《宪法重大信条十九条》的文本分析

二、《宪法重大信条十九条》的文本分析^[15]

“十九信条”被王世杰和钱端升两位先生认为是“清代所曾颁布的唯一宪法，且为中国历史上的第一个宪法”。^[16]其他一些学者也给予了较高的评价，认为“这是清王朝最后一部宪法文件”，“其历史意义不可忽视”。^[17]

但由于种种原因，这样一部具有特殊意义的临时宪法，却被国内许多研究者所忽略，或者根本不予提及，或者一笔带过语焉不详。总之，如果与清王朝所制定的另外一部宪法性文件《宪法大纲》比较起来，对于“十九信条”的研究就更显得寂寞和冷落了，但通过前面的分析可以看出，“十九信条”对晚清的预备立宪还是起到一定作用的。

(一)《宪法重大信条十九条》对皇权的规定与限制

虽然“十九信条”全文仅19条447字，与其他宪法文件相比较其内容显得过于简陋，立法技术比较粗糙，条文中也存在着法律常识错误，但对其文本内容进行深入研究，还是有许多问题值得思考。

“十九信条”的第1条至第4条、第10条至第13条、第15条及第16条共计十条均涉及对皇权的规定和限制。如果我们能够客观地对这些条文进行解读，怀抱着对历史的同情和宽容的态度，“把宪法的生成置于一定的历史过程中，与现代国家的发展结合在一起考察”，“从我们的未来出发，积极地对待历史和历史与现实的关系”，^[18]我们就可以看到“十九信条”对于皇权的明确的规定与限制在中国历史上有着不同寻常的价值与意义。

1.第1条至第4条对皇权和皇统的规定和限制

(1)第1条“大清帝国皇统万世不易”与第2条“皇帝神圣不可侵犯”

从来源上看，第1条和第2条的条文与《宪法大纲》的第1条“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”和第2条“君上神圣尊严，不可侵犯”的内容几乎是相同的。它们应该都是直接从明治宪法第1条、第3条抄袭过来的。“这两条是《宪法大纲》以及后来的《宪法重大信条十九条》不变的基石。”^[19]它们是清王朝立宪的一贯宗旨和目的，仔细考察这两部宪法文件制定时不同的社会环境以及具体的制定过程，可以看出，尽管它们在条文上是基本相同的，但它们的含义还是有很大差异的。在《宪法大纲》中，它们是维护皇权的根本纲领;而在“十九信条”中，它们却主要是清王朝与立宪派合作的政治基础。

首先，清政府预备立宪的根本目的并不是为了要限制政府的权力和保障人民的权利，而是要稳固摇摇欲坠的大清王朝，进一步加强中央集权的专制统治。所以，在立宪之初，清政府已经为立宪定下了调子，“宪法者，所以巩固君权，兼以保护臣民者也”。^[20]这就决定了无论是《宪法大纲》，还是十九信条，无论是采用日本式立宪政体，还是采用英国式立宪政体，清政府最高统治者都会一如既往地要求把“皇权的不可侵犯”与“皇统的万世不易”放在宪法的首要位置，作为他们立宪的根本原则。这不仅是由其本身的利益和地位决定的，也是其作为中国最后一个封建王朝历史地位的必然反应。同时，清王朝最高层对于立宪政体的认识既受到自身的利益和地位的限制，也受到宪政考察人员的宪政认识水平的制约。因此，不管清王朝所处的形势如何变幻，无论国内国际局面如何地危险，清王朝的最高统治者依然会紧紧抓住这两条不肯让步。正如张晋藩教授所评论:“如果说在《钦定宪法大纲》中，这两条规定已经使人感觉到处境日非的清朝眈眈于此，但已不具备实施的保障，那么在《宪法重大信条十九条》中仍如此规定，只能使人斥为呓语。”^[21]当然，对于清王朝的统治者来说，也只有寄希望于这两条规定来守住手中越来越少的权力，这不仅是出于封建王朝的腐朽和顽固，更是一种历史的惯性。

其次，这两款条文也从侧面反映出了立宪派的政治态度和政治立场，“实际上，立宪派人自己明白，立宪的实行固然可以延续清政府的统治，但必须以皇权的削弱为代价，填补皇权削弱这个空白，便是立宪派自己。换句话说，立宪派人支持清政府不是无条件的，是要以清政府的让步也就是让他们参政为条件的”。^[22]尽管历史已经证明，立宪派与革命派在推动中国社会走向近现代化的总目标上是一致的，他们都希望借助西方资本主义的方式来改造中国社会。但对于如何来改造，改造以什么方式进行，他们的态度却截然不同，在当时其焦点主要集中在要不要保留皇帝这一问题上。立宪派希望在中国保留皇帝，并“虚位”以待之;而革命派则坚决反对保留皇帝，哪怕是一个无权的皇帝，要不要皇帝就成了立宪派和革命派区别的标志。因此，立宪派一旦掌握了制定宪法的主动权或者能够对宪法的制定产生影响，就必然会把保留皇帝作为宪法的内容之一，这也是立宪派所理解的君主立宪的应有之义。

当然，立宪派的保留皇帝与清王朝的“保存皇统”，又是有根本区别的。他们虽然都主张君主立宪，但双方对于君主立宪的认识和理解是大不相同的。立宪派主张君主立宪只是想利用它保留一个“虚君”，来推行资本主义改良;而清王朝主张君主立宪则想利用它保存皇权，力图抓住即将失去的权力。所以，尽管各有盘算，但保留皇帝却成了他们之间合作的基础和条件。因此，在封建权力运行体制、皇权以及革命派三者之间，当时立宪派基本的政治态度是:既要进行西方资本主义式的改良，又要保留和限制皇帝，还要反对革命。

最后，历来的研究者对这两则条文都有不同的认识。有人认为，这两条继续确认了清王朝的专制统治，维护了皇权;也有人认为，既然是搞君主立宪，就应保留君主，因此宣布皇帝神圣不可侵犯，也未尝不可。通过上面的分析，我们可以看出，这两种观点都存在片面之处，前者忽略了立宪派在制定“十九信条”的过程中所起到的巨大作用，没有认识到保留皇帝不仅仅是清王朝的利益的反映，也符合立宪派的政治诉求;后者则偏重于从理论角度来理解，缺少对现实政治环境的考虑，忽略了在中国实施君主立宪的环境的险恶，显得过于乐观。

(2)第3条“皇帝之权，以宪法规定者为限”

这一条是“十九信条”的核心内容之一，也最能反映出英国式君主立宪精神。从理论上来讲，以宪法来限制皇权，在中国几千年的封建专制的历史中实在是一个巨大的进步，“中国宪政化历程开始导入议会制君主立宪时代”。^[23]尤其具有特殊意义的是，这样明确对于皇权的限制规定又被最高统治者亲自颁布确认了，“这些都证实了君主主权神圣不可侵犯是可以受到质疑，并且实际上也受到质疑了的”。^[24]这无疑会对中国封建皇权的至高无上性产生巨大冲击，进而对中国的政治观念和国家政体的转变产生重大影响。

首先，在中国历史上，封建专制制度下的皇帝享有至高无上的权力，这种权力不仅是毫无约束的，也是随意任性的。最高统治者常常是出言为法，口含天宪，掌握着一切生杀予夺的权力。这是一种“以建立在宇宙论基础之上的普遍王权概念为中心的秩序”。^[25]因此，尽管历代封建法典越来越严密精细，但从来没有一部法典对皇权有所规定、有所限制，甚至可以说，在两千多年的漫长的封建历史中，中国人的头脑中就从未产生过要限制皇权的思想。正如林毓生所言:“政治道德化的观念排除了从宪法上对政治权力施以限制的任何可能性。如果有谁以为这种权力可能走向腐败，因此需要从政治制度上加以制衡，那么在用语上即是自相矛盾的。”^[26]而“十九信条”在中国的成文法典中第一次这样明确地提出了限制皇权的思想并使之条文化，使得过去漫无约束的皇权受制于法典的制约，从理论上改变了皇权至高无上的政治观念。尽管这一进步观念的确包含着无奈，掺杂了虚假，但这一切毕竟是最高统治者亲自制定和认可的，从这个意义来理解，这在我国宪政发展的历史上是一个巨大的进步，是一个了不起的转折。它第一次使中国皇帝的绝对权力从外部得到一定程度的规约，从而初步具备了宪政体制的基本因素，可以说是向宪政体制迈出了关键性的一步。

其次，皇帝之权以宪法规定为限，也反映出中国传统的政治统治观念开始受到巨大的挑战。在古代中国，一个政权统治的权威和合法性主要来自于天命，只要有了天命，这个政权就获得了巨大的社会政治资源和政治权威，就可以得到被统治者的拥护和支持。因此，“古代中国人论证政治统治合法性的努力，集中于使权力神性化。……只有符合天意的权力才是正当、有效、合法的”。^[27]然而，自从鸦片战争以后，清王朝的统治权威一天天地被削弱，统治的合法性开始受到严峻的挑战。到了20世纪的前十年，清王朝更是显得疲弱无力，传统的社会政治权威也基本消耗殆尽，政治统治的合法性、正当性危机越来越严重。因此，清朝统治者不得不从理论源头上另寻一种对政治合法性的新的支撑，而从西方引入的宪政理论恰好能满足这一需求。权力合法性的论证方式开始发生了转向，宪法开始成为统治者对其权力合法性和合理性论证最重要的依据。从“天命”到宪法，中国的政治观念终于开始从古代专制社会向近代宪政社会迈进，清王朝的统治方式也开始发生根本性、革命性的变化。

(3)第4条“皇帝继承顺序，于宪法规定之”

这一条应该说是第3条对皇帝之权进行宪法限制的具体表现之一。既然皇帝之权都要受到宪法的限制和约束，那么，皇帝的继承权问题自然也应受到宪法的约束和限制，这同样表现出了政治的文明与观念的进步。在中国历史上，一直以来，皇帝的继承人问题就是一个重大的政治问题，一个敏感的问题，一个棘手的问题，并且没有一个封建王朝能够真正通过制度建设来予以解决。应该说，这一问题的复杂化与中国封建社会的“家天下”的国家观念有着直接的联系。由于每一个封建王朝的统治者都把国家看成一家一姓的“私产”，以“国”为“家”，所以，皇帝的继承人问题自然就成了皇帝一家的“私事”，政治(法律)问题变成了“家庭”问题，也就堵死了公众对皇帝继承问题的参与和监督，使得皇帝继承人的问题在中国历史上成了无解之题。

但随着中国向近代社会的转变，“家天下”的国家观念也受到了质疑和挑战，新的国家观念也开始应运而生。“夫国家者为多数人所集合，国家之意思必为多数人民之意思，然后此集合者可称之为国家，国中多数之人可称之为国民。”^[28]国家已经不再是一家一姓的私产，国家是民众的集合，应该受到民众意志——宪法的支配。这种思想观念既是社会进步和政治文明的表现，也是国家观念由传统向近代转变的标志。正是这种观念的转变和进步，使得国家元首的选择问题成为国家的“公事”，且必须通过宪法程序加以确定，必须有公众的参与和监督。这可以说是开了近代中国政治文明之先河。

2.第10条至第13条对军事权、司法权、对外权和行政权的规定与限制

(1)第10条规定:“海陆军直接由皇帝统率，但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣。”首先，从条文本身来看，该条是对于皇帝的军事权力的直接限制。这样的规定在中国历史上也是具有进步意义的，与英国式的君主立宪制是相符合的。在封建时代的中国，军事统帅权是皇帝直接掌握的最为重要的权力，只有拥有足够强大的军事权力，才能够维护个人的权威和本王朝的统治。历代的皇帝对于军事权力都是独断专行的，不到万不得已绝不假手他人，更奢谈对皇帝的军事权力的限制。因此，清王朝的皇帝们对于军事统帅权也毫无放松之意。到了20世纪初，五大臣出洋考察时，由于受到德国皇帝和日本首相的指点迷津，清朝的最高统治者更是殚精竭虑想尽一切办法抓住军事权力，以挽救即将灭亡的统治。因此，在“十九信条”的条文中能够对皇帝的军事统帅权做出宪法性限制，无论被迫与否，已表现出它的极大的进步性。

其次，与英国宪法惯例不同，该条对皇帝的军事权力并没有实行完全限制，实质上打造的仍是“实权”君主。在英国，英王虽然在法律上也是英国军队的最高统帅，但实际上英王对于英国军队并没有任何实质性权力，而且自从“光荣革命”以后，没有一位君主再试图去控制军权，并对这一原则进行挑战。这在实践上也已经被各方认可，成为英国的宪法惯例。所以，在英国，君主尽管可以在法律形式上拥有无限的权力，但在实际中又是另外一种情况，“文本上和书面上的英宪是一回事，英宪在政治操作层面上的具体情形是另一回事”，^[29]英国宪政更大程度取决于英国宪法的惯例。正是从这一角度来理解，英王才是完全的“虚君”。与英国社会环境和政治理念不同，由于古代中国既没有“虚君”的传统，又没有宪法惯例的形成，因此我们可以推论:既然在“十九信条”的条文中明确授予了皇帝直接统帅海陆军的权力，那么，尽管有国会的限制，皇帝拥有的就不仅仅是“虚权”(形式上的权力)而是“实权”(实质性的权力)了。所以，第10条尽管对皇帝的军事统帅权进行了极大的限制，但中国的皇帝并不会像英王那样甘心地做一个地道的“虚君”，这可以从第11条的规定进一步得到印证。

(2)第11条规定:“不得以命令代法律，除紧急命令，特定条件外以执行法律及法律所委任者为限。”该条是关于命令与法律的关系问题，以及紧急命令权的规定。一般研究者都把此条款理解为对皇帝权力的限制，如果仅从条文内容来看，这样的理解也并没有错误。因为，在中国历史上，长期存在着把法律视为统治工具的传统，在现实生活中不尊重法律，朝令夕改，以命令替代法律的现象比比皆是。因此，在“十九信条”中做出这样的规定确实体现出对毫无节制的皇权在司法上的限制，“也是对于封建时代皇帝可以任意生杀予夺，握有最高的和最后的专制主义司法权的否定”，^[30]这可以看作是近代中国在法律观念上的进步。

但是，如果我们先对紧急命令权的来源及其历史演变进行考察，可能就会有一些不同的认识。“德奥等国人士对于戒严问题，历来有一个特殊观念。这个观念在承认国家行政元首，凡遇战争、内乱等非常事变发生，便享有一种颁布‘紧急命令’(Notverordnung)之权。他们称行政元首这种权利，为‘紧急权’。”“本来德奥的这种紧急命令制度，只是君主政体的一种遗传，盖在旧日德奥等君主国家，一般原议会的职权，系以君主与宪法上所曾明确让与者为限;凡未经君主让与者，仍归君主保留;非常事变时代的戒严宣告权，即未经宪法让诸议会，自应仍由君主自由行使。”^[31]因此，在第一次世界大战以前，德奥这些国家大都在本国宪法中明确承认行政元首拥有颁布紧急命令权。如果遇到非常情况发生，适值议会闭会，一切本应由议会决定的事情，行政元首可以颁布命令决定。如1871年德意志帝国宪法虽然没有明确规定德皇拥有紧急命令权，但是其第68条所赋予德国皇帝的宣告“被围状态”或“作战状态”的权力，就足以侵害人民的自由权利，因而可以说与紧急命令权不相上下。1919年的德国宪法第48条明确规定了总统所享有的紧急命令权，而日本宪法则模仿了战前德奥的制度，日本宪法第18条规定天皇享有紧急命令权，即如果事关紧要，而议会又逢闭会时，天皇得以发布代法律的敕令。

而英美等自由国家，一直以来并不承认行政机关享有发布紧急命令的权力。例如在英国，即使在非常紧急情况下，行政机关也不能超越平时法律的界限直接发布命令，即使有必要，也只能临时请求议会通过法律授予行政机关以较大的权力。如果遇到紧急情况，而行政官员又不能等待议会通过新法授予权力时，才可以采取法外手段，但这种行为在法律上仍然是违法的，政府可以在事后要求议会通过一种“赦免法”。有了赦免法以后，当事人才能逃脱违法责任，否则仍然要受到法院的审判。如果紧急的情形并未达到采取法外手段的程度，而行政官吏又有滥用权力的嫌疑，则议会自然可以拒绝通过任何赦免法。直到第一次世界大战后，为了应付总同盟罢工时所引起的危险，英国才“于1920年尝试通过一种名为紧急权力法的法律。……但自1927年的劳工争执及工会法成立后，总同盟罢工已在禁止之列，所以紧急权力法的需要恐已不复存在”。^[32]

由以上对于紧急命令权来源历史的梳理可以看出:第一，“十九信条”中关于紧急命令权的规定并非源自于英国，因为紧急命令权并不是英国的法律传统，在1911年以前英国也没有颁布过类似的法律。它应该是制宪者从德日等国借鉴来的。第二，对比德奥日等国对于紧急命令权的规定，“十九信条”中有关紧急命令权的规定更加没有限制和约束。例如，在日本宪法中规定，天皇可以在保护公共安全和避免公共灾害又恰逢议会闭会的紧急情况下，实施紧急命令权，并且该项命令在下次国会期间还要提交国会追认，否则政府应宣布无效。而“十九信条”中却没有关于紧急命令权使用条件和后果的规定，这就可能会使已经受到限制的君权以此为借口重新掌握权力。再联系第10条关于皇帝军事统帅权的规定，这样的可能性就大大增加了。第三，有关紧急命令权的规定也说明，“十九信条”虽然有类似英国式“虚君共和”的精神，对君主的权力进行了限制，但还不是真正的“虚君”制，君主手中还握有一定的权力。

(3)第12条规定:“国际条约，非经国会议决，不得缔结。但媾和宣战，不在国会开会期中者，由国会追认。”该条规定主要涉及外交权中的缔约权问题。所谓国际条约是指国与国之间的契约，其缔结必须经过外交手续，并由行政机关参与而为之。但是，各国行政机关缔约权的范围则不尽相同，并主要存在着三种情形:其一，行政机关缔结任何条约，依宪法均须征求议会同意，此种制度以美国为代表。美国宪法第2条规定，总统缔结任何条约，都必须参议院出席议员2/3多数同意才能通过。其二，行政机关缔结特种条约，依宪法须征求议会同意，此种制度以法国为代表。法国总统拥有谈判并批准条约的权力，但媾和条约、通商条约等则必须经由议会以法律决定。其三，行政机关缔结任何种类的条约，依据宪法都不必征求议会的同意，日本和英国都属于此种制度，但两国也存在着区别。在日本，由于天皇独揽大权，天皇拥有独立的宣战、媾和、缔结条约的权力，完全不必征得议会的意见;在英国，英王虽然也拥有不经议会同意缔结一切条约的权力，但英国人向来把条约看作一种国际契约，并不把它当作国内法的一部分，条约在国内法上并不具有拘束法院及人民的效力。所以，行政机关缔结条约虽无宪法限制，却又常常需要在条约批准后得到议会的协助，或者在批准前征求议会同意。

由此可见，“十九信条”中关于缔结国际条约权的规定，扩大了国会的权力，提高了国会地位，也极大地限制了皇帝的外交权。从形式上来看，规定条约的缔结由国会议决，这既与日本宪法中有关天皇缔约权毫无拘束的规定根本不同，又与英国的规定有着较大差异，而与美国的规定更为接近。但在实质上，对于皇权的此种限制也是与英国的宪政精神相一致的。

(4)第13条规定:“官制官规，以法律定之。”晚清预备立宪的一项重要内容就是进行官制改革。清末的官制改革对旧的官僚体制作了一定的调整，也借鉴了西方三权分立的思想和经验，从某种意义上说，这种改革为实行预备立宪奠定了基础。但在改革过程中，由于官制改革涉及各方面的利益，是一次权力的再分配，所以，官职改革遭遇到前所未有的阻力。而且清朝的官场又延续了古代中国人事制度以皇帝为核心、因人设职、任人唯亲、朋党之争等人治的通病，这些也对官制改革造成了很大影响。因此，清末的官制改革并没有取得令人满意的结果，也没有从根本上改变当时的行政官僚体制。

从理论上来讲，立宪运动要想真正取得实质性的突破，就必须在行政体制和用人制度上摆脱人治的严重干扰，实行法制乃至法治，走制度化的道路，否则无论什么样的改革都难有出路。第13条“官制官规”由法律来规定，可以说是对皇帝的人事权进行了最大的限制，对于促使近代中国行政体制和人事体制开始摆脱人治，向法制化的轨道迈进有着积极的启蒙意义。当然，我们也不能对此有过高的估计，如果没有一个优良的社会政治环境和具体的制度措施，这样的规定也只能成为一纸空文。

3.第15条及第16条对皇室大典及经费的规定与限制

第15条规定，“皇室经费之制定及增减，由国会议决”。第16条规定，“皇室大典不得与宪法相抵触”。^[33]这两条是对于皇室经费和皇室大典的规定。在此前的《钦定宪法大纲》中，对于皇室经费和皇室大典问题均是抄录日本宪法对此类问题的规定，即由皇帝自己来决定，议会没有任何权力进行干预。这种规定既是对日本帝国宪法的借鉴，也是古代中国传统政治习惯的延续。正如前文的分析，在古代中国，皇帝拥有无限制的权力，对于皇帝而言，家和国并没有严格的区分，“国”就是他个人的“家”，他可以为所欲为，不受任何限制。而在这两款条文中，皇帝的“家事”也受到了来自于国会和宪法明确的限制和约束，这不仅显示了国会和宪法在国家政治生活中的突出地位，也进一步说明在西方近代国家观念的冲击和影响下，国人对“国”和“家”的概念有了新的认识，已经开始从封建时代家国不分的政治传统中摆脱出来，本身就是一种政治观念的巨大进步。

(二)《宪法重大信条十九条》对国会权力的规定与扩大

1.第5条至第7条对宪法的起草、修改以及议员资格的规定

(1)第5条规定:“宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之。”这一条主要涉及两个问题，一是有关制宪主体的问题，即宪法应由谁来制定;二是关于资政院的地位及权限的问题。

首先，对于制宪主体问题，即宪法应该由谁来制定的问题，在立宪之初，清政府就有了明确的认识，“各国制度，宪法则有钦定、民定之别”，“大凡立宪自上之国，统治根本，在于朝廷，宜使议院由宪法而生，不宜使宪法由议院而出。中国国体，自必用钦定宪法，此一定不易之理”。^[34]这表明，尽管清王朝的统治者对于宪政没有深入的理解，但他们已经感觉到要想巩固皇权，就必须牢牢地把制定宪法的权力掌握在自己手中，绝不能旁落他人之手。因此，宪法一定要“钦定”而绝不能由“民定”。从清末的制宪过程来看，这一点也体现得非常明显。

其次，该条文也明确显示了当时资政院权限的扩张和地位的提高，资政院已从“协赞”宪法的配角地位提升到具有立法权的主角地位，并在与皇权、内阁权力三者之间的制衡关系中占据重要地位。正是由于立宪派在与清政府的较量中占据了上风，取得了主动权，资政院权限的扩张和地位的提高就成了自然而然的事情。此外不得不提及的是，在立宪过程的初期，立宪派原本是主张先开国会，然后再由国会制定宪法的，走的是先有国会后有宪法的路子。但武昌起义后，随着清政府所面临的危机越来越严重，形势对立宪派却越来越有利，立宪派就想趁此时机牢牢地抓住制宪权来提高自身的地位。于是，立宪派一反过去的主张，在“十九信条”中规定宪法由资政院起草制定，然后再成立国会，走的是先有宪法后有国会的路子。这虽然与立宪派原来的主张不同，但这样做却可以保障资政院内立宪派在以后的政治活动中的地位与利益，实现他们的宪政主张。应该说，这一规定也昭显了立宪派的政治野心。^[35]

(2)第6条规定:“宪法改正提案权属于国会。”该条款是有关宪法修改提案权的规定。首先，“十九信条”规定宪法修改提案权属于国会，这也是对皇权的进一步限制。因为《钦定宪法大纲》中虽然没有明确规定宪法提案权的问题，但宪法提案权应该是归属于“君上大权”的一部分。这可以从《钦定宪法大纲》的母本——日本明治宪法的条文中找到解答。日本明治宪法第73条规定:“本宪法的条款，将来有改正必要时，以敕令将议案付帝国议会议决之。”^[36]可见，因日本明治宪法性质上乃钦定宪法，既然其制定全出自天皇之手，理所当然地修改宪法之动议亦当由天皇保留。《钦定宪法大纲》的基本精神是传承于日本宪法，其条文大多也是抄袭日本宪法而来，由此可以肯定《钦定宪法大纲》中的宪法修改提案权应该属于“君上大权”。所以，“十九信条”规定宪法修改提案权属于国会既是对国会权力的提高，又是对皇权的进一步限制。

其次，“十九信条”中对宪法修改提案权的规定，与英国对宪法的修改程序是不同的。因为，“英国的宪法是一种机构、原则和实践相结合的复杂的混合物”，^[37]它是“由成文法、判例、常规、习惯法、权威性著作和公民投票等构成的不成文宪法”，^[38]所以，英国宪法的修改与普通法律的修改并没有区别，并不需要特别的宪法修改提案权。从这一点来看，“十九信条”关于宪法修改提案权的规定，其实更接近于美国那样成文法国家的规定，与英国并不相同。

(3)第7条规定:“上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之。”该条是对于上议院议员资格的规定。首先，从该条款可知，未来国会必定是采用上下两院制，这应该与大部分立宪派人士关于议会的主张是基本一致的。大多数立宪派人士认为，只有采取两院制，才能比较全面地反映并调和全体国民的意见。立宪派精神领袖梁启超就认为，中国幅员广大，22省情况复杂，人口数额悬殊，单纯按人口比例选举，难保不会以大省的利益牺牲小省的利益，所以，除了按人口比例选出一院外，还必须有各省平均代表的又一机关，这一机关还要适当地考虑蒙古、西藏两地区的特殊利益，以及皇室、勋臣等的利益。因此，无论是从一般原则，还是从中国国情出发，在中国都必须实行两院制。

其次，对于国会两院的人员组成，立宪派一直主张，下院应该由国民平等选举产生，代表国民的普通势力，上院则以特殊办法产生，代表一国中的特别势力如勋贵、学者、富族、地方势力等。从“十九信条”的关于上议院议员资格的规定来看，也是与立宪派的这种主张相一致的。但全文没有对下院议员的产生范围及办法做出明确规定或说明。

此外，对于国会上下两院的权限与职责，“十九信条”中也没有明确规定和划分，这也说明了制定者似乎对议会制度还缺乏深入细致的认识。

2.第14条对国会财政权的规定

第14条规定:“本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”该条主要涉及议会财政权中的预算案问题。预算案主要是预定某国某一期限内国家收入及支出的数额并使政府按照预算案实行征收和支付。各国预算案的期限一般是1年，这主要是受英国传统的影响。在英国，议会为了节制政府的权力，开始采取逐年议决预算制。凡是议会应该逐年议决的支出和征收，如果年满1年，没有经议会议决，政府就无权征收或支出。而议会为贯彻其对于行政机关的节制权起见，遂采取逐年议决预算的办法。凡是应当经过议会逐年议决的支出及征收，如果1年期满，未经议会议决，政府即无征收或支出之权。具体而言，英国的国家支出和收入又分为许多种类，期限也有所不同，并非均为1年。就支出而言，可以分为两类，即恒久支出和岁定支出;就税入而言，可以分为三类，逐年议决的税目、征收若干年的税目和毫无时间限制的税目。需要逐年议决的税目，在总税目中只占极小部分，毫无时间限制的税目，则占总税目的4/5。所以，“英国预算案的期限虽号称一年，而预算案的讨论尚不致过分繁重”。相对而言，美国的预算制度虽受英国影响，但比英国更加严厉，“一切支出与征收俱采逐年议决主义，毫无例外”，“且美国并无暂准政府动用若干款项的办法。”^[39]因此，从这两点来看，“十九信条”中关于预算案的规定虽然体现的是英国宪法的精神，但它与英国的具体规定并不相同，而与美国的预算制度更接近。

其次，从理论上讲，财政预算案由国会议决的规定既是中国社会向近代化政治文明转变的表现，也将使得国会成为真正的权力机关，凸显出国会在“三权”(国会、内阁、皇权)中的重要地位。因为，国会只有掌握了国家财政最终的决定权，它才能够对行政机关、君主权力实施真正有效的制约和监督，反之，如果国会没有对于国家财政权力的有效的控制，所谓的宪法对君主和政府权力的限制就无从谈起，这也是英国议会政治的精髓之所在。同时，正是有了议会对于君主和政府的严密的控制，英国的政治才逐步走向了近现代化。因此，“十九信条”中对于英国宪政的这种借鉴，既有利于国会扩大权力成为真正的权力机关，又对于中国社会走向近代化具有重要的启蒙作用。

3.第17条至第19条对国会其他权力的规定

(1)第17条规定:“国务裁判机关，由两院组织之。”关于国务裁判机关，现有的材料对它论述很少，从该条文我们可以得知:第一，既然国务裁判机关是由议会上下两院来组织，将来议会应该可以通过它对内阁形成进一步的制约和控制，从而提高议会的地位。第二，从该条文来看，它明显带有一定的“国会优位”的制度设计特征(在下一节具体分析)，这应该是制定者刻意模仿英国君主立宪的结果，也是广大立宪派“国会情结”的必然反映。

(2)第18条规定:“国会议决事项，由皇帝颁布之。”该条文主要体现了国会权力与皇权之间的相互制约关系，即国会拥有对某事项的议决权，而皇帝(国家元首)则拥有该事项的颁布权。国会虽然可以就它的权力范围内的事项进行讨论、议决，但在程序上，它所议决的事项又必须经过皇帝(国家元首)的颁布才能生效，两者之间形成一种权力相互制约的关系。这是对于西方国家三权分立思想的借鉴。

不过，该条文并没有指明皇帝是否有权力拒绝颁布国会已经议决的事项，并且因为在中国没有相应的宪法惯例可以遵循，这就可能造成国会已经议决的事项被皇帝拒绝颁布，形成宪政危机。所以这与英国宪政的精神是有一定差异的，因为在英国，“国王必须批准法案也成了一项公认的惯例”。^[40]英王是不能拒绝颁布国会通过的决议的，“如果两院全体一致向她(英王)发出一份她自己的死刑执行命令的话，她也只好在执行令上签字”。^[41]英王已经彻底演变成只具象征意义的国家元首了。

(3)第19条规定:“以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条，国会未开以前，资政院适用之。”这是一则兜底性的条文。该条文虽然没有规定具体的内容，然而它却与第5条一样，反映出资政院在当时国家政治生活中的重要地位，以及资政院中的立宪派欲借“十九信条”来抬高资政院的政治目的。

资政院成立之初其性质既非立法机关，也非监察机关，而是一个带有议会特征的过渡性的咨询性机关。它的设立只是为将来的国会奠定基础以及培养锻炼议员的能力而已，这在1907年9月清政府发布的上谕中已经说得非常明白，因此，资政院并没有实际性的权力。但是通过第19条的规定，资政院就给自己寻找到拥有实际性权力的合法性依据，它可以借此在国会成立之前(甚至拖延国会召开)合法地替代国会并行使国会所拥有的一切权力。这实际上是使资政院成为真正的国会，从而使立宪派通过资政院行使全部国会权力。这样资政院中的立宪派就可以通过抬高资政院的地位，来推行他们的政治目的，以达到分享权力参与政治的目的。从这里也可以看出，立宪派对清政府的支持是有限的，他们是有自己的野心的。这也可以从立宪派利用“十九信条”中第8条“总理大臣由国会公举，皇帝任命”的规定，匆忙地选举袁世凯为内阁总理大臣的事例中再次得到证明。事实上，资政院选举袁世凯为内阁总理大臣时，“十九信条”还没有被清政府颁布，即从理论上并没有发生法律效力，但立宪派已迫不及待，匆忙进行了选举，并对清政府进行利诱，最后，清政府一半是无奈一半是政治做秀般地予以批准。

(三)《宪法重大信条十九条》对内阁权力的规定

1.第8条主要有关内阁制度的规定

第8条规定:“总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官。”首先，该条规定既是对于清末“皇族内阁”的全面改变，也是清政府在立宪问题上向立宪派和部分实力派官僚妥协的最重要的表现。清政府于1911年炮制出“皇族内阁”的立宪丑剧，“皇族内阁”刚一出台就遭到了来自上下各方面的批评，但这些批评却被清政府视为嚣张举动，遭到了清政府的严词谴责，因此，“皇族内阁”极大地挫伤了立宪派对清政府的幻想，造成了清政府上下的离心离德。在制定“十九信条”之前，立宪派及部分实力派官员就强烈要求清政府废除“皇族内阁”实行公选。武昌起义后，迫于形势所逼，清政府不得不下旨宣称“即令组织完全内阁，不再以亲贵充国务大臣”。“十九信条”第8条对于总理大臣、国务大臣以及各省行政长官身份资格的明确限制，正是对此前出台的“皇族内阁”的全面否定，也是清政府在危急关头对立宪派和部分实力派官僚在政治上的妥协。同时，这种限制也体现了政治逐渐的文明和开化，对于其后的政治实践具有积极的示范效应。

其次，从权力分立和制衡的角度来看，该规定既对皇权进行了极大的削弱和限制，又使得内阁成为相对独立的行政权力机关，形成与国会权力和皇权的相互制约关系。相比较而言，尽管《钦定宪法大纲》有其进步意义，但在《钦定宪法大纲》中皇帝依然统揽立法、行政、司法等各项大权，《钦定宪法大纲》既没有对皇权进行限制和削弱，也没有对传统的政治权力进行改造和重建，这不过是利用宪法的形式，把封建时代专属皇帝的绝对权力加以确认而已。所以，从某种程度上，《钦定宪法大纲》反而成了巩固君权的条约，这也是它遭到立宪派人士极力反对的最大原因。而“十九信条”第8条的规定，总理大臣既要由国会公选，又必须得到皇帝(国家元首)的任命，在国会与皇帝之间形成制约;其他国务大臣则由总理大臣推荐，皇帝任命，又可以在总理大臣与皇帝之间分权制约，使内阁成为独立于国会和皇权的行政权力机关(中国古代的内阁实质上只是皇帝私人的秘书处)，这不仅削弱了皇帝对行政权力的干预，也初步完成了对传统政治权力的近现代化的改造和重建，形成了内阁、国会和皇权之间的相互分立与制约的关系，同时，这样的权力框架设计也更接近于真正的内阁制。

再次，该条文虽然规定了“总理大臣由国会公举”，但没有对总理大臣的选举资格进行明确规定。从后来仅有的宪政实践看，当时资政院并不是从资政院议员中选举了总理大臣，而是直接选举实权派的袁世凯作为总理大臣，这就意味着所谓的“国会公举”是指只要经国会选举同意，任何人都可以成为内阁总理大臣，而不必是议会中多数党的领袖，甚至不必是议会议员。虽然，这在形式上与英国的内阁制相类似，在英国，法律并不要求内阁成员须是议会议员，但究其实质，我们就会发现二者还是存在着较大的差异，因为在英国虽然法律没有做出要求，但宪法“惯例作了这样的要求”，^[42]即要求内阁成员必须是议会会员。应该说，这些细节既显示出“十九信条”在立法上的粗糙与不足，又体现出它与英国宪法存在着巨大的差距。

2.第9条有关弹劾权以及解散议会问题的规定

第9条规定:“总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散。”首先，一般论者多把该条文作为“十九信条”中总理大臣权力扩大的理论依据对待，“由国会选举产生的内阁总理，有权推举国务大臣，组织内阁;在受到国会弹劾时，有权解散国会”，“扩大了内阁总理的权力”。^[43]应该说这样的理解是有一定道理的，但他们往往忽略了此一条文中所存在的对法律知识的误解，即弹劾权和不信任投票权的混同问题。“至于信条中第九条之弹劾权，则与责任内阁制之精神不符。在责任内阁制，只需议会表示不信任时，即当辞职，并不以受弹劾时为限。此种错误，殆系当日起草者不明两者界限之所致。”^[44]

弹劾制度最早起源于14世纪的英国，当时是指英国众议院对于国务员的犯罪，向贵族院起诉而请其审判处罚。弹劾制度在当时产生主要是因为:一是当时司法机关还没有脱离行政机关独立，国务员的犯罪不容易受到普通法庭的制裁;二是议会内阁制尚未产生，国务员如有犯罪或过失行为，还不能通过议会投不信任票来解职;三是与英国的法律观念相关，“按照英国法律，凡对于犯罪的起诉权，原属于一种由普通人民组织的陪审团，众议院即为代表人民机关，而贵族院历来复为英国最高法院，则授众议院以向贵族院对于国务员起诉之权，自与英人传习上的法律观念与组织，不相矛盾”。^[45]但从1805年以后，在英国从来就没有行使过弹劾权。在其他国家，弹劾权仍有存在的必要主要是因为:一是行政元首和国务员的地位太高，如果单纯依赖普通法庭刑事制裁，会使制裁形同虚设起不到应有的作用;二是行政元首及国务员的违法或犯罪行为，大多含有政治性，法庭在审理时极难判断。由以上叙述可知，弹劾权仅适用于犯罪行为或仅能适用于与职务有关的犯罪行为，至于政策上的处分失当，则不能适用弹劾权，而且一旦受到弹劾就要受到法庭的审判。

不信任权的行使与弹劾权的行使是有显著差别的。在议会内阁制国家，一旦议会对于国务员全体或国务员个人产生不信任时，可以采用投不信任票的方法使其辞职。一般来说不信任案的提出是针对于内阁政策的失当行为，如果内阁的政策得不到议会多数的支持，议会就可以提出不信任案令内阁倒台。但各国宪法在授予议会不信任权时，又给予行政机关解散议会的权力。即当议会因不满内阁政策而投不信任票时，内阁如认为议会之主张与民意不符或相反，也可解散议会，由选民重新选举组成新议会。若新议会对内阁政策仍不予通过，则内阁必须提出集体辞呈。即便如此，不信任权的存在及效力并未因解散议会权的设置和行使而得到否定与削弱，恰恰相反，正是由于不信任权的可复制性，解散议会权不得不慎重行使。

通过对弹劾权与不信任权两者含义、目的以及适用对象的比较可知:第一，弹劾权主要是针对国务员的犯罪行为，弹劾权的行使并不会导致议会的解散;第二，不信任权主要针对内阁政策的失当，不信任权的行使则可以导致议会的解散。由此可以看出:当初制定者对于弹劾权与不信任投票权两者并没有真正地认识和理解，导致在制定该条文时出现了这样的法律知识的混同和错误。不过，这也恰好从侧面反映了当时大多数立宪派真实的宪政理论素养。

其次，由第7条“上院议员，由国民于有法定特别资格中选出之”和第17条“国务裁判机关，由两院组织之”的条文可知，“十九信条”在议会制度的设计上采用的是两院制，即上院和下院，这与英国的议会在形式上是一致的。但在英国，内阁解散议会权的行使，其目的既在于直接地使内阁与议会意见的一致，也在于间接地使内阁与选民意见的一致。因此，行政机关即使享有解散议会的权力，也只能是对下议院享有这样的权力，即内阁可以通过行使解散议会权来解散下议院，而上议院并不在解散的范围之内。因为在采取责任内阁制的国家里，内阁对议会负责，究其实质，仅仅是对议会中代表民意的下议院负责。但“十九信条”只是笼统地规定内阁总理可以解散国会，并没有具体指明是解散下议院，而我国又没有这方面的惯例传统可以依循，因此可以推论:“十九信条”的制定者在当时也没有清楚地意识到这个问题，没有真正明白责任内阁制的实质是对下议院负责。这是他们对英国议会制度缺乏深刻认识的又一表现。