“十一五”规划的制定

“十一五”规划的制定_科学发展与构建和谐社会理论实务

党的十六届五中全会通过的关于“十一五”规划的《建议》，表明中国更加富有自信心地去创新自己的发展模式，走出与中国国情相适应，也顺应历史潮流的自己的发展道路。《建议》预示着13亿人为主体的中国，开始进入全面建设、全面改革、全面创新、全面开放的阶段，意味着中国进入全面发展、全面崛起的新时代。《建议》表明中国更加富有自信心地去创新自己的发展模式，走出与中国国情相适应，也顺应历史潮流的自己的发展道路。发展是硬道理，全面协调可持续发展更是硬道理。“十一五”时期对于中国而言，正是这样一个继往开来的关键时期。

一、“十一五”规划制定的背景及意义

(一)规划制定的背景

从“十一五”规划的国际背景来看，存在不少对我们有利的条件，即:经济全球化成为中国最大的战略性机遇;IT革命的兴起;中国、印度这样的非西方国家的崛起;中国国家竞争力明显提高，中国的出口额占世界总量的比重迅速提高，中国在欧、美、日三大市场出口额比重迅速提高;中国在世界经济中的地位和作用日趋重要。

胡锦涛总书记有一句话非常重要，就是当中国在全世界的地位迅速提高时，我们的策略是什么?就是要尽量避免处于世界重大矛盾的焦点。目前，中国和世界的关系越来越紧密，中国对于世界的影响越来越大，也越来越深刻，中国成为世界和平与发展的重要力量，这就是我们最有力的国际背景。同时，在国际环境中我们也面临着一些不利条件，包括:我们在复杂的、日益开放的国际环境中面临不确定性因素的潜在风险越来越高;国际竞争更加激烈;全球性的经济全球化逆流，在发达国家主要就是各国的贸易壁垒，贸易保护主义增多;我国的石油等资源对外依存度日益增高，增加了我们的风险和成本;中国与美国之间某些战略利益的冲突会进一步加大。

中国最重要是如何利用全球化，利用新技术革命这场历史最大的机遇，如何更加自信的、全面的、主动的、积极的融入世界经济。同时，中国的崛起会引起国际之间的不平衡，我们要自主式的发展，自我约束式的发展，自我调整的发展，主动合作的发展。

讨论“十一五”规划的国内背景，我们可以从发展背景、体制背景和决策背景这三个方面来看。首先是发展背景:中国的人均GDP已经进入到世界下中等收入水平;人类发展指标已经进入世界上中等水平;中国的工业化在加速，城镇化在加速，科技、教育、文化进入空前的黄金发展时期。其次是体制背景:我们正处在改革的攻坚阶段，也处在改革利益调整和风险时期;中国市场化在加速，竞争成为重要机制;我们需要进一步完善社会主义市场经济体制;目前政府改革成为重心。再次是决策背景，中国决策的方式和内容发生了巨大变化。中国从政府决策为主转变到厂商决策或市场决策为主;从集中决策转变到分散决策;从个人决策转变到集体决策;从固定决策转变到灵活决策;从封闭决策转变到开放决策。

国内背景中存在不少有利条件:我们已经形成全方位对外开放格局，成为发展最重要的外部动力;改革成为发展的主要内部动力;巨大的国内市场需求是中国独有的、也是最重要的优势;中国有丰富的劳动力，迅速增长的人力资本是我们发展的重要基础;基础设施明显改善，创造了吸引私人投资和FDI的良好环境。

对于国内存在的不利条件，温家宝总理在一个讲话中曾经指出过，包括:三大差距即城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大，就业和社会保障压力增加，教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，人口增长、经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧，经济增长方式落后，经济整体素质不高和竞争力不强等。

从国内外的不确定因素来看，我们在“九五”、“十五”时期受到了一定程度的冲击。在经济全球化条件下，在日益开放的条件下，在中国大规模的融入世界经济的条件下，危机是常态的。

我国的发展可以说是机遇与挑战并存，并且机遇大于挑战。有利的条件越来越多，发展的机会越来越多，发展的空间越来越大，与此同时，限制因素、限制条件越来越明显，越来越突出。因此要不断地提高全党、全国、全民的学习能力，提高应对挑战的能力，从而来增强我们战胜各类危机的自信心。可以说，“十一五”期间乃至到2020年，既是中国发展的重要战略机遇期，也是社会矛盾凸现期。所以对中国的判断就是充分促进各种和谐因素，努力化解各种非和谐因素。

(二)规划制定的意义

“十一五”规划是全面建设小康社会进程中的重要规划，中央的《建议》对于指导编制“十一五”规划、进而推动今后一个时期的经济社会发展，具有十分重要的意义。

第一，“十一五”规划是全面建设小康社会进入关键时期的一个中长期规划。党的十六大提出，21世纪头20年我国社会主义现代化建设的奋斗目标是全面建设小康社会。“十一五”时期在全面建设小康社会的进程中，具有承上启下的历史地位，既要实现前10年经济总量翻一番的目标，又要为后10年有更大发展打下坚实基础。这一时期，我国的发展既有良好机遇和有利条件，也面临不少困难和挑战。只要我们真正抓住机遇，做好工作，就能够在“十五”取得的成就和过去20多年发展所创造的基础上，在“十一五”时期继续保持经济平稳较快发展的好势头，使体制改革取得新突破，转变增长方式取得重要进展，构建和谐社会取得新进步，推动经济社会发展跨上一个新的台阶，从而为今后一个时期的发展创造良好条件。

第二，“十一五”规划是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的第一个中长期规划。以人为本、全面协调可持续的科学发展观，是我们党在全面总结和认真吸取我国现代化建设的历史经验、借鉴国外在发展中的有益做法的基础上，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是对党的三代中央领导集体关于发展思想的继承和发展，是指导发展的世界观和方法论的集中体现。构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会，既是一个长期的历史过程，也是紧迫而现实的任务。当前，树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想正在不断深入人心。但也要看到，树立科学发展观和构建社会主义和谐社会，是非常宏大的系统工程。

第三，“十一五”规划是我国国际地位明显上升过程中的一个中长期规划。当前，我国经济与世界经济更加紧密地联系在一起，我国的发展备受国际社会关注。2004年，我国外贸进出口总额已经达到1.15万亿美元，跃居世界第三位，相当于国内生产总值的70%;实际利用外商直接投资606亿美元，居发展中国家首位。我国经济的快速增长是推动世界经济增长的重要力量。

第四，《建议》对于指导各级政府编制“十一五”规划具有重要意义。目前，国家有关部门正在研究编制国民经济和社会发展“十一五”规划，一些地方党委正在研究提出指导当地“十一五”规划编制的《建议》，地方政府也在着手研究编制当地的“十一五”规划。编制和实施好规划，对于今后五年全国和各地的发展具有十分重要的意义。

二、规划的指导思想和发展目标

“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期。根据党的十六大作出的战略部署和我国经济社会发展的客观要求，《建议》明确提出了制定“十一五”规划的指导思想，这就是:要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观。坚持发展是硬道理，坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，坚持以经济建设为中心，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题。发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，落实“五个统筹”，切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道。

需要着重说明的是，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，是这次《建议》最鲜明的特点。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是我们党在深刻总结我国长期以来经济建设中的经验教训，吸收人类现代文明进步新成果的基础上提出来的，是对社会主义现代化建设指导思想的重大发展。制定和实施“十一五”规划，必须认真落实科学发展观，并要把科学发展观贯穿到改革开放和现代化建设的全过程。为此，《建议》提出，“十一五”期间要坚持“六个必须”的原则:即必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。这“六个必须”，体现了全面贯彻落实科学发展观的基本要求，是相互联系和相互促进的，需要全面、辩证地认识和深刻理解。

保持经济平稳较快发展，是要始终把握好的重大原则。科学发展观的实质，是实现又快又好地发展。解决我国一切问题的关键在于发展。要满足人们日益增长的物质文化需求，缓解就业的巨大压力和处理好各种社会矛盾，没有经济持续较快的发展是做不到的。我们必须充分利用各种有利条件努力促进发展。同时，发展必须是科学的发展，注重提高经济增长的质量和效益，注重资源的节约和环境保护。如果忽视增长质量和效益，不惜浪费资源和破坏环境，片面追求一时的高速度，盲目扩大固定资产投资规模，这种经济发展是不能持续的，势必会造成大的起落。我们要正确把握经济发展趋势的变化，及时采取有力措施，妥善解决可能妨碍经济平稳较快发展的各种问题。加快经济结构战略性调整，是要紧紧抓住的一条主线。经济结构不合理是当前我国经济发展中的突出问题。产业结构层次低，城乡、区域发展不协调，投资和消费关系失衡，这是经济整体素质和效益不高、经济社会发展存在诸多矛盾的重要原因。着力解决好经济结构问题，才能持续扩大国内需求，增加有效供给，促进就业，显著提高经济增长质量和效益，推动城乡、区域协调发展。要坚持推进经济结构战略性调整，在调整经济结构中实现较快发展。

大力转变经济增长方式，是要切实抓好的关键问题。长期以来，我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，这种粗放型经济增长方式，与资源、环境的矛盾越来越尖锐，已经不能再继续下去了。必须从根本上转变经济增长方式，对此要有强烈的紧迫感。要从推动科技进步、深化体制改革、加强科学管理等方面采取更加有力的措施，着力提高资源利用效率、降低物质消耗、保护生态环境，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。

不断提高全国人民生活水平，是要坚持实现的根本目的。以人为本、执政为民，是我们党的宗旨的本质要求。必须坚持把人民群众利益放在第一位，把改善人民生活作为发展经济的出发点和归宿。从最广大人民的根本利益出发谋发展、搞建设，切实保障人民群众的经济、政治、文化权益。

随着经济的发展和社会财富的增加，要不断增加城乡居民收入，拓宽消费领域，优化消费结构，提高消费水平和生活质量，着力解决涉及人民群众切身利益的突出问题，使全体人民共享改革发展的成果，过上更加宽裕的小康生活。

在综合分析各方面因素的基础上，《建议》提出了“十一五”时期经济社会发展的主要目标，包括经济增长、资源环境、自主创新、社会发展、改革开放、人民生活和民主法制等方面。这里主要就两个重要目标作一点说明。一是提出在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番，这比中央以前提出的十年国内生产总值翻一番的要求更高了一些。这是综合考虑“十五”期间经济发展状况和未来五年发展的各方面条件提出的，这个目标是积极稳妥的。二是提出“十一五”期末单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，这是针对资源环境约束日益加重的问题而提出的，突出体现了建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的要求。近几年我国能源消费增长速度明显快于经济增长速度，各个方面节约能源和提高能源利用效率的潜力还很大，通过努力这一目标是可以实现的。

三、规划制定的指导原则

贯穿“一条红线”，坚持“六个必须”，做到“六个立足”《纲要》强调的“一条红线”，就是要以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观的内涵和要求，全面贯彻落实到发展目标、发展重点、政策措施和重大工程等各个方面。“六个必须”是针对经济社会发展中的突出矛盾和问题提出的全面落实科学发展观的重要原则。要切实使经济社会发展转入科学发展的轨道，必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。为切实落实科学发展观和真正做到“六个必须”，《纲要》提出了“六个立足”，进一步回答要什么样的增长、靠什么增长和怎样增长的问题，以进一步调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，明确推动发展的政策导向。

一是立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。这是针对我国经济增长过于依赖投资和出口带动，国内消费需求对经济增长拉动作用不强的问题提出的。

二是立足优化产业结构推动发展，把调整经济结构作为主线，促使经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动向三次产业协同带动和结构优化升级带动转变。这是针对我国产业结构不合理的状况提出的。

三是立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式的根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。这是针对我国资源短缺、生态环境脆弱，经济增长与资源环境制约的矛盾日益突出的问题提出的。

四是立足增强自主创新能力推动发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。这是针对我国经济社会发展中科技瓶颈和人才瓶颈制约问题提出的。

五是立足深化改革开放推动发展，把改革开放作为动力，促使经济增长由某些领域相当程度上依靠行政干预推动向在国家宏观调控下更大程度发挥市场配置资源基础性作用转变。这是针对体制机制瓶颈依然存在的问题提出的。

六是立足以人为本推动发展，把提高人民生活水平作为根本出发点和落脚点，促使发展由偏重于增加物质财富向更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展转变。这是针对发展中过于看重经济总量扩张以及区域、城乡和经济与社会发展不协调的问题提出的。

四、规划的战略目标

综合考虑未来五年我国所处发展阶段、发展趋势、发展条件和面临的矛盾与挑战，根据实现又快又好发展的基本要求，并与全面建设小康社会的目标相衔接，《纲要》提出了九个方面的目标及39个量化指标，有三个主要特点。

一是紧扣主题、科学发展。

按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想的要求，在指标选择上体现了“五个强化”，即强化人文和社会的指标，强化城乡和区域协调发展的指标，强化结构优化和投入效益的指标，强化保护资源和生态环境的指标，强化公共事业和公共服务的指标。

二是导向清晰、切实可行。

目标值的确定要符合经济社会发展的规律，科学合理，且经过努力可以实现。《纲要》提出，今后五年国内生产总值年均增长7.5%，这是综合考虑各方面因素，根据需要与可能提出的。按照新近公布的第一次全国经济普查数据，实现人均国内生产总值比2000年翻一番的目标，国内生产总值只需年均增长6.4%即可。但如果按此确定经济增长速度目标，显然不符合我国经济发展的实际。如果定得更高一些，将使经济运行绷得过紧，能源、资源、环境的压力过大。《纲要》还提出，单位国内生产总值能源消耗降低20%、耕地保有量保持在1.2亿公顷、主要污染物排放总量减少10%等目标。这是针对资源环境压力日益加大的突出问题提出的，是现实和长远利益的需要，体现了建设资源节约型社会、环境友好型社会的要求，具有明确的政策导向。《纲要》既从产出方面提出了经济增长的指标，也从投入方面提出了约束性强的能耗指标，还从产出的环境约束方面提出了指标，表明我们推动发展的能力和方法更加成熟和理性。

三是区分属性、分解落实。《纲要》将规划指标分为预期性和约束性两种不同的属性，既充分体现了社会主义市场经济条件下规划的特点，又强化了政府在公共服务领域和涉及公共利益领域的职责。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性指标的基础上进一步强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。《纲要》提出，约束性指标，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标，还要分解落实到各省、自治区、直辖市。这样，才能有效地引导各级政府不仅要注重经济增长指标，更要注重能耗、耕地、排污等资源环境方面的指标。

五、规划的战略重点

《纲要》明确的战略重点主要包括以下十个方面:

(一)建设社会主义新农村。《纲要》把解决好“三农”问题放在了各项战略任务的首位。总的要求是:坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。这一总体要求，蕴含着新阶段破解“三农”问题必须坚持把统筹城乡经济社会发展作为新农村建设的基本方略，坚持把发展农业生产力作为新农村建设的首要任务，坚持把培养新型农民作为新农村建设的关键，坚持把加大农业和农村投入作为新农村建设的必要条件，坚持把增加农民收入、改善农民生活作为新农村建设的重要目的和落脚点，坚持把深化农村改革作为新农村建设的动力的新思想和新思路。

(二)推进工业结构优化升级。《纲要》提出发展工业总的要求是:按照走新型工业化道路要求，坚持以市场为导向、企业为主体，把增强自主创新能力作为中心环节，继续发挥劳动密集型产业的竞争优势，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强。这一总体要求，强调了工业发展的主要任务不是规模扩张，而是结构升级，切实解决大而不强的问题;强调了工业结构调整主要依靠发挥市场机制作用和增强自主创新能力;强调了要继续发挥劳动密集型产业的竞争优势。

(三)加快发展服务业。《纲要》把加快发展服务业放在突出位置，总的要求是:坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平。这一总体要求，顺应了我国已进入加快发展服务业的阶段性要求，蕴含着推进部分服务行业的资源配置由政府为主向市场为主转变，推进应该由企业经营的服务领域从政府办为主向企业办为主转变，推进后勤服务由企事业单位自我服务为主向社会服务为主转变，推进政府机关和企事业单位后勤服务社会化改革的新思想和新思路。

(四)促进区域协调发展。《纲要》按照科学发展观的要求，提出了新时期促进区域协调发展的新观念、新思路和新举措。总的要求是:根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。这一总体要求，体现了以人为本谋发展的理念，打破了长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念，明确了缩小地区差距的导向，主要不是缩小地区间经济总量的差距，而是缩小地区间人民享有的公共服务和生活水平的差距;体现了尊重自然规律谋发展的理念，从源头上、从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势;体现了突破行政区谋发展的理念，改变了完全按行政区确定区域政策和绩效评价的做法;体现了着眼全局和长远的战略思维，改变了单纯追求局部和短期发展成效的思想方法。

(五)建设资源节约型、环境友好型社会。《纲要》从资源环境与经济发展的矛盾已成为现阶段我国现代化建设的主要矛盾之一的现实出发，提出要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。这一总体要求，体现了在发展经济与尊重自然规律方面认识上的深化:在资源利用与资源节约上，要更加注重资源节约;在生态事前保护与事后建设上，要更加注重事前保护;在污染治理与污染预防上，要更加注重预防。

(六)实施科教兴国战略和人才强国战略。《纲要》从破解科技和人才两大瓶颈制约出发，提出要把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力，把发展教育和培养德才兼备的高素质人才摆在更加突出的战略位置，深化体制改革，加大投入，加快科技教育发展，努力建设创新型国家和人力资本强国。这一总体要求，强调了必须提高自主创新能力，必须加快人力资源开发，必须深化科技教育体制改革，必须加大政府及社会各方面的投入。

(七)深化改革和扩大开放。《纲要》提出，要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。适应对外开放的新形势和统筹国内发展和对外开放的要求，《纲要》立足于全球视野，把实施互利共赢开放战略上升到统领对外开放的高度。提出要坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全。

(八)加强社会主义和谐社会建设。构建社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会的全局出发，着眼于我国社会结构和社会组织形态已经和正在发生的深刻变化，提出的又一重大战略思想和长期历史任务，是我们始终追求和长期奋斗的重要目标。《纲要》强调要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，扎实推进和谐社会建设。这一总体要求，体现了更加注重社会发展的思想，强调要在坚持以经济建设为中心的同时，大力加强社会发展的薄弱环节，加快教育、文化、卫生等发展;体现了更加注重社会公平的思想，强调要把更加注重社会公平作为一条重要原则贯穿始终，特别要关注就学、就业机会和分配过程的公平;体现了更加注重公共服务的思想，强调要按照公共服务均等化原则，强化各级政府提供公共服务的职能。

(九)加强社会主义民主政治和文化建设。《纲要》在对我国经济社会发展作出全面部署的同时，按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局，把社会主义民主政治建设和社会主义文化建设分别独立成篇，阐述了加强政治建设、文化建设的基本要求和重点任务。

(十)加强国防和军队建设。《纲要》根据新世纪新阶段我国国防和军队建设的历史使命，对今后五年国防和军队建设作出了全面部署，提出了具体目标、指导方针和原则，明确了主要任务和具体措施。

五、规划的新特点

十一五规划《纲要》是以十六届五中全会通过的《建议》为依据，并且是《建议》的具体化和展开，它与历次的五年计划相比又有继承性，又体现时代特点。无论是从内容上和形式上，都呈现出一些新特点。

首先，从指导思想来看，它贯穿了科学发展观和构建和谐社会这两大战略思想。为了进一步回答要什么样的发展、靠什么发展和怎样发展的问题，进一步提出了“六个立足”的政策取向。

第二，在目标体系上，不但重视经济指标，更重视人文的、社会的、环境的指标，特别是首次把发展指标分为预期性和约束性两类。

第三，在发展的战略任务方面，把建设社会主义新农村独立成篇，摆在各项战略任务的首位。

第四，在工业领域，明确提出下一个五年工业发展的主要任务不是扩大规模，而是结构升级，促进我国工业由大变强。

第五，在三次产业结构方面，首次把服务业独立成篇，放在突出位置上，这是针对我国第三产业发展滞后，影响结构优化、扩大就业和提高综合竞争能力提出来的。

第六，在区域发展战略上，进一步明确了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四类功能区的定位和政策导向。

第七，在人与自然的关系上，把节约资源和保护环境这两个基本国策写入了《纲要》，提出了建设资源节约型社会和环境友好型社会的战略任务和具体措施。

第八，把自主创新和培养高素质人才放在了突出的位置上，提出了建设创新型国家和实施人才强国战略的一些重大任务和政策措施。

第九，《纲要》既是一个发展的规划，也是一个改革的规划。不但用两篇分别阐明了深化改革和扩大开放的任务，而且在其他篇，包括农村篇、科教兴国篇、和谐社会建设篇等等，各篇都贯穿了改革的内容。

第十，从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体发展思路出发，把政治文明建设、文化建设和社会建设独立成篇，突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的一些重大问题。“十一五”规划纲要草案在形式上也有一些创新，主要采取了正文加专栏的形式，这样一方面可以使正文更加简洁明快，另一方面又可以通过专栏凸显实现规划的一些“抓手”，使规划更容易落实。