《中华民国宪法》的地方制度

五、《中华民国宪法》的地方制度

尽管1946年宪法在权力架构、国民大会和政权组织形式上与孙中山五权宪法思想相去甚远，但也有为数不多的完全按照孙中山宪法思想进行的设计，地方自治制度是其中之一。^[39]根据孙中山的地方自治思想，1946年宪法所设计的国家结构形式采单一制，但省及省以下为地方自治团体，享有充分的自治权，同时中央自治监督机关对各地方自治团体实施监督。孙中山的这些思想体现在1946年宪法的两章中，即第10章“中央与地方之权限”和第11章“地方制度”。1946年宪法规定的地方制度被台湾学者评价为“均衡制度下的地方自治，在单一国的前提下，采用了联邦制的地方自治之保障”。^[40]

在设计原理上，1946年宪法的地方制度遵循均衡哲学，“使中央与地方权力有平衡的分配，一致的运用，均势的吸摄，不偏于中央集权或地方分权，以收放自如，疏密两宜的结果，则自由无碍于团结，统一无损于自由”。^[41]1946年宪法规定的地方制度体现了孙中山的“互助哲学”，即中央与地方同心协力，虽有分工，但这种分工为职业上的分工，有社会互助的性质，而非为竞争而分工，能“使国家统一，与省自治遂其发达，而不相妨碍……中央与地方的关系调剂得宜”。^[42]正如有学者指出的那样，均衡制度着重于中央与地方行政上的分工，目的在于中央与地方的合作，以利国家事务的进行。^[43]

1946年宪法第10章用5个条文详细列举了中央与地方权限之划分。其中，第107条列举中央立法并执行事项，第108条列举中央立法并执行或交由省县执行之事项，第109条列举省立法并执行或交由县执行之事项，第110条列举县立法并执行之事项，第111条规定了未尽事项的权限划分原则。可见，1946年宪法根据事务性质和程度，将事务分解成三类，即中央专属事项、中央委办事项和地方自治事项。前两类的区别主要是该事项在性质上是否可委任李惠宗宪法要义元照出版公司年版第页下级政府来执行，而后两类的区别则为该事项是否具有全国性。^[44]第111条规定了未列举事项的权限划分原则，根据该条规定，事务具有全国一致之性质者划归中央，有全省一致之性质者划归省，有一县之性质者划归县。多数学者认为，1946年宪法以联邦制宪法的模式作为规范中央与地方权限划分之标准。^[45]但是，这一观点有值得商榷之处。其一，1946年宪法之省为地方自治团体，虽享有自治权，仍是单一制国家下的地方行政单位，与联邦制国家的邦、州、共和国等具有准国家属性的组成单位不同。其二，1946年宪法明确列举了县自治的事项，联邦制国家宪法并无类似规定。其三，在列举模式上，既未采取美国式的中央列举，剩余归地方的模式，也未采取地方列举，剩余由中央行使的加拿大式，而是采取中央、省、县分别列举的模式，与联邦制国家又有所不同。

此种列举模式，固然与孙中山主张的均衡思想有所联系，但也反映了1946年宪法对于地方自治本质的基本态度。根据学界通说，地方自治本质主要有三种：一为固有权说，即地方自治先于国家存在，地方自治权为地方所固有，而无须等国家法律承认或赋予，^[46]在中央与地方关系的权限分配上，表现为美国式的立法模式；二为承认说，即地方自治之事项并非各自治团体所固有，而是国家所有，仅因因地制宜之便，权宜地交与地方自治团体而已，^[47]该说为大多数单一制国家所采用；三为制度保障说，即国家为确保基本权的实现，有义务形成一套完整的制度，使得基本权真正落实，国家不但不得以立法或其他方式侵夺地方自治权，立法者更有义务立法积极地形成有利于地方自治发展之空间。^[48]制度保障说实际上为矫正的承认说，意图在固有权说和承认说之间寻找平衡。1946年宪法对地方自治的定位混合了三种学说，采分别列举的方法，严格划分专属事项、委办事项和自治事项，意图按“以事分权”的思路，重构一个全新的地方自治制度。

这一思路虽然美好，却是一个无法实现的幻想。1946年宪法第10章的弊病也十分明显。其一，1946年宪法虽详细列举了中央、省、县三级政府的权限，但有些事项横跨三级政府，且中央、省均有将自身事项立法交由下级政府执行之权，以致分权形同虚设。其二，委办事项将地方自治虚化。委办事项对于省、县，为国家之事项，对于县，为国家、省之事项，地方自治团体完成上级交办的事项，是否应服从上级指挥、监督，受何种程度的指挥、监督，委办事项与自治事项效力等级为何，这些问题，都是1946年宪法没有解决，也难以解决的。虽在其后颁布了《地方自治纲要》、《省县自治法》、《直辖市自治法》、《地方制度法》，但也成为上级政府干涉下级自治团体的途径。正因为如此，有学者将1946年宪法所规定的地方自治称为“监护型地方自治”。^[49]其三，1946年宪法虽规定了未尽事项的划分原则，但此一规定仍显模糊，何谓“全国一致之性质”、“全省一致之性质”、“一县之性质”，在实践中实难区分，可以说，1946年宪法所采取的列举方式，虽满足了明确性的要求，但也有应变性不足的弊端。

1946年宪法第11章按省(直辖市)县(市)的顺序，分别规定了地方自治制度的具体内容，但两者的自治地位有所不同，体现了1946年宪法在地方自治本质上采混合说的特点。第112条是省自治的基础性条款，该条规定，省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法。有学者认为，此条规定实际上是省实行自治的条件，即省之自治并非当然，而是需具备召集省民代表大会、制定省自治法等条件。^[50]而考察作为县自治基础性条款的第121条，则直截了当地规定，县实现县自治，并无附加条件。可见，在1946年宪法的制定者眼中，省之自治并非当然，而属国家承认并施以必要之制度保障，为承认说与制度保障说的实践，而县之自治则属当然，属固有权说之实践。

至于省(直辖市)和县(市)在宪法上的地位和地方自治团体的层级，宪法并未直接做出规定，但可从规范中一一推知。其一，省为最高一级的地方自治团体，并非国家行政区域，省具有联邦制国家邦之地位。^[51]根据1946年宪法第113条之规定，省为实行高度自治之地方自治团体，得自行选举省议会、省长，制定省法规，并得调整省及所辖县之间的关系。其二，直辖市为相当于省的自治团体。1946年宪法第118条规定，直辖市之自治，以法律定之。结合1946年宪法在台湾地区的实践情况，台湾当局直到1994年才制定《直辖市自治法》，但在此之前，直辖市之地位早已确定。司法院释字第258号解释规定，直辖市在宪法上之地位，与省相当。^[52]据此，直辖市具有省之自治地位，并得准用省之自治规定。其三，县为基层地方自治团体，市准用县之规定。根据1946年宪法第11章第2节的有关规定，县设县议会、县长，由县民选举产生，并由县民罢免，县可制定县自治法和县单行规章。第128条规定，市准用县之规定。在1946年宪法中，再未规定低于县的自治团体，可以说，县、市是1946年宪法所规定的、最低层级的地方自治团体。此外，需指出的是，1946年宪法所规定的地方自治，均属团体自治，而非住民自治，1946年宪法也未规定住民自治。^[53]从对宪法文本分析的结果来看，省自治采承认说和制度保障说，县自治采固有权说。依据体系解释法，县以下单位的自治应采固有权说，又根据“省略为有意之省略”的谚语，对县以下单位在“地方制度”一章中的省略，可视为制宪者有意将县以下单位排除出地方自治团体所涵盖的范畴。据此，可以推断，县为团体自治之最低层级，县以下为基于住民固有权之住民自治。这一点和台湾地区的地方自治实践略有不同。

1946年宪法对于地方自治团体的规定，同该宪法关于中央与地方权限划分的规定一样，体现了监护型地方自治的特点。第114条规定，司法院对于省自治法具有事先审查权；第115条规定，省自治法施行中，如因其中某条发生重大障碍，由中央五院组成协调机构加以解决；第116条规定，省法规之效力位阶低于国家法律；第117条规定，省法规与国家法律效力发生疑义时，由司法院解释；第125条规定，县单行法规之效力位阶低于国家法律和省法规；第127条规定，县长除办理自治事项外，还需办理中央及省的委办事项。除这些条款外，1946年宪法在实施过程中，还遭遇到地方自治团体是否依地方法规限制人民基本权利等问题，司法院以法律保留为由，规定地方自治团体不得制定限制人民基本权利的地方法规，实际上对地方自治团体的自治权又附加了一层限制。^[54]

试图将联邦制和单一制的有益因素结合起来的地方自治制度，最终却为了顾及双方各自的特点而削弱了地方自治本身的特性。正因为如此，这样一套地方自治制度才最终沦为名为自治、实为监护的地方制度。