《中华民国训政时期约法》的制定过程

三、《中华民国训政时期约法》的制定过程

训政思想本身即为一种矛盾的产物，这种思想从产生开始就不断受到质疑甚至攻击。但是，它在中国的特定历史背景中，找到了赖以生存的政治与文化环境。与其相比，《中华民国训政时期约法》的诞生则更为曲折。作为国民党训政时期的纲领性文件，《约法》的出台充满了斗争与妥协，制定还是不制定《约法》的两种声音不断交替着上升。概言之，可分为《训政纲领》等文件出台、“约法之争”，以及《约法》的最终制定与执行三个过程。

(一)《训政纲领》等文件的出台

在1928年8月8日的国民党二届五中全会上，蒋介石在《开会词》中说：“自从民国十三年一月一日至十七年八月八日至今日，总理交付给我们的军事时期才告一段落。不过从今天起，就是从五次全会开会之日起，我们要继续国民革命，开始去作训政时期的工作。”^[40]这就正式宣布了国家进入训政时期。8月14日，会议通过《政治问题决议案》指出：“训政时期，应遵照总理遗教，颁布约法。”^[41]国民党希望通过制定约法的方式，以对党权、政权进行重新分配。1928年10月3日，国民党中央常务委员会通过了《训政纲领》，并由国民政府公布实施，后又经国民党“三大”追认。

《训政纲领》总的宗旨是“训练国民使用政权”，以便在宪政开始以后实现“全民政治”。纲领全文共6条，主要内容如下：(1)中华民国于训政期间，由国民党全国代表大会领导国民行使政权，国民党全国代表大会闭会时，由国民党中央执行委员会行使政权(第1、2条)；(2)国家的权力分为政权和治权。政权包括选举、罢免、创制、复决4种，由党训练国民使用，治权包括行政、立法、司法、考试、监察5项，由国民政府执行(第3、4条)；(3)国民党中央执行委员会政治会议(简称“中政会”)具有指导国民政府重大国务施行以及修改及解释《中华民国国民政府组织法》(以下简称《国民政府组织法》)的权力(第5、6条)。

《训政纲领》开篇即明确提出制定《训政纲领》的依据是“中国国民党实施总理三民主义，依照建国大纲，在训政时期训练国民使用政权，至宪政开始弼成全民政治”。同时，根据孙中山全能分治的理论，将国家权力分为政权和治权两部分，“由中国国民党全国代表大会(代表国民大会)领导国民，行使政权”，在闭会期间，“以政权托付中国国民党中央执行委员会执行之”。至于“建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民组建推行，以立宪政之基础”，行政、立法、司法、监察、考试五项治权，则“付托于国民政府，总会而执行之，以立宪政时期民选政府之基础”。^[42]在这样一种旗帜下，国民党被赋予了一种特殊的地位，而不仅仅是一个普通的政党。因为它肩负着“训导国民使用政权”的使命，并且在训政期间，由国民党全国代表大会代替了国民大会行使政权。而“中政会”的权力，也较之前所确定的“决定政治之方针，以政府名义执行之”的职权，扩大到“重大国务”，从而将党从指导的地位上升到具体执行的位置，并有权修正及解释《中华民国国民政府组织法》。这基本上表明，国民党已经成为中国唯一合法的政党，即使存在其他政党，也不具有与其平等的政治地位，^[43]这样就正式确立了国民党一党专政的政治体制。

1929年3月15日至27日，国民党第三次全国代表大会在南京召开。会上追认了《训政纲领》，同时确认“三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲及地方自治开始试行法，为训政时期中华民国最高之根本法”，^[44]而不再提及《约法》之事。会议同时通过了《训政时期党、政府、人民行使之政权、治权之分际及方略案》，这个文件的主要作用就是规定国民党、国民政府、人民在行使政权和治权过程中的权力分界线，不允许互相超越。国民党第三次全国代表大会认为，“由国民革命所产生之中华民国人民，在政治的知识与经验之幼稚上，实等于初生婴儿；中国国民党者，即产生此婴儿之母；既产之矣，则保养之，教育之，方尽革命之职”。^[45]其要点可归纳为以下四点：(1)国民党中央执行委员会：宣传训政方针，开导人民接受四权使用的训练，“国民党最高权力机关”有权“得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”。(2)中政会：决定县自治的一切原则及训政的根本政策与大计并对中执委会负责。(3)国民政府：实行县自治，执行有关训政的根本政策与方案，对中政会负责。(4)人民：只有“服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利”。因此，有学者认为，“国民党有权，国民政府有责，人民既无权亦无责，只有被强迫‘服从拥护国民党’的义务，这就是此决议案的实际内容”。^[46]

这个文件的颁发，进一步确认了国民党在中国的唯一合法领导地位，并且将“拥护中国国民党，誓行三民主义”作为中国国民的一项应尽义务，在极大程度上巩固了国民党在中国的地位，并将最开始提到的“以党治国”上升为“以党代政”。同时，此文件赋予国民党“于必要时，得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”的权力。这样的表述方法，在字面上即是对人民权利的一种极大限制。尽管在文本上也使用了“在法律范围内”以及“于必要时”，但如果考虑到法律的制定与解释权同时最终掌握在国民党手中，那么无疑就是对国民刚刚具有的权利的一种赤裸裸的剥夺了。

(二)《约法》之争^[47]

从《训政时期约法》颁布之前国民党几次重大会议，以及会议期间颁布的重要文件可以看出，整个《训政时期约法》的出台并非一帆风顺。针对训政时期是否应当制定约法，在国民党内引起了严重分歧。这一分歧在酝酿成立五院制政府的1928年8、9月间便出现了，经过国民党二届五中全会、第三次全国代表大会、三届一中全会、二中全会、三中全会、四中全会、三届中央第一次临时会议等会议的争论，历时两年未能解决，终于成了国民党内部的一场重大政潮，直到动用武力对政敌实行强制缄口政策，分歧才被压平。

首先是1928年8月8日，国民党二届五中全会开幕。国民政府法制局局长王世杰、国民党中央执行委员朱霁光及南京特别市党部，分别提出制定约法的提案。其中王世杰的提案内容包括3项：(1)由中央执行委员会指定中央委员数人，专家数人，组织中华民国暂行约法起草委员会，责其于一定期限内，提出中华民国暂行约法案；(2)中华民国暂行约法应规定下列内容：人民权利义务、中央政府组织、中央与地方关系、党与政府关系；(3)中华民国暂行约法案应由中央执行委员会议决，第三届全国代表大会批准，国民政府公布。其提案经审查委员讨论，全体会议做出决议：“训政时期应遵照总理遗教颁布约法。”

五中全会结束后约半个月，胡汉民回国。在他得知五中全会关于约法的决议后，即提出异议，认为训政时期制定约法有背总理遗教，主张有约法的蒋介石等人则反驳说：孙中山在《革命方略》中便已规定颁布约法，孙中山划分建国三时期，称训政时期为“约法之治”，称宪政时期为“宪法之治”，这是明明指出了在宪法之前应有约法。胡汉民回应，孙中山在早年确曾说过要有约法，但自从《临时约法》失败后，他便改变了主张，在《建国大纲》宣言中说“辛亥之役，汲汲于制定临时约法，以为可以奠民国之基础，而不知乃适得其反”，这是他总结了过去的教训，因而在《建国大纲》中便对训政时期约法不着一字，显然是不主张训政时期有约法。蒋介石等人反驳说，孙中山在《建国大纲》宣言中说了胡汉民所引的那几句话以后，接着又说，“非由于临时约法之未善，乃由于未经军政训政两时期，而即入宪政”，所以孙中山并不反对搞约法。两方面都“高举”孙中山的“旗帜”，以“遗教”对“遗教”，进行了一场十分热闹的“孙中山”反对“孙中山”的论战。

从表面上看，约法之争是对待孙中山“遗教”的态度之争，即孙中山是否说过训政时期应当制定约法的话，一方说有，另一方则说无，实质上则是国民党内的权力之争。争吵的一方是“政治暴发户”蒋介石，另一方是国民党元老派首领胡汉民。蒋介石在1927年冬左右开弓，先后击败了“老右派”西山会议派和“左派”汪精卫集团，夺得党政军大权之后，需要进一步确立对全国的专制统治，因而亟须有一部根本法类型的训政时期约法，作为自己的法律基础。胡汉民的身份前面已有交代，他以孙中山第一助手的自我感觉从欧洲回国，要充当民国法统的代表，特别是自1928年10月就任立法院院长后，更视自己为法律的化身，国家立法问题的决策权非他莫属，对蒋介石未征得他同意而提出制定约法的主张坚决反对。

1929年3月，国民党举行第三次全国代表大会。胡汉民提出，应以孙中山全部遗教作为训政时期根本法，此外不应再有别的根本法。大会据此做出了一个专门决议，决议中全面批驳了主张另订约法的人的主张，指出：“辛亥以前，总理于革命方略中有‘每县于敌兵驱除，战争停止之日，立即宣布约法’之规定，然此为革命军占取一县后之强制约章，而非可以拟于全国根本大法之性质与内容。民国元年，总理未暇及于三民主义五权宪法之制定，临时遂同意于约法之颁布；然其内容多非三民主义五权宪法之主张，实不惬总理之本意。迨本党在广州开创政府之时，总理先后著成三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲诸要典，乃不复以约法为言。”在批驳了约法论者的理论之后，决议又说：“大会认为，总理之三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲、地方自治开始实行法等遗教，已具有训政时期中华民国根本法之实质”，“予以正式的法律效力，盖当然之理也。”蒋介石等人对约法问题从此只好缄口不谈。这样，由于胡汉民在国民党历史上的地位，他的主张终于占据上风，约法问题乃被国民党中央搁置。^[48]

然而，被南京弃之一边的约法这面旗帜，却被国民党内的反蒋派及某些资产阶级中间派高举起来，成为打击南京国民党集团的有力工具。^[49]1930年8月7日，汪精卫等的“改组派”、谢持等的“西山会议派”，联合冯玉祥、阎锡山、李宗仁等地方军事集团，在北京召集“中国国民党中央党部扩大会议”(史称“扩大会议派”)。会议提出的3项主张是：第一，根据孙中山北上宣言及遗嘱，召集国民会议；第二，遵照总理遗教，制定训政时期约法；第三，否认南京方面已召集的国民党“三大”，另开国民党“三大”。会后，以汪精卫为首的约法起草委员会着手起草训政时期约法。10月27日，约法起草工作在太原完成，史称“太原约法”。

此部约法出自周鲠生、张知本等多位著名法学专家之手。全文共8章211条，其中的内容颇具民主与人权色彩。它关于人民权利与自由的规定，是旧中国所有宪法、约法中最充分的。在之前各个时期的“根本法”中，涉及人民权利与自由时，无不带上一句“非依法律不得限制之”，这种规定从根本上说是对公民权利的一种否定，并且在当时的历史情况下，这种规定不能反映对公民权利的保护色彩，相反是一种限制。但是，在“太原约法”中难以找到这样的字眼，它采取的是“宪法直接保障主义”，即不允许立法机关另立法律，来缩小约法所规定的权利与自由的范围。而且“太原约法”还实行了对犯罪疑似人的赔偿制度，亦称冤狱赔偿制度：如公安司法机关误抓误审，对公民权利进行了侵犯，则政府要负赔偿责任。这种规定完全符合现代法制精神。因此这一约法，“将”了南京一军，连南京政府法制专家吴经熊也称赞“它有许多优点”，某些规定“更见精彩”。但是，这部法律实际上并没有机会得到实施，制定约法的当权者也无意将这一约法贯彻施行。因此，该约法具有极强的工具主义色彩。

在国民党外，也颇有些资产阶级中间派主张立即订立约法。如“人权派”便是如此。1929年，胡适在《新月》杂志上发表文章，提出“在今日如果真要保障人权，如果真要确立法律基础，第一件事应该制定一个中华民国约法。至少，也应该制定一部训政时期约法”。北平《晨报》，以及上海、天津、武汉等地的一些报刊也发表类似言论，反映了这一阶层对改良政治的要求。

“扩大会议派”制定训政约法的活动与资产阶级某些派别对训政约法的呼吁，无异于在蒋介石与胡汉民约法之争的天平上，为蒋介石一侧加上了砝码，使蒋介石重新提出约法问题有了根据。1930年10月3日，刚刚结束中原大战的蒋介石，从河南开封的军事指挥部向南京发回电报，提请召集国民会议，并制定训政时期约法。他提道：“本党于此乃可征询全国国民之公意，准备以国家政权奉还于全国国民，使国民共同负责，以建设我三民主义之国家。其颁布宪法日期，前已规定于《训政纲领》，兹宜再提请国民会议正式议决，并请其共同承担筹备宪法起草会议之责。而宪法颁布以前，如需先制定一种训政时期适用之约法，使《训政纲领》所规定与第一次全国代表大会宣言中之‘政纲’，亦能为全国国民所了解，亦可由国民会议讨论决定之。惟兹事体大，所以决定召集国民会议，及准备对国民会议提出之议案，皆应由本党全国代表大会行之，放足以示郑重。兹特提议本党第四次全国代表大会于三个月后提早开会。如钧会不以为谬，并请于最短期间，召集本届中央执行委员会第四次会议，以便决定此重要之问题，俾慰全国人民之期望。”^[50]

蒋介石的电报到达南京后，胡汉民立即反对，他仍然坚持孙中山遗教即为训政时期根本大法的主张。但他估计到蒋介石这次挟中原大战胜利的余威，势力大增，支持的人必定不少。为了在约法问题上斗败蒋介石，胡汉民先走一着，把党内的这场争论公开推向报纸。9日，蒋介石回到南京。10日，胡汉民在《中央日报》上责问道：“第三次全国代表大会已决议将总理所著的主要遗教，定为效力等于约法的根本大法，现在又谈约法，岂非将总理遗教搁开而另寻别径?”11月12日至18日，国民党中央召开三届四中全会。会上，蒋、胡两派就国民会议与约法问题又发生争吵。全会最后总算在召开国民会议这一点上，取得了一致意见，决定于1931年5月5日召开国民会议，而对于国民会议是否要制定训政时期约法这一双方争吵的焦点，决议中一字未提，只规定：“其召集方法，交常会赶速制定，由国民政府公布施行。”会后，胡汉民继续在“遵奉总理遗教”的大题目下，公开反对蒋介石的约法主张。以蒋介石在国民党内的资格，自然不敢到报纸上与胡汉民争论。1931年2月25日，胡汉民又一次公开发表谈话，讲述国民会议的性质与任务，认为国民会议无权制定全国根本大法，训政时期制定根本大法的权力在国民党全国代表大会。胡汉民还从侧面提醒，汪精卫以“扩大会议”制定约法，汪精卫已被开除出国民党。此次如果以国民会议制定约法，便是向汪精卫学步。蒋介石无法再忍耐下去，便在胡汉民发表这一次公开谈话的第3天——28日，以“宴请议事”的名义，将胡汉民骗到总部，解送到南京郊区小汤山软禁起来，迫使胡汉民愤然辞职。蒋、胡约法之争，以胡汉民被软禁——胡汉民不败而败告终。

关于孙中山遗愿是否有制定约法的主张，有学者认为，“撇开权力斗争的背景不说，就政治制度来考察，孙中山在晚年确实已经改变了他的关于约法的主张”。^[51]在国共合作以后，他逐渐认识到，建国三程序的划分不甚妥适，由军政、训政、宪政三阶段的理论修改为军政、宪政两阶段论，略去了训政阶段。在北上宣言中，更完全不提三个阶段或两阶段，实际上已放弃了这一说法，而主张召集国民会议以决定国是，国民会议即全国最高权力机关。这一主张显然已打破了军政、训政、宪政的刻板划分，由党治向民治前进。孙中山在谈及国民会议时，从未提到应制定训政约法，表明了他对人民的作用有了新的评价。这些是孙中山政治思想发展的重要端倪。可惜他匆匆离世，未能就此作进一步阐发。而这个思想，在约法之争中未被争论的任何一方所注意到，这是由蒋、胡各自政治利益所决定的。如果沿着孙中山政治思想发展的方向继续走下去，不但训政时期不应有约法，而且不应有训政。当然这是蒋、胡都不愿意做的。如果站在训政的立场上，站在国民党充当人民“保姆”的立场上，站在以国民党统治全国的立场上，则光有“总理遗教”确是不够的，因为孙中山所留下的三民主义、五权宪法、建国大纲等著作中，对国民党以何种组织形式履行全国国民大会的职权，国民党、国民政府、人民三者的权力如何划分，训政时期如何制约人民的自由权利等，均无明确规定。胡汉民也看到了这一缺陷，所以他在坚持以“总理遗教”为训政时期根本大法主张的同时，也从政治制度上作了补充设计，在国民党举行“三大”时，他“根据训政纲领之原则，向大会提出《训政时期党、政府、人民行使之政权、治权之分际及方略案》，当获大会通过”。1929年6月10日，国民党三届二中全会又通过了《治权行使之规律案》，专门从政府立场对如何正确行使权力作了规定。这两个决议，都是从训政需要出发，以补“总理遗教”之不足的。蒋介石既决心成为中华民国最大的统治者，他在训政的严厉性上比胡汉民走得更远，他认为虽有这两个决议仍不敷需要，因此坚持提出训政时期必须有约法的主张。^[52]亦有学者认为，孙中山并没有改变其“三段论”的说法。然而关于这一点的争论，实际上已经不是当时制定约法与否的重要原因了。

(三)《约法》的颁布施行

由于胡汉民的反对，1930年11月的国民党三届四中全会未能涉及约法问题，但随着胡汉民愤然辞职，是否应当制定约法的问题再也无人争论了。1931年3月，由蒋介石、戴传贤、于右任、丁惟汾、叶楚伧、孙科、朱培德、蔡元培、张仁杰、吴稚晖、王宠惠、历煜瀛等向中央执行委员会提议起草约法。1931年3月2日，国民党中央第130次常会提出讨论，决议通过约法案，并推定吴稚晖、李煜瀛、于右任、丁惟汾、王宠惠、蔡元培、叶楚伧、邵元冲、刘卢隐、孔祥熙、邵力子为约法起草委员，由吴稚晖、王宠惠2人召集。3月9日，约法起草委员会召开第一次会议，公推吴稚晖、王宠惠、邵元冲、邵力子等委员起草初稿，并推定王宠惠主稿。3月25日，约法起草委员会举行第二次会议，王宠惠首报初稿起草经过，由全体委员详加讨论，结果无多修正，唯议定增加国民教育一章，并决定原则，交由王宠惠等起草条文。4月21日，该委员会召开第五次会议，将约法草案全案通过。约法草案并在条文前冠以序言，声明进入训政时期，遵照总理遗嘱，召集国民会议，制定约法，以期促进宪政，授权于民选政府。再草成中央与地方之权限章，仅注明采均权制度，未列举中央与地方之事权。4月23日，中央常务委员会召开第137次会议，吴登等11位委员提出《中华民国训政时期约法草案》，各委员审慎讨论，均认为大体无异，当决议通过，仍提交临时全体会议决定。5月1日，第三届中央执行委员会举行临时全会，常务委员会提出该约法草案，由邵元冲报告起草经过，当场将全案审议通过，共8章82条，即送国民政府，由国民会议核定。

1931年5月5日，国民会议正式开幕。国民会议的组成，是按照组织法及代表选举法的规定，出席者除由选举产生的代表外，还有国民党中央执监委员及国府委员，国民党中央候补执监委员，五院所属部会长官，及国民会议主席特许的人员。其中，选举的代表名额有502人，国民党对该会议有绝对的支配权。^[53]

1931年5月6日，首先举行国民会议预备会议，并决定在5月8日召开正式会议。在国民会议第一次会议中，《中华民国训政时期约法草案》被提出交由大会讨论，先由国民会议主席于右任宣读全文，继由国民政府委员戴传贤说明草案之旨趣，随后由与会各代表相继发言，作大体上之讨论，会议决议先将草案交付约法审查委员会审查，^[54]各代表提出意见书。约法审查委员会于5月9日、11日开会2次，将原草案及各意见书一并提出讨论，逐条通过。审查结果，较原案增加6条。5月12日，国民会议召开第4次会议，将约法草案修正案提交讨论，审查委员吴敬恒报告审查通过后，主席咨询大会同意，宣告4条略有文字上之修正，又于附则之内加1条，为“凡法律与本约法抵触者无效”，其余各条，均照审查修正案通过。二读既毕，接开三读会，《中华民国训政时期约法》终获全案通过，并决定交由国民政府于1931年6月1日公布施行。5月17日，国民会议闭幕，并发布宣言，指出此约法最重要的特点就是在训政期间由国民党行使权责，促成宪政，“此约法都凡八章，八十九条，对于人民之权利义务、国民生计、国民教育、中央与地方之权限、政府之组织等，均有切要之规定。其尤重要者，厥为训政纲领一章，用以确定训政时期之政治纲领，与夫训政时期中国国民党及国民政府之权要，庶由此而促成宪政，此为任何国家宪法所无，《中华民国训政时期约法》所独有者也”。^[55]

因此，从3月中旬开始制定约法，到约法最后通过，实际时间非常短促。特别是约法最后的通过，更显得非常草率。有学者颇为讽刺地描述了约法的通过过程：“十二日开第四次会议……主席戴传贤即将本案提出，由审委会召集人吴敬恒说明后，主席将全文宣读一遍，并咨询会众，若无重大问题即开始二读会，众无异议，二读会遂即开始。及二读会完毕，时间已到，主席宣告延长时间，开三读会众均鼓掌赞成。三读时，主席再逐条宣读，虽有提议文字修改者，均未成立。于是此国家之根本大法，遂于两小时内全部通过。主席复起立领导三呼‘中华民国万岁，三民主义万岁’口号，会众一致高呼，声震遐迩，呼毕，会众又一致鼓掌，声若雷动。总计会议中对审查修正者四条，增加一条。”^[56]