《中华民国宪法草案》的文本分析

三、《中华民国宪法草案》的文本分析

(一)基本框架

1925年的《中华民国宪法草案》，从结构到内容与形式，均十分繁琐，可以看成“贿选宪法”的变种。“段记宪草”采取了现代宪法的通行结构，由前言、5编14章，160条组成，约13000字。

前言简要说明了立宪主旨，指出制定该宪法的目的在于“巩固国家统一，确立社会秩序，保持和平，增进幸福，奠定邦本，发扬国光，制兹宪法并宣布之，咸与率由，永垂无极”。

第1编为总纲，由第1章、第2章、第3章和第4章组成。规定了国体及主权，国土、国都及国旗，国家与地方事权之分配，国家与地方之关系。第2编从第5章到第8章，内容是国家机关，对民国议会、民国政府、民国法院和会计制度做出规定。第3编为地方制度，由第9章省区和第10章蒙藏组成。第4编为国民，由第11章、第12章、第13章组成，规定了国民的权利义务、生计和教育。第5编是附则，也就是第14章，是关于宪法之修正的规定。

(二)主要内容

概括起来，1925年“段记宪草”所体现的宪政体系，有以下主要内容：

1．规定民国的国家体制为资产阶级共和国

该法第1条规定：“中华民国永远为民主共和国”，将“贿选宪法”中规定的“中华民国永远为统一民主国”，有意删去“统一”二字，加上“共和”二字。为确保国体的延续性，该法又规定：“国体不得为修正之议题。”(第156条)“省区不得缔结有关政治之盟约或以武力相侵犯；但国体发生变动时，得联合维持之，至国体回复为止。”(第15条)此外，该草案第2条规定：“中华民国之主权本于国民全体，依本宪法之规定行使之。”

2．规定人民享有相应的民主自由

该法第11章规定：中华民国国民于法律上无种族、阶级、宗教之区别，一律平等。国民依法享有身体、家宅安全、信仰宗教、选择居住及职业、言论、著作、刊行、结社、集会等自由；有使用书信、电报、电话之秘密不受侵犯；有财产、选举及被选举、诉讼、请愿、诉愿等权利，非依法律不受逮捕、监禁或处罚。因而在形式上确认了资产阶级的民主自由。

3．对民国的国土，采用列举方式规定之

该法第3条规定：“中华民国领土总括直隶、奉天、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、山东、河南、山西、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州各省，京兆、热河、绥远、察哈尔、西康各区及蒙古、西藏、青海。”“领土非依修正宪法之程序不得变更。领土内各区域因地理、历史或经济上之关系必须变更时，经关系地方最高议会之同意，以法律定之。如最高议会不同意时，得征求直接关系地方下级议会之同意。”关于国土问题，采取列举主义，“列举之法，将二十二行省名称标出，略去‘省’字，与蒙藏并列，凡领土变更应以法律定之”，理由是：“蒙藏向为藩属(即蒙古和西藏向来是中国领土的一部分)，不足以一观听。”

4．关于民国议会的规定

(1)民国议会的性质、组成和任期

该宪草规定：“中华民国立法权，由民国议会行使之。”民国议会由众、参两院组成。众议院以各选举区选民直接选出之议员组织之。众议院议员之总数不得少于300人也不得超过400人。众议院议员任期3年，但得以原选举区民10人以上连署提议，过半数以上之同意撤回之。众议院设议长1人、副议长2人，由议员互选之。

对于参议员，该宪草第28条规定：参议院以下列各议员组织之：①由各省选出，每省3人；②由各区选出，每区1人；③由内外蒙古选出，各2人，前后藏各2人，青海1人；④由法定各特别市选出，每市一人；⑤由华侨选举会选出4人。同时规定：参议院议员任期4年。参议院以副总统为议长，副议长2人由议员互选之。对于两院人员的组成，该法还做出特别规定：无论何人，不得同时为两院议员。两院议员不得兼任文武官吏，但国务员不在此限。

(2)民国议会的会议制度

对于民国议会的会议制度，该法规定：众议院于每年3月1日开会，其常会期为4个月；但依院议得展长2个月。众议院于有下列情事之一：议员1/3以上之请求，参议院之请求，常任委员会或政府认为必要时得由议长召集临时会。而参议院常年开会。

(3)民国议会的职权

第一，众议院职权，包括：①议事权。该法第32条规定：两院之议事除别有规定外，非各有总议员1/3以上之列席，不得开议，非有列席员过半数之同意，不得议决。可否同数时，取决于议长。②不信任议决权。该法第34条规定：众议院得以总议员2/3以上列席，列席员过半数之同意，对于国务总理及国务员为不信任之议决，但大总统得交复议。③弹劾权。第35条规定：众议院认大总统有谋叛行为时，得以总议员3/4以上列席，总议员2/3以上同意弹劾之。第36条规定：众议院认国务总理及国务员有违法行为时，得以总议员3/4以上之列席，列席员2/3以上之同意弹劾之。

第二，参议院职权，主要包括：①议事权。②审判权，根据第45条之规定，参议院审判被弹劾之大总统。③裁决权，根据第46条之规定，参议院裁决省区与省区或其他地方之争议事件。

第三，众、参两院共同的职权。该法第47条规定下列事项，由两院会合行之：宪法修正案之提出；大总统就职宣誓之公证或其辞职之承诺；迁都案之议决；宣战、媾和事件之交议或追认。此外，该法还规定：两院对于官吏违法或失职行为，各得以院议咨请政府查办；两院各得受理国民之请愿；两院各得提出质问书于国务总理及国务员，并得要求其出席质问之；两院各得建议于政府；两院议员于院内之言论及表决，对于院外不负责任；两院议员在开会期内，除犯内乱外患罪或现行犯外，非得各本院之许可，不得逮捕或监视；两院议员之公费，以法律定之。

5．关于民国政府的规定

(1)总统的产生、任期

该法规定：中华民国国民享有完全公权，年满40岁以上并居住国内满10年以上者，得被选举为大总统。大总统由全国选民于每县内各选出大总统选举人1人，集会于国都选举之。大总统任期5年，如再被选，得连任1次。大总统辞职或缺位时，由副总统继任至本任大总统期满之日止。副总统同时缺位，由国务总理摄行其职务，同时须于6个月内依法执行次任大总统之选举。副总统之选举，依选举大总统之规定，与大总统之选举同时行之。副总统于大总统任满之日同时解职。

(2)总统的职权

该法规定：中华民国行政权，由大总统以国务总理及国务员之赞襄行使之。大总统公布法律，并监督、确保其执行。大总统为执行法律，或基于法律之委任，得发布命令。大总统为维持公安，防御非常灾变，于众议院不能开会期内，经众议院常任委员会之同意，得发布与法律有同等效力之教令。大总统得制定官制官规，但官制须经参议院同意。大总统任免文武官吏，但宪法及法律有特别规定者，依其规定。大总统为中华民国陆海军大元帅，统率陆海军。大总统对于外国，为中华民国代表。大总统经民国议会之同意，得宣战、媾和，但宣战系防御外国攻击时，得于宣战后请求民国议会之追认。大总统得缔结条约，但媾和及关系立法事项之条约须经众议院同意。大总统得依法律为戒严或解严之宣告。大总统颁予荣典。大总统得宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦应经最高法院同意。大总统经参议院同意，得解散众议院，但同一事件不得为两次之解散。大总统非解职后，不受刑事上之诉追。

(3)总统与国务总理及国务员的关系

该宪草规定：国务会议以国务总理及国务员组织之。大总统得出席国务会议，并得召集之。国务总理及其所推荐之国务员，由大总统任免之。国务总理秉承大总统决定大政方针。大总统发布命令及其他关系国务之文书，国务总理及国务员须副署之。

6．关于民国法院的规定

该宪草对法院性质、职权以及法官待遇等方面作了规定：中华民国之司法权，由法院行使之。法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼。陆海军人除犯军法受军事审判外，其他诉讼应受法院审判。人民在平时犯军法者，应受法院审判。法院之编制及法官之资格，以法律定之。法院审判公开，但认为妨害公安或有关风化者，不在此限。法官独立审判，无论何人，不得干涉。法官非依法律不得减俸、停职或转职。法官非受刑罚宣告或惩戒处分，不得免职。法官之退休年龄及惩戒，以法律定之。法官俸给，以法律定之。

7．规定实行三权分立互相制约的原则

该宪草第20条规定：“中华民国立法权，由民国议会行使之。”第35条、第36条规定，众议院依法可以弹劾大总统、国务总理和国务员。第45条规定：“参议院审判被弹劾之大总统。”这些表明，国会是立法机关，是最高国家权力机关，所有其他国家机关依据它制定的法律规范进行活动，行使职权，并受其制约。与此同时，该草案第57条规定：“中华民国行政权，由大总统以国务总理及国务员之赞襄行使之。”第59条规定：“大总统由全国选民于每县内各选出大总统选举人一人，集会于国都选举之。”即民国政府是行政机关，总统由人民间接选举，而不由国会选举。此外，该宪草第85条规定：“中华民国之司法权，由法院行使之。”第89条规定：“法官独立审判，无论何人，不得干涉。”即民国法院是司法机关，确保法官独立审判，防止行政权或其他权力对司法权的干预，从而形成权力制约体制，防止权力专制。

8．确认中央与地方分权和地方自治制度

该草案第3章标题即为：“国家与地方事权之分配。”将国家权力分为“国家事项”和“地方事项”，以宪法为依据，实行中央与地方分权的体制。所谓国家事项，该草案第6条规定：(1)外交；(2)国防；(3)兵役制度；(4)国籍、入国、殖民及犯罪人交付等法规；(5)民律、商律及其他涉于全国之民商事法规；(6)刑律及其他刑事法规；(7)诉讼程序、强制执行、非讼事件登记、监狱并司法共助等法规；(8)法院编制法；(9)警察法规；(10)官制官规；(11)国家官吏之铨试、任用、纠察及保障；(12)度量衡；(13)币制及国立银行；(14)关税、盐税、印花税、烟酒税及其他各税；(15)邮政、电报、电话及航空；(16)铁道及国道；(17)两省区以上之水利河道及航业；(18)国债；(19)国有财产；(20)专卖及特许；(21)劳动法；(22)公用征收；(23)战时军人家属及遗族之保护；(24)其他依本宪法所定属于国家之事项。

所谓地方事项，该草案第8条规定：(1)省区学校；(2)省区官制官规；(3)县以下之地方制度；(4)省有、区有财产；(5)矿业农林及其他实业；(6)省区内水利河道及航业；(7)省区道路及其他交通；(8)省区内电话；(9)省区公债；(10)省区银行；(11)田赋、契税及其他地方税；(12)民团；(13)省区保安及警察事项；(14)卫生及慈善事项；(15)备荒、救灾及恤贫制度；(16)其他依本宪法所定属于省区之事项。

9．在国家与地方关系中，加强中央集权，对地方事权进行限制

该宪草第10条、第11条、第14条规定：“国家为增进全民幸福或维持公安秩序，有发布统一法规之必要时，得行使其立法权。”“国家预算不敷，或因紧急财政处分，经民国议会议决，得比较各省区岁入额，以累进率分配其负担。”“国家因国防或全国公益之必要，经民国议会之议决，得将省有、区有财产移归国有；但须经关系省区议会之同意。”

在加强中央权力的同时，该宪草又规定，国家对于各省区立法，为免除下列各弊，得以法律限制之：有害国家之收入及通商；各省区及各地方间交通机关使用之过重规费；各省区及地方间通过或输入货物之课税；各省区及地方间对于输出货物为不正当之竞争。

10．把教育摆上重要位置

该宪草规定：全国教育以道艺并重，发挥民主精神为宗旨。学校教育不受宗教仪式及教材之支配。国家及地方之教育经费，以行政费全额1/5为最低限度。国家及地方对于成绩优异、无力升学之学生，由学校审定后，应予以相当资助，使受中等以上教育。此外，还规定：国民受义务教育，概免纳费。学校教育不得为党派主义之宣传。