中国行政法与国际人权公约的差距

四、中国行政法与国际人权公约的差距

研究我国的行政法与人权保障，劳动教养制度和国家赔偿制度是不容忽视的两个重要课题。劳动教养制度是我国行政法领域中极具特色的一项制度，同时也是遭到国际社会非议最多的制度之一。在法制日趋文明的今天，有必要对劳动教养这一剥夺公民人身自由的行政措施重新加以审视。而国家赔偿制度的建立可以说是我国人权事业发展进程中的一个里程碑，它为众多遭到国家机关违法行为侵害的受害人提供了法律上的救济途径。但从目前的情况来看，这一途径并不通畅，还有待完善。下面我们以国际人权公约为参照，对这两个制度所存在的问题进行分析。

(一)劳动教养制度

劳动教养是我国一项比较特殊的制度，从其确立至今已有40多年的历史。1957年8月1日第一届全国人大常委会第78次会议批准了国务院《关于劳动教养问题的决定》，以立法的形式正式确立了劳动教养制度。40多年来，该制度的内容、性质及适用都在不断变化。目前，劳动教养是指对严重违反治安管理，屡教不改，尚不够刑事处罚的人或构成犯罪但不需要判处刑罚的人，收容于劳动场所内，实行强制性改造的一种行政处罚。

劳动教养制度是在一个比较复杂的、特定的历史背景下产生的。1957年我国基本完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，由于社会关系发生了重大的变化，因而导致了社会矛盾的激化。正是在当时这一特定的背景下，为了有效地处理社会矛盾、维护社会秩序、预防和减少犯罪，我国设置了劳动教养这一强制性教育改造的行政措施。此后相当长的一段时期内，劳动教养制度对于维护社会治安秩序起到了明显的效果，犯罪率大幅度下降，社会整体趋于稳定。但应该看到，劳动教养制度自其建立实施之日起，便带有侵害公民的自由和权利的潜在危险性，在保护社会的同时，也时时刻刻威胁着公民的人身自由和个人权利，而且在实践中侵害公民自由和权利的现象确实大量存在，只是在我们国家长期注重保护社会秩序和安全而忽视公民个人利益的大环境下，这些现象没有得不到应有的关注。

改革开放以来，随着我国社会主义民主的不断发扬和社会主义法制的不断健全，公民个人的权利受到越来越多的关注，依法享有、主张和维护个人的权利逐渐成为时代的主旋律。在这一社会的巨大变化中，劳动教养制度所追求的保护社会的价值目标的片面性和不合理性尽显无遗。在我国的法制与国际人权公约接轨的进程中，劳动教养制度是一个无法回避的障碍。要实现与国际接轨，我们就必须根据国际人权公约的规定和精神，对我国的劳动教养制度重新加以审视，找出其中不合理之处并加以改进。我们认为，我国的劳动教养制度存在以下缺陷：

1.对适用对象和适用标准的规定缺乏科学性和明确性

首先，劳动教养的适用对象与《治安管理处罚法》的适用对象有交叉重叠的地方。在《治安管理处罚法》的适用对象中有一部分同时也是劳动教养的适用对象，如《治安管理处罚法》第30、31条与《劳动教养试行办法》第3条对劳动教养适用对象的规定的是一致的，两者的适用条件完全一样，都要求被处罚者的行为“构成犯罪，尚不够刑事处罚”，但两者的处罚强度却相差甚远。《治安管理处罚法》规定的处罚仅为罚款或行政拘留1～15日，但若适用劳动教养，被处罚者则有可能被监禁1～3年，甚至可以延长至4年。而两种处罚该怎样区分适用并没有一个明确的标准，极易导致同样的违法行为所受处罚却相差悬殊的情况出现，造成严重的不公。其次，劳动教养适用标准的规定不明确，在适用上具有很大的随意性。1982年国务院批转、公安部发布的《劳动教养试行办法》将劳动教养的适用对象规定为以下6种人：(1)罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；(2)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；(3)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；(4)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；(5)有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝阻和制止的；(6)教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。这些规定较为笼统、宽泛，其标准均为有一定的违法犯罪行为但又不够刑事处分。实际上上述违法犯罪行为在危害程度上也不是完全一样的，而《劳动教养试行办法》的有关条款没有对各种情况加以区分，也没有规定实施了何种具体行为、造成怎样的后果才可以适用劳动教养，这就使得劳动教养决定机关在审批上享有很大的自由裁量权，他们只需凭着自己的“感觉”就可以决定对一个有违法犯罪行为的人处以1～4年的劳动教养。适用上的随意性极易导致劳动教养决定权的滥用，这对于公民的自由和权利而言是一种很大的潜在威胁。

2.劳动教养的处罚强度过大

劳动教养在性质上属于行政处罚，其适用对象主要是那些有违法或轻微犯罪行为，尚不够刑事处分的人。根据罪刑相适应原则，其处罚强度应小于刑罚，即应低于刑罚的下限(拘役1个月)。但实际上劳动教养的期限为1～3年，必要时可延长至4年，比刑罚中的拘役、管制等轻刑要严厉得多，这与国际人权公约和国际司法文件所确立的罪行相适应原则是相悖的。试想一个罪行轻微，连刑事处分都够不上的人却有可能被剥夺人身自由达3年至4年之久，比一些罪行较为严重，必须受到刑罚处罚的罪犯所受的刑罚还重，这与国际刑事司法准则的基本要求严重不符，显然难言公正。

3.缺乏公正合理的适用程序

劳动教养的适用程序比较特殊，它既不同于司法诉讼程序，亦有别于一般的行政处罚程序。根据《劳动教养试行办法》第4条的规定，审查批准收容劳动教养人员的机构是省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养委员会。而实际上劳动教养委员会并不是一个独立、固定的办事机构，该委员会的领导层由公安、司法行政、劳动等部门以及政法委等机构的领导人员组成。虽然在法律上规定了劳动教养的决定权由劳动教养委员会来行使，但在实践中劳动教养委员会多设在公安机关，劳动教养的适用亦多由公安机关审批决定。这就形成了公安机关自己审批决定，自己处理申诉的局面，缺乏有效的监督。公安机关作为行政机关在缺乏监督的情况下，直接拥有剥夺公民人身自由1～4年的权力，这样的制度设计无疑是极不合理的。而且劳动教养的适用是一个公安机关单方面作出决定的过程，与一般的刑事诉讼程序完全不同。被审查的公民在审批过程中不享有任何的诉讼权利，不能聘请律师为其辩护，难以进行控告、申诉，对决定结果不服的也不能提起上诉，在整个审批过程中都只是一个消极的客体。这与国际人权公约关于剥夺人身自由的处罚必须经过司法程序的规定和要求相去甚远，极易导致劳动教养决定权的滥用，严重侵害公民的人身自由和权利。

4.劳动教养内容的设计不合理

《公民权利和政治权利国际公约》第8条第3款规定：“任何人不应被要求从事强迫或强制劳动。”这是一条原则性的规定，赋予了公民在正常状况下拒绝被强迫劳动的权利。另外，公约还对一些例外的情况作了规定，允许国家在特殊情况下可以强迫公民进行劳动。公约所规定的特殊情况有以下几种：(1)由合格法庭作出的刑罚判处而执行的苦役；(2)依照法庭的合法命令而被拘禁的人或在此种拘禁假释期间的人所被要求的劳动和服务；(3)军事性质的服务以及在承认良心拒绝兵役的国家中，良心拒绝兵役者依法被要求的任何国家服务；(4)正常公民义务的一部分的任何工作或服务。除以上几种情况外，任何形式的强制劳动都是违反国际人权公约要求的。我国的劳动教养是一种为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪者实行的以劳动为主，以政治、文化、技能教育为辅的强制性教育改造行政措施，具有强制劳动的性质。《劳动教养试行办法》明文规定：“对被劳动教养者实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。”“一般情况下，每天劳动不少于3个小时，不超过6个小时。”有学者认为，在实践中劳动教养人员每天劳动的时间甚至超过8小时，而且被要求积极参加生产劳动，不得消极怠工，抗拒劳动，因此我国的劳动教养不但具有强制劳动的性质，而且强制劳动是劳动教养的主要内容。^[12]劳动教养以强制劳动为主要内容，但在实质要件上却不符合《公民权利和政治权利国际公约》所规定的可以强制劳动的特殊情况。它虽然可以较长时间地剥夺公民的人身自由，但其属性仍是行政处罚而非刑罚，它的适用是基于行政机关的决定而不是合格法庭所作出的判决，因此劳动教养制度中所具有的强制劳动的内容与《公民权利和政治权利国际公约》禁止强制劳动的规定是抵触的。

(二)国家赔偿制度

与国家相比，个人总是处于弱势地位。在国家的行政管理和刑事追诉活动中，个人的合法权益很容易遭到侵害。出于这样的认识和考虑，国际人权公约将公民遭到国家机关违法行为侵害后获得国家赔偿的权利作为一项基本人权加以确认。《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或拘禁，任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者，有得到赔偿的权利。”我国将公民的该项权利纳入了宪法，使之成为公民的一项基本权利。宪法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”1994年5月12日，八届全国人大常委会第7次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》，标志着我国的国家赔偿制度正式建立。

与西方国家相比，我国的国家赔偿制度起步较晚，发展也比较缓慢，在很多方面还不令人满意，也未能取得很好的实施效果。这其中一方面是因为我国的经济发展水平还不高，国家财力有限，难以有效补偿行政相对人因行政机关错误或违法行政行为所遭受的损失。但另一方面也说明了国家对国家机关违法行为的受害人合法权益的保护和救济的重视程度还远远不够，这也间接地放纵了国家机关的违法行为。从国际人权公约的人道主义理念和有效保障公民人权的角度来看，我国的国家赔偿制度至少还存在以下几个不足之处：

1.赔偿标准过于单一且额度过低

按照《国家赔偿法》的规定，国家机关违法或错误剥夺公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。国家赔偿采用单一的固定额度标准的做法，首先就会面临一个公平的问题。受害者的工资高低不同，而根据法定标准计算出来的赔偿金额却是同等的，这必然会造成实际上的不公平，特别是对于一些高薪人士来说更是如此，他们得到的赔偿金可能还远远达不到自己正常的工资收入。抛开这些不说，即使每个受害人所得的赔偿金都等于自己应得的工资，那就是公平吗?被行政机关非法剥夺了人身自由的受害者所得的赔偿仅仅等于自己只需正常工作就可获得的收入，那失去的自由何价，失去的尊严又何价?以国家财力不足、赔偿能力有限为借口将赔偿标准定得如此之低，是对公民人身自由的极不尊重。如此之低的赔偿标准将很难唤起行政执法人员的责任心，只会放纵行政机关的违法行为。

2.没有将精神损害赔偿纳入赔偿标准之内

精神损害是一种难以用金钱或实物衡量的无形损害，损害虽然无形，但对于受害人及其家属来说又是确确实实存在的，对于一些受害人来说，精神上的损害甚至远远超过身体或物质上的损害。对精神损害不予赔偿而仅仅对物质损害进行赔偿，根本无法弥补受害人的损失。公民人身权利受损害后应获精神损害赔偿，是第二次世界大战以来人类社会法制发展进步的标志之一，受害人的该项权利已得到世界各国的承认。在民事审判领域，我国早已认可精神损害赔偿，并取得了良好的社会效果。但遗憾的是，我国的国家赔偿制度将精神损害赔偿排除在外，对于国家机关违法行为给公民所造成的精神损害主要是以非财产赔偿方式解决。这其中最主要的原因恐怕还是因为国家的财力有限，财政上难以负担，以及认为对精神损害的认定难度较大，不易制定一个统一的标准。

3.间接损失不纳入赔偿范围之内

依照《国家赔偿法》的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，受害人的可得利益(间接损失)不包括在赔偿范围之内。这对于受害人同样是极不公平的，许多受害人因国家机关的违法行为所遭受的间接损失要远远大于直接损失，受害人千辛万苦地寻求国家赔偿，最后得到的赔偿有可能连交通费和误工费都填补不了，其实际损失无法得到弥补。对于白白流失的金钱、时间和精力，只能自叹倒霉。

由此可见，我国的国家赔偿制度极不公平，对于很大一部分受害者而言，只是有一点象征性的意义罢了，这一制度丝毫没有改变公民个人的弱势地位。整部国家赔偿法就像是一个格式合同，赔什么、赔多少全都事先规定好了。不管是什么样的情况，都可以往里面套，老百姓在这中间根本发挥不了什么作用。国家赔偿立法将非法侵害公民人身权利和财产权利这样重大复杂的问题转化成了极其简单的数学运算，在减轻国家负担的同时却留给了受害者及其家属无尽的失望和痛苦，公平和正义如何能植根于人们的心中?