《中华民国训政时期约法》的理论基础

一、《中华民国训政时期约法》的理论基础

“训政，从学理上可以简单地理解为：由从法理上讲不具备权力主体资格者以有资格行使权力者——即权力主体的能力、经验不足，因而难以立即行使其权力，待后者行使权力，并训导实际权力主体学会行使权力的过程。从宪法学上加以分析，训政是以宪政民主为价值取向，基于对实行宪政的政治生态的判断，又以非权力主体取代合法的权力主体依照宪法行使特定的政治权力，完成以宪政民主为导向的政制过渡。”^[1]

(一)民主立宪主义

自清末以来，在各种思潮中，最为重要的争论是关于中国立宪模式的争论。对于西方世界的诸种政体模式，未来中国的政体应如何选择，究竟何种政体为上乘之选，这一直是困扰中国先进知识分子与当权阶级的一个重要问题。在外有强敌、内政混乱的情况下，似乎只有一个全新的政体，或者说一部中国从未有过的宪法，才是指引中国未来的唯一明灯。正是在这样的思想指导下，才出现了清末预备立宪中的各种争论与妥协。在“君主立宪”这个大的条件指引下，各个党派都对立宪的时间、步骤与形式，展开了斗争与妥协。“其中新政派与立宪派的妥协，促成了出洋考察政治之决定；反宪派与亲宪派的妥协，成就了仿行立宪上谕之颁布；当权派与立宪派的妥协，催助了《钦定宪法大纲》之问世；预备立宪派与速即立宪派的妥协，达成了国会提前召开之共识；预备立宪派与革命派的妥协，导致了‘十九信条’之出台。”^[2]然而令人遗憾的是，这种在中国政治上少有出现的政治妥协，并没有能够给中国带来新的希望。这其中部分是由于民族危机的加剧，部分是由于国内满汉矛盾的加深。有识之士将立宪或共和视为救亡之根本，立宪派希望通过救亡来吁请清廷立宪，革命党人则以救亡号召民众推翻专制政体。^[3]最终，革命的道路占据了主导地位，这无疑与清廷本身有着密切的关系。^[4]辛亥革命的胜利，虽然并不意味着中国从此走上了一条民主和宪政的道路，但它无疑标志着在中国统治了数千年的皇权的结束。从此，君主立宪缓慢地退出了政治思想与实践的舞台。如果说在北洋军阀统治时期，君主立宪还不时压倒民主立宪而成为当权者试图进行的选择，那么在实践失败后，到《中华民国训政时期约法》(以下简称《训政时期约法》或《约法》)出台前，这种想法已完全失去市场，并让位于民主立宪理论。

(二)宪政三阶段说

在孙中山的思想体系中，“训政”是指由军政向宪政过渡的中间阶段。在此阶段，由于国民的政治意识和政治能力低下，因而须由革命政党和政府指导国民行使政权，并对国民进行训导，以提高他们的政治能力。但在中国的“训政之路”上，并非由孙中山首先提出这一理论。早在资产阶级维新派试图在中国“改良”时，康有为、梁启超等人就发现，“改革”的阻力不但来自保守的封建官僚，还来自底层的“愚民”。虽然梁启超等人只是呼吁中国人做“国民”，但考虑到梁启超的政治家背景，那么将这种“呼吁”理解为一种“训导”，也十分有道理。^[5]他们认为，对“愚民”是无法实行民主的，他们不具有自我管理与发展的能力，从而必须对其进行“训导”。

在这一基础上，加上中国商代伊尹训太甲的典故给予的灵感，孙中山经过自己的构想，提出了“训政”理论。在1906年的《中国同盟会革命方略》中，孙中山就明确提出了“革命程序论”。他将革命分为三阶段，“军法之治”、“约法之治”以及“宪法之治”，其中“第二期为约法之治：每一县既解军法之后，军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举。凡军政府对于人民之权利义务，即人民对于军政府之权利义务，悉规定与约法，军政府与地方议会及人民各循守之，有违法者，负其责任”。^[6]

虽然孙中山在辛亥革命前就提出了“约法之治”的思想，但这还只是一个简单设想。民主宪政是孙中山义无反顾的政治目标，他原以为推翻帝制后可以立即代之以民主宪政。但是辛亥革命的失败，民初混乱的党政局面，让他有了深刻的反思。尤其是受到苏俄党治模式的影响与示范，孙中山深感民主宪政在中国不可能一蹴而就。他反复思考辛亥革命失败的原因，认为其中一个重要的方面，即没有按照既定的程序进行革命，而过于急进。在1914年的《中华革命党总章》中，他首次使用了“军政时期”、“训政时期”和“宪政时期”的概念。^[7]

在1919年出版的《孙文学说》第6章《能知必能行》中，孙中山重申了他的革命程序论。他指出，第一个时期即军政时期，是破坏时期；第二个时期即训政时期，为过渡时期，在此时期内施行约法，建设地方自治，促进民权发达，以一县为自治单位，每县于敌兵驱除战事停止之日，立颁约法，期限为3年；第三个时期即宪政时期，为建设完成时期，在此时期内县施行直接民权，人民对本县政治有普选、创制、复决、罢官之权。人民对一国之政治，除选举之权外，余则托付国民大会代表。“宪政时期，即建设告竣之时，而革命收功之日也。”^[8]1923年1月，孙中山在《中国革命史》中对其进行了重申。

1924年1月，国民党“一大”通过了孙中山手拟的以革命程序论为基础的《国民政府建国大纲》(以下简称《建国大纲》)，同年9月以宣言的形式发表，称：“今后之革命，不但当用力于破坏，尤当用力于建设，且当规定其不可逾越之程序。”在《国民政府建国大纲》中，孙中山将革命程序再次确定为军政、训政和宪政三个时期，并规定了各时期的主要工作。^[9]

孙中山关于训政、宪政的论述，自1906年提出后，经过多次重申与发挥，至1924年正式确立下来，其标志是《国民政府建国大纲》。《建国大纲》第5条规定，建设之程序分为三期：一曰军政时期，二曰训政时期，三曰宪政时期。第6条规定，在军政时期，一切制度悉隶于军政之下，政府一面用兵力以扫除国内之障碍，一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一。第7条规定，凡一省完全安定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日。第8条规定，在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官，以执行一县之政事；得选举议员，以议立一县之法律，始成为完全自治之县。

至此，孙中山训政及宪政思想更加明确、规范，同时成为国民党人的集体意志，成为国民党施政纲领的蓝本。他将国家权力分为“政权”与“治权”两个方面，提出训政时期应以县自治为基础，在省适度分权的中央地方两级关系中，由党来治国，训导人们学会行使“政权”，并在此阶段完成国家建设的重任。但是，孙中山构想与详细阐述的这一训政理论，忽略了一些实践中难以回避的问题，因此这一理论不仅成为后来《训政时期约法》的主要理论依据，同时也成为国民党各权力派系之间争夺权力的一个重要工具。关于这一点本章将在第四部分作进一步评述。

(三)五权宪法学说

孙中山关于训政的想法自1906年提出。在他看来，训政只是一个阶段，是“革命程序”中一个必不可少的环节。训政并非是最终目的，最终目的仍然是宪政的实现。这套完整的革命程序，最终指向的是宪法的出台与统治。那么在孙中山的考虑中，这又应当是一部怎样的宪法呢?在这里，我们对孙中山的五权宪法进行简要的分析与说明。

1．五权宪法思想的产生与发展^[10]

关于五权宪法思想的来历，孙中山个人描述有两种可能，但目前学界一般认为，是他于1895年广州起义失败后流亡各国时，在研究世界各国的宪法，并与中国进行比较的过程中，独创了五权宪法的学说。^[11]孙中山曾说：“1904年我和王宠惠在纽约曾谈到五权宪法。”^[12]对此，刘成愚的回忆录可资印证：“甲辰，先生由日来美，谋开党之大团结……适先生三民主义、五权宪法政纲草定。”^[13]可见，至少在1904年，孙中山对于五权宪法已经有了一个初步构想。^[14]

1906年11月15日，在同俄国社会革命党首领该鲁学尼交谈时，孙中山指出：“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。”^[15]同年12月，孙中山终于把自己酝酿已久的五权宪法公诸于世。在12月2日东京举行的《民报》周年纪念会上，孙中山曾经谈道：“将来中华民国的宪法，是要创一种新主义，叫做五权宪法。”^[16]

1911年，辛亥革命爆发。随着清朝的灭亡，一部新的约法也亟待出台。孙中山自然想将自己的五权宪法理念植入其中。但遗憾的是，他的理念并没能得到接受。由于在《中华民国临时约法》中没有得到采用，他只能继续宣传这一思想。1914年，孙中山在《中华革命党总章》中提到，中华革命党总部之内，应当设立行政院、立法院、司法院、考试院、监察院，以便“使人人得以，资其经验，备为五权宪法之张本”。同时，该总章还规定了各院的职权范围。^[17]1916年3月，孙中山自日本返回上海，同年7月17日，孙中山发表演说，孙中山首次提出了直接民权的主张，谈到了国民大会的名称及其组织和职权等问题。^[18]1917年，孙中山明确规定了直接民权的内容。^[19]1919年，孙中山撰写并出版了《孙文学说·卷一》，第一次完整地提出了五院的名称、性质、组织和职权。

1921年4月24日，在广东省教育会所作的关于五权宪法的演讲中，他又对五权宪法作了进一步阐述。^[20]1922年，孙中山发表《中华民国建设之基础》一文，第一次明确阐述了“权能分开”说的基本原则：“政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民。”而“权能分开”说的提出，标志着五权宪法思想逐步趋向成熟。

2．五权宪法的内容

虽然孙中山在观察过多国的政治架构后，提出了五权宪法这样一种全新的政府组织形式，但是，他却未能提出一套完整的制度构架。他曾说道：“(五权宪法)这不但是各国制度上所未有，便是学说上也不多见，可谓破天荒的政体。兄弟如今发明者基础，至于那详细的条理，完全的结果，要望大众同志尽力研究，匡所不逮，以成将来中华民国的宪法。这便是民族的国家、国家的国家、社会的国家皆得完全无缺的治理。”^[21]

孙中山曾多次论述为何不采用传统的三权宪法而采取一种全新的五权宪法模式，也即在传统的“三权”之外又提出了“考选”和“纠察”两权(或称“考试权”和“监察权”)。关于考选权，他认为：“平等自由原是国民的权利，但是官吏确是国民公仆。美国官吏，有由选举得来，有由委任得来的。从前本无考试的制度，所以无论是选举，是委任，皆有很大的流弊……考试本是中国始创的，可惜那制度不好，却被外国学去，改良之后成了美制。英国首先仿行考试制度，美国也渐取法。大凡下级官吏，必要考试合格，方得委任。自从行了此制，美国政治才有起色。但是它只用于下级官吏，并且考试之权仍然在行政权之下，虽稍有补救，也是不完全的。所以将来中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考试权。大小官吏必须考试，定了他的资格。无论官吏是由选举的，抑或由委任的，必须合格之人方得有效。这法可依除却盲从滥选及任用私人的流弊……但是考试如果属于行政部，那权限未免太广。所以必须成了独立机关，才得安当。”^[22]

而关于纠察权，孙中山认为：这种权力是专管监督弹劾的事。这机关是无论何国皆必有的，处理为人所易晓。但是中华民国宪法，这机关定要独立。中国从古以来本有御史等主持风宪，然亦不过君主的奴隶，没有中用的道理。各国没有不是立法机关并有监督权限。那权限虽然有强有弱，总是不能独立。因此生出无数流弊。比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权辖制行政机关，使它不得不俯首听令因此常常成为议院专制……况且照心理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是说不过去的。故此，这机关也要独立。^[23]

虽然孙中山很早就提出了五权宪法的理念，并且坚信五权宪法是一种优于目前的三权宪法的宪法模式，但是在理论提出的初始阶段，他除了再三论证考选和纠察两权的重要性之外，没有对五权宪法作更进一步的阐述。他对于五权宪法内容的进一步深化，是伴随着革命程序论提出的。在1919年出版的《孙文学说》中，他谈到，在全国平定之后，各县都已经达到了完全自治之后，都应当选举代表一人，“组织国民大会，以制定五权宪法，以五院制为中央政府：一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考试院，五曰监察院。宪法制定之后，由各县人民投票选举总统，以组织行政院；选举代议士，以组织立法院。其余三院之院长，由总统得立法院之同意而委任之。但不对总统、立法院负责，而五院皆对于国民大会负责。各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则由国民大会自行弹劾而罢免之。国民大会之职权，专司宪法修改及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员、与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之。此五权宪法也”。“宪法制定，总统议员选举后，革命政府当归于民选之总统，而训政时期予以告终。”^[24]他并附有一图对其作进一步阐明，如下所示：

《孙中山全集》，第5卷，中华书局1986年版，第498页。

1924年，孙中山在《建国大纲》中对五权宪法的阐述，又发生了细微的变化。《建国大纲》第24条规定，宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使，即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权，对于中央法律有创制权，有复决权。没有再重申“其余三院之院长，由总统得立法院之同意而委任之”。因此，有学者认为，由于《建国大纲》是关于五权宪法最后的全面论述，而孙中山本人又极为看重，因此应当是孙中山关于五权宪法思想的最后表述。^[25]

在革命的过程中，孙中山关于五权宪法的理念不断完善，但遗憾的是，直到去世他也没能提出一整套完整的五权宪法体制构建和实施模式。这样的遗憾，使得对孙中山的继承者们而言，孙中山的五权宪法思想，实属于“圣人之先见”。就连曾多次受教于他这一思想的王宠惠博士，亦颇有“不了解而了解”之感。王宠惠进而认为，“遗教中仅阐明原则，至于如何施行，则无一语及之……国父既确立五权宪法之理论……则实施设计，后死者之责，无可诿卸者也”。^[26]1931年5月8日，戴季陶在国民会议第一次会议上作《关于训政时期约法草案之说明》时称：“总理订建国大纲之初意，系预备自己施行的，现总理已死，吾人只有和衷共济，集思广益，始能推进政治。”^[27]而后文中所谈到的，真正在训政时期规定国家政体根本内容的《政府组织法》，也是在根据蒋介石、戴季陶、王宠惠等人的研究下得出的。

通过上文的分析，我们至少可以得出五权宪法如下两个要点：首先，五权宪法强调“权能分开”，人民有权而政府有能。在政治结构上，它表现为国民大会和五院制。其次，五权宪法中的五权是治权的区分，而从理论上异于传统“三权”的权力划分。

3．五权宪法的实施时间

上文中谈到，孙中山在训政理论提出之前，已经提出了五权宪法的理论。但是五权宪法的完善，却与训政理论的发展有紧密的联系。孙中山在1919年出版的《孙文学说》中谈到，当已经达成约法所规定的县“完全自治”，也就是全国平定之后的6年，各县可以选举代表，组成国民大会，“以制定五权宪法”。^[28]因此，真正的五权宪法是在宪政已经达到后制定的。但是否这就意味着五权宪法的主张，一定要在宪政实行之后才能得到实践呢，孙中山亦非此意。在1911年《临时约法》出台之后，因为五权宪法的草案没有得到采用，孙中山曾说道：“兄弟在南京的时候，想要参议院立一个五权宪法，谁知他们各位议员都不晓得什么叫五权宪法。后来订立了一个约法，兄弟也不理他，我以为这个只有一年的事情，也不要紧，且待随后再鼓吹我的五权宪法罢……在南京所定约法，内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意见，兄弟不负这个责任。”^[29]由此可见，孙中山对于没有将五权宪法的内容写入《中华民国临时约法》一直是耿耿于怀的。因此，他继续推行他的五权宪法理念，在可能的条件下，他都会主张将“五权”的内容付诸实践，而不仅仅是存在于宪法颁布之后。但只有在宪法颁布之后，五权宪法的内容才可能得到完全的体现。在《建国大纲》第19条中，孙中山写道：“在宪政开始时期，中央政府应当完成设立五院，以试行五权之治。”因此，真正的五权宪法应当是在宪政开始时才得以设立，但是将中央政府划分为五权之治，则毫无疑问应当是从训政时期就已经开始了，这种实践应该在宪政开始时得以完成。

而至《训政时期约法》真正讨论议决之时，也充分体现出了高举孙中山大旗的内涵。国民会议一共6项大事，其中一项则为“接收总理全部遗教”。会议通过了此项决议，并且认为这一项工作是大会宣言之中“最重要的一部分”。^[30]“此次召集国民会议之最要任务，即为遵依总理遗教，谋国家之统一于建设。欲达到统一建设之目的，制定政府与人民共守之约法，乃根本方法。训政时期乃建国时期，约法草案完全根据总理所制定者，约法之实效颇为明显，在建国大纲中规定，为至宪法颁布为止。至于约法之意义，亦可说明建国大纲为建国根本图案，约法是补充的说明，约法应如何制定，包括内容如何，总理亦曾说明，谓与宪法不同，辛亥革命后，临时政府之约法，与北京政府之约法，与总理所主张之意思，完全不同，此次之约法，则完全根据总理之意思而制定。”^[31]