿大、巴西和墨西哥以外，其他美洲国家组织成员均已加入了《美洲人权公约》。该公约是继《欧洲人权公约》后的第二个区域性人权保障公约。《美洲人权公约》生效后，美洲国家组织又先后审议通过了两个议定书和《美洲人权公约》保障机构的章程，为《美洲人权公约》的有效实施奠定了基础。两个议定书分别是：《美洲人权公约关于经济、社会和文化权利的补充议定书》^[2]和《美洲人权公约旨在废除死刑的议定书》^[3]。保障机构的章程分别是《美洲国家间人权委员会章程》^[4]和《美洲国家间人权法院章程》^[5]，美洲国家间人权委员会和美洲国家间人权法院又根据章程制定了各自的实施规则和程序。^[6]上述四个文件与《美洲人权公约》一起被美洲国家组织列为人权基本文件。^[7]

《美洲人权公约关于经济、社会和文化权利的补充议定书》，又称《圣萨尔瓦多议定书》，于1988年11月17日在美洲国家组织大会上通过。截至1999年11月6日，先后有11个国家递交了批准书或加入书，根据该议定书第21条第3款的规定，即日起正式生效。该议定书是对《美洲人权公约》第三章“经济、社会和文化权利”的补充规定，详细阐述了《美洲人权公约》在经济、社会和文化领域所应当保护的人权以及缔约国所应当承担的义务。该议定书包括序言和正文两部分，共计22条，它规定了缔约国应当承担采取措施的义务、国内相关立法的义务、非歧视的义务、非限制的义务，并赋予公民工作的权利、获得公正、平等、满意的工作条件的权利、自主决定组建或参加工会的权利、获得社会保障的权利、身心健康的权利、获得食物的权利、接受教育的权利、文化的权利、组建和保护家庭的权利、儿童的权利、老人的权利、残疾人的权利等。同时还特别规定了保障上述权利实现的机制，要求缔约国定期向美洲国家间经济和社会理事会以及美洲国家间教育、科学和文化理事会递交报告，说明本国执行该议定书的情况。报告的副本由秘书处送交美洲国家间人权委员会。根据《美洲人权公约》第44、51、61、69条所建立的个人请愿书申诉制度的规定，对于侵犯组建和参加工会的权利(该议定书第8条第1款)和接受教育的权利(该议定书第13条)的案件，美洲国家间人权委员会和美洲国家间人权法院可以受理、调查和裁定。

《美洲人权公约旨在废除死刑的议定书》于1990年6月8日在美洲国家组织大会上通过，并对《美洲人权公约》的缔约国开放签字。缔约国的批准书或加入书应交给美洲国家组织秘书处留存，该议定书就对该国立即生效。根据该议定书第1条的规定，批准加入国在其司法管辖区域内不得适用死刑，并且对此不得作出保留。同时，议定书允许在战争时期根据国际法的基本原则，对犯有极其严重的具有武装部队性质罪行的人实施死刑，但该国必须向秘书处报告其有关战争时期实施死刑国内立法的相关内容，还要将战争状态开始与结束的情形通知美洲国家组织秘书处。该议定书旨在促进《美洲人权公约》所规定人权的保障和发展，更有效地保护生命权，符合美洲国家乃至国际社会废除死刑的大趋势。

(二)美洲人权公约的制定机构

“区域性国际组织的萌芽最早开始于美洲。这一地区最早成立了区域性国际组织——美洲国家组织。”^[8]该组织的形成经过了半个多世纪的漫长历程，并最终成为《美洲人权公约》的制定机构。1890年4月14日(现被称为“泛美日”)，美国同17个拉美国家在华盛顿举行的第一次美洲会议上，决定建立美洲共和国国际联盟及其常设机构——美洲共和国商务局，这便是美洲国家组织的前身。1901年在墨西哥召开的第二届美洲国家会议决定将商业事务局更名为“美洲国家国际事务局”，接受由驻华盛顿的美洲国家大使组成的执行理事会的监督；1910年在布宜诺斯艾利斯召开的第四届美洲国家会议上改组为“泛美联盟”；1923年在智利圣地亚哥举行的第五届美洲国家会议上改名为“美洲大陆共和国联盟”；1948年通过的《美洲国家组织章程》将该区域组织正式定名为“美洲国家组织”(Organization of American States，简称“OAS”)，总部设在华盛顿。《美洲国家组织宪章》规定，凡批准该宪章的美洲国家都可成为成员国。目前，所有美洲国家都是成员国，共35个：^[9]阿根廷、安提瓜和巴布达(1981)、巴巴多斯(1967)、巴哈马(1982)、巴拉圭、巴拿马、巴西、秘鲁、玻利维亚、多米尼加共和国、多米尼克(1979)、厄瓜多尔、哥伦比亚、哥斯黎达加、格林纳达(1975)、海地、洪都拉斯、加拿大(1990)、美国、墨西哥、尼加拉瓜、萨尔瓦多、圣卢西亚(1979)、圣文森特和格林纳丁斯(1981)、圣基茨和尼维斯联邦(1984)、苏里南(1977)、特立尼达和多巴哥(1967)、危地马拉、委内瑞拉、乌拉圭、牙买加(1969)、智利、圭亚那(1991)、伯利兹(1991)、古巴(自1962年一直被拒绝参加该组织的活动)。2004年5月26日美洲国家组织以协商一致的方式接受中国成为该组织第60个常任观察员国。

美洲国家组织的主要机构包括：1.最高权力机构即成员国大会，由各成员国参加，每年召开一次例会。经2/3成员国同意，可以召开特别会议。2.外长协调会议。《泛美互助条约》规定，经常设理事会绝对多数赞成可召集会议，就共同关心的紧急问题进行协商。如涉及军事合作问题，则同时召集由各成员国最高军事当局代表参加的防务咨询委员会会议。3.大会直属机构，包括常设理事会和泛美一体化发展理事会。其中，常设理事会由成员国各派一名大使级代表组成。正、副主席由各国代表轮流担任，任期半年；泛美一体化发展理事会，由成员国各派一名部级代表组成。4.咨询机构，包括泛美法律委员会和泛美人权委员会。5.秘书处，为常设机构，受大会、外长协调会议和两个理事会领导和监督。正、副秘书长均由大会选举产生，任期5年，只能连任一次。此外，还设置了若干专门机构，例如美洲开发银行、泛美卫生组织、泛美人权法院、泛美防务委员会等。

美洲国家组织的宗旨是：加强美洲大陆和平与安全；确保成员国之间和平解决争端；谋求解决成员国间的政治、经济、法律问题，消除贫困，促进各国经济、社会、文化的合作；控制常规武器；加速美洲国家一体化进程。

(三)美洲人权公约的制定背景

为了同中世纪神权和封建贵族、宗教僧侣的特权相对抗，17、18世纪欧美新兴资产阶级思想家提出了一个政治口号，这就是“天赋人权”。英国的洛克和法国的卢梭等资产阶级启蒙思想家对近代意义上的人权概念的形成发挥了重要作用。1776年美国的《独立宣言》、1789年法国的《人权和公民权宣言》以及1789年美国的《宪法修正案》(即“权利法案”)等国内法相继制定，使人权概念在近代资本主义国家的政治法律制度中得到确认。人权问题迄今为止已有二百多年的历史，经历了由国内法领域到国际法领域的演进过程。

第一次世界大战之前，人权只是作为国家内部政治生活和立法原则而存在的，只涉及国内法问题。一个政府如何对待它的国民是一国的内政，同国际法毫无关系，在国际法的著作中也没有涉及人权问题。战争结束后，人权问题开始从国内法领域进入国际法领域，在一些国际条约中开始出现有关人权保护的条款，如协约国和参战各国在1919年、1920年陆续签订的对奥地利和约、对保加利亚和约和对匈牙利和约等条约中就设专编保护这些国家少数民族的权利。而且，国际社会还进一步尝试缔结专门保护人权的公约，如1926年的《禁奴公约》和1930年的《禁止强迫劳动公约》等。但是，人权问题并没有因此而真正获得国际法的普遍认同和相应保护。如1938年12月24日美洲国家在利马通过的《关于美洲原则的宣言》中，只是强调了国家之间的权利和义务，对于人权问题只字未提。可以说，在第二次世界大战以前，人权问题基本上是被当做纯粹由国内法所管辖的事项来对待的。

“二战”的惨烈使世界各国政府和人民认识到，一国政府不能充分保证其公民应当享有的作为人的基本权利，人权只有在国际社会集体监督和维护下才可能得到有效保障。1948年美洲国家国际会议和联合国大会先后通过了战后第一个专门针对人权的区域性和国际性文件，即《关于人的权利和义务的美洲宣言》和《世界人权宣言》，标志着人权问题开始进入国际法领域。从此，国际社会对于人权问题的国际化基本达成共识，在人权领域的区域合作和国际合作不断取得新的进展。美洲地区国家也在人权领域里不断进行交流与合作，“深信美洲的历史使命是予人类以一块自由地、发展其人格并实现其公正愿望的一个有利环境”。^[10]

1948年3月20日至5月2日，第九次美洲国家国际会议在哥伦比亚首都波哥大召开。会议制定了《美洲国家组织宪章》，又称《波哥大公约》^[11]。该宪章是一个多边条约，可谓美洲国家组织的宪法。它于1948年4月30日在波哥大开放签字，1951年12月13日生效。1967年的《布宜诺斯艾利斯议定书》对它作了修改，该议定书于1970年生效。20世纪80年代，哥伦比亚的《卡塔吉那·德·印地亚斯议定书》对宪章又作了进一步修改，该议定书在1985年开放签字，于1990年2月27日生效。该宪章在第3条和第13条提到了人权的内容。其中，第3条第10款规定：“美洲国家宣布个人基本权利不因种族、国籍、信仰或性别而有差别”；第13条在宣布“每个国家有权自由地、自然地发展其文化、政治及经济生活”之后规定：“在这种自由发展中，国家应尊重个人权利以及普遍的道德准则。”第七章“社会标准”和第八章“文化标准”中也对公民的社会、文化权利作出了原则性规定。但是，该宪章并没有对第3条第10款所述及的“个人基本权利”下定义，也没有建立任何保障人权的专门机构。

在这次会议上，美洲国家组织还先于《世界人权宣言》公布了《关于人的权利和义务的美洲宣言》(以下简称《美洲宣言》)^[12]。《美洲宣言》的序言强调，“对人权的国际保护应当成为日益发展的美洲法律的主导”。该宣言列举了27项人权和10项义务，涉及公民政治的以及经济的、社会的和文化的权利，其中包括生存权、人身自由、人身保障、法律面前人人平等、居住和迁徙自由、接受公正的审判、不得滥加逮捕、适当的法律诉讼程序以及国籍和庇护方面的权利。《美洲宣言》还宣布了宗教信仰、言论自由、集会和结社自由。并且，个人隐私、财产、健康、教育、享受文化生活、工作、闲暇时间以及获得社会保障的权利均受到保护。《美洲宣言》规定的义务包括对社会的义务、对子女和父母的义务、接受教育的义务、选举的义务、遵守法律的义务、为社会和国家服务的义务、纳税和工作的义务。此外，《美洲宣言》还公布了社会保障和社会福利方面的义务，以及在外国不得从事政治活动的义务。

《美洲宣言》是由不具约束力的会议决议通过的，参与起草的人都不认为它具备法律效力。^[13]为了使美洲地区的人权状况得到明显改善，顺应历史发展潮流，在美洲国家组织成立后举行的多次会议上，许多成员国都提出应制定美洲国家组织人权条约。因此，《美洲人权公约》的制定逐渐成为美洲国家间重点探讨的问题。在国际人权保护方兴未艾的大背景下，《美洲人权公约》呼之欲出。

(四)美洲人权公约的制定过程

1959年举行的美洲国家组织外交部长协商会议第五次会议正式决定：由美洲国家司法委员会负责起草《美洲人权公约》草案。这是《美洲人权公约》第一次被列入美洲国家组织有关区域性条约的制定计划，标志着《美洲人权公约》的制定已经进入实质性操作阶段。这次外交部长协商会议还作出了一项重要决定，即成立美洲国家间人权委员会。该委员会将在《美洲人权公约》保障机制中发挥关键性作用。美洲国家司法委员会于1959年制定了第一份公约草案。在制定过程中，司法委员会主要参考了1948年《美洲宣言》、1950年《欧洲人权公约》以及1966年联合国通过的《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》在1952年至1953年的条文草案，吸收了当时国际人权领域的基本观点。

1965年，第二届美洲国家特别会议作出决定：由美洲国家间人权委员会对美洲国家司法委员会1959年制定的公约草案进行审查，与美洲国家组织成员国进行必要的协商，并在此基础上，尽早召开美洲国家组织外交会议，以便正式通过该草案。由于短短几年间国际人权领域又有了新的发展，美洲国家间人权委员会经审查后认为，公约草案内容上过于陈旧，不符合国际人权理论和实践的新近成果。美洲国家组织理事会因此决定重新起草一个公约草案，要求美洲国家间人权委员会参考1966年联合国刚刚通过的两个人权公约即《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，在广泛征求美洲国家组织成员国意见的基础上，提交新的公约草案。

1967年2月27日，第三届美洲国家特别会议通过了《修订美洲国家组织宪章的议定书》即《布宜诺斯艾利斯议定书》。该议定书对1948年《美洲国家组织宪章》作了重大的修改和补充。其中，对经济、社会和文化权利作了更为详细的规定，将美洲国家间人权委员会正式规定为美洲国家组织的一个主要机构，^[14]并规定其主要职责是“促进对人权的遵守和保护，并作为本组织在这些事务方面的一个协商机关”。^[15]该议定书同时还规定未来的“美洲国家人权公约应确定本委员会(美洲国家间人权委员会)的结构、职权和程序，以及负责人权事务的其他机关的结构、职权和程序”。^[16]根据该议定书的有关规定，在对美洲国家间人权委员会所拟的公约草案进行审议后，1969年美洲国家组织美洲国家间特别人权会议正式通过了《美洲人权公约》。

在《美洲人权公约》制定过程中，一些国家的意见得到了采纳。如《美洲人权公约》第28条的所谓“联邦”条款，就是由于参加圣何塞会议的美国代表团的坚持才被写入的。美国代表团曾争辩说：“为了使美国能成为《美洲人权公约》的缔约国，这一条是必需的。”^[17]“联邦”条款使一个联邦国家可以承担较为有限的义务，只在其“行使立法和司法管辖权”的那些事务方面接受《美洲人权公约》的制约。但是，作为美洲主要国家的美国却没有批准加入该公约。美国前总统卡特在其执政第一年即1977年就在纽约联合国总部签署了关于人权的两个国际公约，并在美洲国家组织的所在地华盛顿签署了《美洲人权公约》。1978年2月23日，在美国第95届国会第二次会议上，卡特总统把这三个文件连同《消除一切形式种族歧视国际公约》提交参议院征询意见并申请其批准，参议院对外关系委员会就此请求举行了广泛的听证会。^[18]其后二十多年来美国参议院对这三个条约未采取进一步的审查批准程序，因此美国迄今为止也没有批准《美洲人权公约》。这使美国无论在国际上还是在区域内的人权领域都处于尴尬的境地。2001年3月2日，哥斯达黎加外交部长罗伯托·罗哈斯对美国的年度人权报告发表讲话时，就曾质问：“美国连《美洲人权公约》都不愿签署，还有什么资格对哥斯达黎加的监狱状况和社会治安等问题品头论足呢?”

(五)美洲人权公约制定的意义

首先，《美洲人权公约》的制定对有关国际法主体的传统理论提出了挑战。长期以来，国家被视为国际法的惟一主体，个人被绝对排除在国际法主体范围之外。霍兰德认为：“国际法类似国内法中的私法，私法上的当事者是两个人，国际法的当事者是两个国家。”安齐洛蒂也认为，国际习惯或条约表面上似乎赋予个人以义务，实际上只是命令或授权国家禁止或处罚某项个人的行为，或只是命令或授权国家给予个人某项权利；个人所接受的权利或义务不是从国际法接受而来，而仍是从国内法接受而已。^[19]总之，在传统国际法中，个人如同土地一样在国际法上只是客体，他不能援用国际法，也不受国际法院管辖，不能在一个国际法庭控诉一个国家。人的自然属性被忽视，过分强调其社会属性。人通常被视为一个国家、一个民族的组成部分，他不享有国际法意义上的独立的作为个体的权利。

而《美洲人权公约》第44条明确规定：“任何人或一群人，或经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体，均可向委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。”从而赋予了个人以及非传统国际法主体的任何一群人、部分非政府组织以当然申诉权，这项举措被认为是国际法的最新发展之一。^[20]一个国家加入《美洲人权公约》，即可视为它承认人权委员会有权对指控该国的个人投诉进行审查，这与人权委员会处理缔约国之间的申诉明显不同。《美洲人权公约》第45条规定人权委员会受理一个国家对另一国家的申诉必须以下列条件为前提：这两个国家已经批准《美洲人权公约》，并且承认人权委员会在国家之间的管辖权。可见，《美洲人权公约》更加强调保障个人申诉权。美洲国家间人权委员会自1978年被赋予该项职能以来，每年收到近千件个人提出的申诉。对于人权委员会根据《美洲人权公约》第61条第1款的规定提交的部分个人申诉案件，美洲国家间人权法院已进行了审理，并作出了判决。

其次，《美洲人权公约》的制定促进了国际人权法制化的进程。该公约建立了美洲国家间人权委员会和美洲国家间人权法院，明确界定了它们的组织、职责、权限和程序，为实现公约所期望的“在民主制度的范围内巩固以尊重人的基本权利为基础的个人自由和社会正义的制度”的目标提供了完善而有效的保障机制。美洲国家间人权委员会“实际上是全面实施《美洲人权公约》的政治性机关”。^[21]美洲国家间人权法院审理曾经由人权委员会进行调解但未获友好解决的案件，并作出对当事各方有拘束力的判决。基于公约所确认的个人申诉制度，任何人都有机会在人权保障机制架构内与一个国家进行平等公正的对抗，维护《美洲人权公约》所保护的人权。在这方面，联合国所制定的全球性国际人权公约所建立的保障机制则明显不足，该机制内的人权保障机构的职能和管辖范围都受到较多限制。而美洲国家间人权委员会不局限于接受、审查和决定是否受理申诉，还可以自行调查，促成友好解决，乃至敦促被控告的国家在规定的期限内采取其认为适当的补救措施。因此，《美洲人权公约》所建立的人权保护机制对全球人权法制化的进程具有重要的影响。

再次，《美洲人权公约》的制定给美洲地区的公民带来了福音。随着《美洲人权公约》补充议定书的陆续出台，《美洲人权公约》所建立的人权保障体系正在不断完善。通过《美洲人权公约》缔约国的实践以及美洲国家间人权委员会和美洲国家间人权法院卓有成效的工作，美洲地区的人权状况从总体上看已经有了显著的进步。无论是成员国政府还是公民的人权意识都得到了相当程度的提高，美洲国家在人权保护的基本问题上达成广泛的一致。而且，由于个人申诉制度的建立，成员国政府恣意侵犯人权的行为受到一定程度的遏制，因而美洲地区公民所受到的人权保障程度不断提高。